行政服务中心发展的障碍与对策

中共南京市浦口区委党校课题组

作者简介：A倪洪兰（1963- ），女，江苏南通人，中共江苏省委党校社会学与社会管理教研部教授，主要研究方向为人口社会学与社会心理学。

摘 要：当前行政服务中心存在着宏观环境制约、职能部门牵制、中心建设不足、信息技术手段落后等发展障碍。对此，应逐步改善外部环境，为行政服务中心的发展提供有力支撑；深化职能部门审批改革，提高行政服务中心进驻部门的办事效率；加强中心建设，优化行政服务中心运行；完善网络功能，提高审批效率。

关键词：行政服务中心；发展；障碍；对策

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）11-0080-05

行政服务中心是在服务型政府理念的指导下，依靠先进的服务手段，为公民或组织提供一体化服务的新型服务机构。自1999年初由浙江省金华市政府率先设立全国首家集中办事的行政服务中心以来，这种新型的行政服务机构已经在全国较多省、市、县级政府建立。各地行政服务中心通过创新机制、规范管理、强化服务，为促进地方经济发展，方便群众办事，发挥了积极的作用，但在工作中也出现了机制运转不顺、职能发挥不充分、网上审批效率不高、内部管理乏力等问题，影响了行政服务中心效能的进一步提升。

一、行政服务中心发展的障碍

从对南京浦口区的调查分析、当前行政服务中心发展存在着以下障碍：

（一）宏观环境的制约

行政环境：条块分割的行政管理体制难以突破。首先，条块分割的管理体制。少数垂直管理部门对中心的支持不够，以上级部门没有进入中心或没有明确意见为由不进中心设立窗口，甚至坚持“条”大于“块”，只重视上下级之间自成体系，削弱了地方的管理职能。其次，行政许可的设定缺乏统筹考虑。有的行政许可互为前置条件，且所需资料有许多重复和交叉，为实施行政许可带来困难。再次，行政服务中心实行行政许可两章制。驻中心单位刻制行政许可专用章，事项办理只盖此章，无需再加盖本单位行政章，解决了“厅内接件厅外办”体外循环的问题。但对于一些垂直管理部门，或向上级部门报批的审批办件，中心的这个章根本就不起作用。最后，我国行政中心业务层的人员通常受到双重管理。目前行政服务中心窗口人员的劳动人事关系仍保留在原部门，变动的只是党组织关系。调查显示，79%的江苏省区县级行政服务中心的单位代表认为“人事管理权归属问题”对窗口人员的管理效率影响很大。双重管理制度下形成了行政服务中心“管事不管人”与“管人不管事”的事权与人权二者的相互脱节，从而无法真正实现行政服务中心对于中心内部人员的管理，影响行政服务中心这一组织本身的良性运作。

法律政策环境：法律支撑不力，合法性不足。行政服务中心是根据我国《行政许可法》第二十五条：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的规定而设立的，但是《行政许可法》并没有具体规定行政服务中心的合法地位。各地从实践需要出发而创设行政服务中心，是对法律涵义的拓展。据调查统计，江苏省区县级行政服务中心49%是行政机关，29%是事业单位，17%属于其他机构。机构级别中正处级占2.4%、副处级占3.6%、正科级占90%、其他占4%，级别普遍偏低。当前，还没有专门的规章制度来规范和明确我国行政服务中心存在的合法性基础及其合理性和必要性的问题。有些地方政府将行政服务中心定位为一个行政性机构，而非事业性或社会中介性机构，但在现存政府行政序列中，并没有它的位置。于是，行政服务中心的主体资格的合法性就受到质疑。由于法律定位不明确，导致行政服务中心在机构设置、进中心部门和项目等问题上处理不一致，对审批过程的监督管理难以到位，管理体制不顺畅。

