地方政府环境行政问责：功能与制度

孙法柏　李亚楠

近年来，随着空气污染、水污染、土壤污染、重金属污染等重大环境事故的发生，我国社会公众日益关注环境问题及其与环境保护密切相关的地方政府的政策制定、环境执法、环境监管等，地方政府环境行政问责的相关问题日益凸显，充分认识地方政府环境行政问责的价值与功能，并进一步完善相关制度，显得尤为必要。

一、地方政府环境行政问责的价值和功能

行政问责是建设法治政府、责任政府、阳光政府的必要措施，是现代行政的重要内容，环境行政问责制度具有特殊的价值和功能，对地方政府加强环境行政问责尤为重要。

1.强化地方政府环境责任

“20世纪70年代早期，美国密歇根大学萨克斯教授提出的环境公共信托理论认为，水、空气等与人类生活密不可分的环境要素是全体国民的公共财产。国家受全体共有人——国民的委托代为行使环境管理权，承担保护环境的义务，即对国家管辖权内的环境和资源，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务。”[1]地方政府对当地环境保护负有法定的职责和义务，因不履行或不当履行其职责与义务，自应承担因此产生的各种责任，我国新《环境保护法》充分体现了这点。地方政府和环保部门及其工作人员不仅要有正确的权力观，更要有正确的政绩观和责任观，正确行使环境保护职权，严格履行环境保护义务，将环境保护责任落实到位，推动所在地方环境质量不断提升。行政问责制能进一步强化地方政府的环境责任意识，敦促地方政府由“权力政府”向“服务政府”、“责任政府”转变。通过行政问责，增强地方政府与公众的互动，减少地方政府在公众心目中乱作为、不作为的负面形象，增强地方政府的社会公信力。

2.促进地方政府环境法治

十八届四中全会确立的依法治国基本方略要求依法行政和建设法治政府，对于在环境行政管理领域扮演重要角色的地方政府来说，实行环境法治是地方政府有效履行环境监管职责的重要途径。实行行政问责，可以督促地方政府更好地实行环境法治，依法履行环境监管等职责，履行地方政府承担的环境保护义务。构建法治社会是世界各国民众不断努力实践和探索的目标，法治是人类社会的向往和崇拜，古罗马西塞罗更是指出：“法律是最高的理性，从自然产生出来的，指导应当做的事，禁止不应当做的事。”[2]法治不仅要求我们每一个人都平等地遵守法律，建立对法治的信仰，而且要求是善法之治。环境法治是法治理念在地方政府履行环境保护职责等过程中的具体体现，强调地方政府在履行环境职责、环境权力时与被监管的行政相对人等在法律面前具有平等的地位，没有超越法律的特权。地方政府要更加理性地看待自己的环境权力和环境义务，要依法管控环境权力，约束环境行政行为，承担环境义务，一切违背法律和法治精神的行为都应受到法律的惩处和责难。建立行政问责制，对地方政府的环境权力是一种警示和约束，对公民环境权则是一种尊重和保护，可以有效促进地方政府实行环境法治。

3.实现地方政府环境善治

通过实行环境法治，我们的最终目的是要实现环境善治。“善治实际上是国家权力向社会的回归，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”。[3]环境善治要求作为非行政主体的执政党组织、人大、司法机关等加强对地方政府及其工作人员在履行环境监管等职责方面的监督，加大监督力度，发挥监督职能，对地方政府的环境行政权进行必要的制衡与约束。作为公民个人和相应的社会组织要自觉提高监督与问责的能力，培养积极参与的公民意识，增强敢于问责的勇气，公民个人和相应社会组织权利意识的觉醒和能力的增强，地方政府才能更加积极地行使环境权力、承担环境义务和保障环境权益。对地方政府实行环境行政问责制，能增强地方政府及其工作人员对环境保护事业的责任感和使命感，提高地方政府环境治理的效果，能够在地方政府与其他环境义务主体及环境监管行政相对人之间建立更好的信任与合作关系，进而实现地方政府的环境善治。

4.维护社会公众环境权益

政府加强环境保护，其终极目标就是要促进环境质量的改善与提高，维护社会公众的环境权益，让社会公众可以持续地享受美丽、美好、健康的环境和可持续的资源。社会公众的环境权益是个笼统的非单一部门法的范畴，它不仅包括尚未通过立法明确成为法定权利的环境权，而且包括相关的生命权、健康权、身体权、财产权等。实行环境行政问责制，可以防范地方政府对环境保护职责的漠视等不作为，督促地方政府及时纠正不当或违法履行环境保护职责的行为，减轻或防止因此造成的环境损害。通过实行环境行政问责，可以威慑与警示相应的地方政府、所属的环境监管等部门及其工作人员的某些懈怠心理与违法倾向，从而正确履行环境职责和承担相应的环境义务。通过实行环境行政问责，可以有效监督地方政府转变执政理念和发展理念，不盲目崇拜GDP，着力提高环境质量和民众环境满意度。只有地方政府都将环境质量和发展质量作为自己法定的追求目标，地方政府才能依法履行环境职责和承担环境义务，从而最大限度地维护社会公众的环境权益，在地方政府实行环境行政管理中努力实现“问责无特权、权力有边界、义务不打折、权利受尊重”的良好状态。