文化环境：管制型政府理念路径依赖。我国行政服务中心与传统的政府组织之间是出于两种不同的政府理念所建立的，前者倡导一种“以公民为中心”的服务型政府理念，而后者却建立在政府及其行政人员对公民和社会的全面控制的管制型政府理念之上。作为服务型政府建设的“先锋”力量，我国行政服务中心是在管制型政府的大背景下产生和发展的，因而必然会受到来自于传统管制型政府模式下的各种管制观念的严重影响。当前，我国政府正处于由管制型政府向服务型政府转变的特殊时期，虽然服务型政府的理念已经产生并得到实践，但是传统的管制思想仍然控制着政府及其工作人员的主流思想，“官本位、政府本位与权力本位”思想从根本上仍未得到改变。管制思维的路径依赖决定了传统的行政方式很难轻易地被新型的行政服务中心方式革除或替代，如果缺乏有效的改革，既有的各种落后的行政方式还会在行政服务中心占有很大市场。这些管制思维的存在，从根本上制约着我国行政服务中心在组织结构、业务流程、运行机制和组织文化等方面“以公民为中心”的变革。

（二）职能部门的牵制

对行政服务中心的地位及重要性存在疑虑。行政服务中心作为一种新生事物，由于缺乏明确规定其合法地位的法律条文和必要的政策理论支撑，一些部门尤其是一些握有实权的部门及其领导，对其始终持有一种观望态度，认为中心的成立只是某任领导的“政绩工程”，只是权宜之计，根本就“长不了”，仅把其看成是收发室或者咨询台，因此，对本部门进驻中心的工作不甚重视，对进驻的权力事项也不充分授权，对人员的选拔也未遵守中心的相关规定，具有较大的随意性。这些都严重影响了窗口工作效率的提升和进驻单位及行政服务中心的形象。

职能部门审批权限分割。现行行政管理体制是以分权为主的，有的行政许可项目办理要涉及多个部门或同一个部门内几个处室，有的要经过国家、省、市多层审批。就此而言，行政服务中心所涉及到的不仅是行政审批制度改革的问题，而且触动了现行行政体制的大神经，可谓牵一发而动全身。其间最突出的是两大问题：第一，部门林立环节多。一个审批项目有的既要按地域又要按层次报批，涉及到省、市、县多个部门。这样的项目很难进中心按要求集中办理，当事人多头跑的现象难以消除，中心也无法对其实行有效监督和管理，至多只能起一个联络沟通的作用。因此，有的部门在中心所设的服务窗口，基本上只能起到“收发室”或“挂号台”的作用，体外循环无可避免，审批链无法紧密地建立起来。第二，权力分割程序多。一个部门的权力划分到好几个科室和若干个人，又各自划归几位领导分管。如果把所有的审批事项都授权给窗口统一办理，明确一名部门领导统管，那么就会出现原有的分管领导、科室和个人大权旁落，甚至出现有职无事的隐性失业，这必然使中心的运行遇到现行体制的巨大障碍。

部门利益思维的定势难以破除。建设行政服务中心的出发点之一便是要解决行政审批流程不规范、审批环节过多和“暗箱”操作等问题。但是，在当前条块分割的体制下，政府机关“行政权力部门化、部门利益审批化、审批利益个人化”的现象未得到根本改变，因而行政服务中心的发展不可避免地会遭遇部门利益的“瓶颈”。某些部门对权力事项进入中心采取小进大不进，“明”进“暗”不进，“瘦”进“肥”不进的办法，以各种理由和借口，阻碍中心各项计划和制度的贯彻和落实，结果一些关乎部门利益的审批事项和环节仍然牢牢把握在各个部门手中，这是中心出现“两头受理，体外循环”现象屡禁不止的根本原因。此次调查中，只有5%的受访对象认为进驻部门对窗口的授权到位，89%认为部分到位。可以说，部门利益是制约中心发展的核心问题。但是，从目前的情况看，部门利益障碍的破除将是一个长期而艰巨的过程。

（三）中心建设的不足

中心自身权威较弱。当前，我国行政服务中心的机构性质各不相同，几种有代表性的性质类别是派出机构、临时机构、事业单位等。性质不同的行政服务中心其行政权力来源也存在较大的差别。浦口区行政服务中心为区政府派出机构，与区政府办合署，规格为副处级，内设综合科、业务管理科和督查科3个职能科室，主任1名，由政府办副主任兼任；副主任1名，科级3名，事业编制7名。然而，以派出机构性质定位的行政服务中心，通常不具有行政主体资格，只有在法律法规明确授权的情况下，才可以以自己的名义作出行政行为。目前浦口区的行政服务中心就不是一个独立的行政主体，中心管理处也只是一个得到授权的组织，在整个行政体系中比较弱势，在运行过程中经常处于被动地位，对推进和深化行政审批制度改革显得力不从心，协调区内行政审批部门时也受到很大限制。同时，当前行政审批各项工作都是在现任党政领导班子的强有力的推动下进行的，带有十分突出的行政干预及人治色彩，一旦工作重心转移或是领导班子主要同志发生人事变动，极可能影响到行政服务中心的可持续发展。

中心运行机制不畅。一方面，横向联动机制不顺。横向体系间因为沟通不畅导致联合办理不能真正实现。尽管行政服务中心在积极探索并联审批的方式，但实际情况是只有部分在企业注册登记等涉及前置部门少的许可项目实行了并联审批，建设项目许可等涉及前置部门多的项目几乎都没能真正实现并联。这是由于并联审批必须以部门之间的高度协调联动为前提，以跨部门的流程再造为工具。然而流程再造不仅要对原有的工作流程进行重组，也要对政府部门内部职能和部门之间的职能进行整合，由流程再造推动组织再造。这就必然触动部门利益，很难彻底、全面推进。实际上，多数流程再造只是简单的减少了几张表格，缩短一些不重要的办事环节，并没有完全按照流程再造的科学标准形成跨部门的联动机制，这就制约了行政服务中心的效率和功能。另一方面，上下联动机制不完善。目前南京市各区县设立了行政审批服务中心，而江苏省、南京市并未成立行政服务中心，这就造成了行政服务中心构建体系的断层。由于许多重大事项的审批权限仍保留在市级乃至省级政府部门，因而仅在基层设立的行政审批服务中心往往不能解决问题。此外，在乡镇（街道）一级的行政服务中心也普遍没有建立起来，致使行政服务中心的服务范围和服务人群狭窄。因此，要真正实现业务办理的高效，还需要实现省、市、区(县)、乡镇（街道）的四级联动，实现行政服务的均等化发展。

中心运行模式单一。目前从行政服务中心实际运行看，进驻中心的窗口分为整建制处室、处室部分人员、处室个别人员进驻和职能部门设立咨询窗口等四种类型，其中第一种类型窗口较少，窗口功能也多以受理制窗口为主、办理制窗口为辅，窗口现场办结功能不强，从而沦落为政府部门的“收发室”，无法真正落实“一站式办结”，但这恰恰是行政服务中心在实际工作中的一种主要运行模式。基于部门权力和利益的考量，不少政府部门对中心窗口的授权不到位，于是从行政服务中心递入的申请最终又拿回原单位由领导“拍板”，形成“体外恶性循环”，致使行政服务中心面临着权力匮乏的尴尬。在现行行政管理体制还未进行根本调整的大背景下，对行政服务中心的窗口的充分授权有可能造成原单位职能和权限的大幅下降，甚至造成核心职能的流失，不管双方谁放权谁收权都将形成无法解决的悖论，因此，“前台受理、后台处理”的运行模式还将大范围的存在，但这显然不是行政服务中心设立的初衷。

内部管理制度不完善。浦口区行政服务中心先后建立了20项管理制度，旨在规范中心所有工作人员的行为，提高中心的办事效率，在实际工作中对有效发挥中心的职能起到了很大作用。但是，窗口工作人员对某些制度存在不理解甚至抵触现象，从而导致制度无法正常实施，影响制度的权威和效力。如“一日一报”制度，窗口工作人员认为在中心工作强度和压力很大，此项制度的实施加重了工作负担，无法顺利完成，致使“一日一报”制度有名无实。再如请销假制度太过繁琐，刚性有余而人文关怀不足，导致工作不便，引起工作人员心理排斥。这种现象在其他区县级行政服务中心也普遍存在。据调查统计，46%的受访对象认为工作负荷较大，49%认为收入水平及个人发展前景一般；面对管理中遇到的问题和困难，15%的受访对象想离开行政服务中心，34%的受访对象选择“无所谓”。行政服务中心制定出台的制度虽然数量多，但在制度的设计上过分强调以工作纪律为导向，没有处理好内部顾客（中心工作人员）与外部顾客（公民）之间的合理关系，过于重视外部顾客的感受，忽视了对内部顾客的有效激励，致使中心工作人员不平衡感加剧，也不能对中心工作人员形成有效的激励和驱动。

（四）信息技术手段的制约

进驻事项网上审批覆盖率不高。行政服务中心效率提升和效能监控，很大程度上依赖于信息技术、网络技术的应用。只有进驻中心的行政许可和非行政许可事项均实现网上运行，实现物理大厅和网上审批无缝对接，才能真正使“一站式服务”、无缝隙服务成为可能。但目前，浦口区行政服务中心进驻职能部门有大量行政审批事项不能实现网上审批，仍然采用纸张公文形式来完成，这影响工作效率，并使审批事项的操作游离于电子系统的监察之外。调查发现，网上审批事项偏少是区县级行政服务中心的一个共性，41%的受访人员表示网上审批事项占行政服务中心所有事项的比率在30%以下。在此种情况下，加快网上运行系统的开发显得尤为迫切。

系统内外尚未实现信息共享。目前，浦口区行政服务中心的电子审批系统和电子监察系统的运行，在很大程度上实现了统一平台信息共享，统一平台审批和统一平台监督，有效地提高了一些审批项目和便民项目的服务效率和服务质量。但是由于没有实现中心内网和部门专网的对接和数据交换，一些审批事项无法进驻中心或是采取“前台受理、后台处理”的方式而不能在中心办结，甚至还出现了“双机录入”的现象，即一些进驻部门的窗口工作人办理审批事项时，需要分别在中心的电子审批系统和部门的相应的审批系统中两次录入信息。由于未实现中心与进驻部门各自软件系统的信息共享和数据交换，中心电子监察也无法实现有效监督。

二、行政服务中心效能提升的对策

针对以上问题，需从以下几方面逐步加以改进和完善，以不断推进行政服务中心的可持续发展和创新：

（一）改善外部环境，为行政服务中心的发展提供有力支撑

调整权力结构，依法合理分权。为了保证中心的规范运行和协调发展，客观上就要求打破现行的行政管理体制模式，重新调整政府权力结构，依法进行科学分权，合理界定中心职权。进行科学分权，就是要在切实转变政府职能的前提下，按照决策和执行适度分离的原则，明确中心每个窗口的权限及其与职能部门的关系。凡是执行性事务，应该坚决地、充分地向中心授权，从源头上消除多头审批的弊端；凡是决策性事务，则应全部保留在职能部门，既要防止“前店后场”现象的产生，又要杜绝“二政府”状况的出现。

推进立法，使中心地位合法化。根据调查统计，100%的受访单位认为行政服务中心定位为行政机关更能发挥其作用。建议出台一部法律或国务院的纲领性文件，将行政服务中心纳入各级政府的行政序列，确定行政服务中心的规范名称、机构性质、职能职责、服务范围、监督管理，明确哪一级政府可以建立行政服务中心，明确行政服务中心与进驻部门之间的职权划分，规范行政服务中心的办公场地面积和标识，使行政服务中心建设和管理纳入法制化、规范化的轨道，从而把行政服务中心建设成为独立的行政管理机关，树立其在行政审批中的权威性。

加强宣传，培养服务型行政理念。当前，与服务型政府建设的目标相契合，一定要着力培养政府部门及中心工作人员的公共服务理念，注重从理念的角度来完善中心的体制制度和提升中心的整体服务水平。要抛弃传统政府组织的“官本位”、“政府本位”、“权力本位”的落后观念，确立起“民本位”、“社会本位”、“权利本位”的服务型行政理念，树立正确的行政价值观。就权力的本质而言，“一切权力属于人民”，作为权力的受托者，政府对公共行政权力的行使，要承担维护国家利益、人民利益和社会利益的责任。因此，政府应不断强化“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的“以民为本”的政府公共服务理念，勇于接受社会各个方面的监督，树立重在服务的管理观和“公民本位”的公共服务理念，为社会大众提供满意的公共服务。

（二）深化职能部门审批改革，提高行政服务中心进驻部门的办事效率

端正思想，提高对行政服务中心地位的认识。对于行政服务中心在政府改革中的积极意义，政府部门和工作人员在思想认识上应有明确认知。只有从大局出发，统一进驻单位和窗口工作人员的思想认识，才能减少行政服务中心运行中的内部阻力，提高各个部门间的配合程度，提升行政服务中心的服务水平和工作效能，才能增强工作人员的积极性，提高其工作效率。

推进大部制改革，解决职能部门审批权限分割问题。大部门体制要求把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中权力由一个大部门统一行使。大部制改革是行政体制改革新路径，未来政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。实行大部制，一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限分割，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，从而提高行政效率，降低行政成本。另一方面也可以减少横向协调困难，整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务。

推进行政审批制度改革，破除部门利益。我国行政服务中心的发展在很大程度上是与改革部门利益问题相一致的，而行政审批制度改革的进一步深化则是破除部门利益依赖的有效途径。服务中心真正实现从“咨询台”向“收发室”再到“一站式”的跨越过程，实质上也就是一个重新整合政府职能和消除部门利益的过程。一方面要深化政府机构改革，调整和缩减行政机构及其内设机构，合并或减少行政审批事项。另一方面要严格执行《行政许可法》的规定，压缩审批事项和审批环节，凡“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，不应当设立行政许可”，除了涉及公共利益、稀缺资源分配等六类情况下政府设立行政许可外，应该更多地依靠行政相对主体自主决定，鼓励行业组织或者中介机构进行自律管理，利用市场竞争机制实施有效调节。各行政部门要进一步大幅度地减少行政审批事项和环节，深入推进行政审批制度改革。

（三）加强中心建设，优化行政服务中心运行

强化中心职能，加大中心管理权限。行政服务中心的建设和发展，领导重视至为关键。在调查中发现，93%的受访对象认为，“地方领导重视与支持”对行政服务中心发挥作用的影响程度很大。首先是要落实机构级别、编制问题。为强化机构设置，健全组织，进一步加大管理协调力度，有些地方行政服务中心开始使用行政编制，如吴江市行政服务局，拥有事项进入的确定权、审批服务的监督权、集中审批的协调权和窗口人员的归口管理权。而目前浦口行政服务中心管理处还是一个副处级的事业单位，核定事业编制7名，领导职数一正一副，这在很大程度上制约了中心管理作用的发挥。建议浦口区确定中心管理处为正处级行政机构，明确上工作人员的法律地位，进一步加大管理力度。其次是要加大中心人事管理权限。鉴于目前无法实现对窗口人员的实际人事管理权，建议从人员党团关系、福利待遇、考核奖惩方面入手，加大对窗口人员的管理力度。再次是要加大财政支持力度。建议财政部门加大对中心的预算，在完善设施的基础上，进一步提高工作人员的待遇，以充分调动各方积极性。

上下联动，构建“市区联动（四级联动）、四位一体”的运行机制。“四位一体”是指中心、窗口、部门与纪委的联动机制，要成立四方联席会议，定期或不定期召开工作协调会，努力形成部门支持窗口、窗口全力服务、中心统一协调、纪委全程监督的良好工作格局。要在省、市级建立行政服务综合中心，在乡镇建立便民中心，实现省、市、区（县）、乡镇（街道）四级体制上的建设构想，完善上下联动配套的完整体系；或者通过省级各有关部门向地方下放事权，有效解决省市级层面没有建立行政审批中心带来的体系断层问题。同时，要建立全省统一的行政审批网络平台，以实现上下快速联动。

积极探索多种运行模式，实行多元化管理。在确定指导思想和进驻中心的行政行为类型的基础上，科学选择进驻事项。中心不必贪多求大，一些业务量少、寻租成本小、对经济发展和方便民众作用有限的事项不必放在中心；那些与经济发展和群众密切相关的事项、窗口当天或当时即可办结的事项、与其他部门关联度大的事项一定要进驻中心。事项的选择要充分考虑其进驻行政服务中心后窗口及其人员的行政成本，充分考虑部门的工作实际，不搞“一刀切”。一些与其它部门没有业务联系、审批过程复杂、尚不具备迁入条件的部门，可暂时留在原单位，待时机成熟后，再行决定。此外，可从现有功能和相关窗口职能上，将行政服务中心分解为若干分中心，以方便群众，如现在审批职能专业性较强的、需要占用较大场地的公安交警、交通运管、房产住宅等，都可以分别成立公安分中心、交通分中心、房产分中心等等。行政服务中心对它们只负责审批事项的审核，收费标准的执行以及投诉受理、落实规章等宏观方面的监管。

完善制度设计，调动工作人员积极性。目前，行政服务中心的管理制度和措施都相当严格，那些业务量大的窗口工作人员感觉工作强度太大，这在一定程度上造成他们对行政服务中心的归属感和认同度不高，甚至对中心的规章制度及工作要求产生抵触心理。一项管理制度的出台，需要前期做好充分的调查研究，分析其操作的科学性和可行性。应发扬民主，听取窗口工作人员的意见，在此基础上制定出工作人员都能主动遵守的规制制度。同时，还要重视对窗口工作人员激励制度的设计。行政服务中心的管理者要站在窗口工作人员的角度，了解窗口工作人员的精神与物质需求，熟知有利于窗口工作人员未来职业发展的具体要求。就目前情况来说，首先要解决的是窗口人员可能被原单位边缘化，从而在其未来职业发展的竞争中丧失优势的问题；其次，要解决中心在物质奖励方面力度不强、差距不大，难以调动工作人员积极性的问题；最后，要采取积极的对策努力改善工作环境，重视人性化管理，注重对窗口人员的人文关怀和交流沟通。

（四）完善网络功能，提高审批效率

加快网上审批系统的开发。行政服务中心要充分利用网络资源和现代科技手段，完善网上申报业务系统，加快网上审批系统的开发，将能上网办理预审业务的审批项目全部挂网，实现网上政务公开、网上申报、统一入口登记、网上审批、网上监察的统一运作，提高窗口的审批效率。

加强部门审批系统与中心审批系统平台的无缝对接，实现信息资源共享。一方面，要以信息资源管理为核心，通过统一的接口和标准，实现部门与部门之间互联互通，将各个部门的内容提炼为统一的数据来实现集中管理，使这些数据能够与其他部门分享，从而达到信息资源的有效利用、各职能部门业务整合的目的。另一方面，要实现条管部门、有自建系统的部门的审批系统与中心审批系统的无缝整合，以便统一审批办公平台和业务系统上实现部门的流程协作，并联审批。

（课题组负责人：嵇金莲；课题组成员：嵇金莲、叶芬梅、陈娟娟、姚瑶；执笔人：陈娟娟）

参考文献：

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责任编辑：黄 杰