二、地方政府环境行政问责的反思和完善

为了有效回应我国地方政府环境行政问责存在的问题，笔者认为可从以下几方面进行反思和完善。

1.树立地方政府生态优先的发展观和政绩观

党的十八大报告提出要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代，并明确了要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。生态优先是指在经济、社会、环境和文化的发展中，应当保障良好生态效益的优先地位，尤其在生态效益与经济社会发展相矛盾时，应当优先考虑各种建设规划等对自然环境和生态系统的长期影响。面对当前环境污染与资源枯竭的严峻形势，我国的地方政府不能无所作为，要适时调整地方的发展战略与模式，牢固树立生态优先的发展观，切实把保护生态环境置于重要的地位。生态环境保护是个漫长的工程，而其产生的生态效益也不能像发展经济那样立竿见影地呈现出来，却能惠泽千千万万的当代人和后代人。地方政府不能有短视行为，不能贪图眼前经济利益，而放弃了难以估价的生态利益，在决策和施政过程中要牢牢树立生态优先的发展理念，并将这种坚持生态优先的发展理念用地方立法的形式固化好，以更好地监督和约束政府行为。

中国社会经济高速发展到今天，经济总量已经达到世界第二，地方政府的政绩观起了很大作用。反思经济发展与环境保护之间的矛盾，传统的唯GDP政绩观必须扭转，树立生态优先的政绩观，研究并探索建立绿色GDP的核算体系，不断加强地方政府的环保绩效考核。地方政府的上级机关不仅要考核地方政府的经济社会发展状况，而且要将地方环境执法状况、环境监管情况、社会公众的环境质量满意度、空气污染程度、水污染程度、食品安全程度、森林资源覆盖率、绿色投资增减率、环境事故等指标纳入地方政府及其所属工作人员的考核体系，把环境保护纳入政策、规划考虑之中。这种坚持生态优先的政绩观要贯彻渗透到地方政府主要行政长官和其他工作人员的依法行政活动中，上级部门和组织部门要将生态优先的政绩考核结果与地方政府、地方官员的各类评定、职务晋升、政策倾斜等紧密结合起来，不能让生态优先的政绩观成为一纸空文。

2.规范地方政府环境行政问责的制度内容

为了督促地方政府依法妥当地履行环境监管职责和环境义务，我们必须对地方政府建立环境行政问责制，实行行政问责必须依靠法治和法律。我们的政府要建设成为法治政府、民主政府、阳光政府、有限政府，这就需要不断完善相应领域的法律制度，法律制度与政策习惯相比，其生命力更强大，其约束力更有效，其稳定性更长久。结合2015年开始实施的新《环境保护法》，就地方政府环境行政问责制度的几项特别内容做一阐述。

扩大环境行政问责的主体和问责监督机制。新《环境保护法》第68条只是规定对直接负责的主管人员、其他直接责任人员、主要负责人进行问责，但没有明确具体负责问责的主体范围。本文认为，对地方政府可以发起环境行政问责的主体，不仅包括同体问责，还包括异体问责，要扩大环境行政问责的主体，主要是加强异体问责，同时要厘清各问责主体所问之责。第一，加强党委和纪委的问责监督，这种问责监督主要是针对地方政府及有关环保部门和其党员干部的行为，对问责对象可以追究党内责任，给予行政处分的同时予以党内处分，或向人大、政府提出任免建议。第二，加强人大及其常委会的问责监督，主要是通过行使权力机关的质询、任免地方政府领导干部的权力来达到问责监督的目的，也可以通过立法审查，问责监督地方政府涉及环境保护事业的决策与规范性文件的制定。第三，加强上级政府、上级部门和监察部门的问责监督，这些主体可以直接问责有关部门和责任人的行政责任，撤销下级政府或部门的不当决定与行政行为。第四，加强法院与检察院等司法机关的问责监督，对于地方政府、有关环保部门及其工作人员涉及犯罪的，司法机关可根据管辖权采取司法措施，追究责任人的法律责任，直至刑事责任。第五，加强公民个人、社会组织与媒体的问责监督，这是地方政府环境行政问责监督的重要主体，是公民环境权的重要体现，是环境民主原则的具体表现，社会公众的环境问责在地方政府实施环境行政管理活动中发挥不可替代的民主监督作用，可以最大限度地保障社会公众的环境知情权和参与权，切实彰显行政权力实现公民权利的主旨。新《环境保护法》第58条规定了符合一定条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，这些条件包括：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”根据新《环境保护法》的立法精神，对依法可提起环境公益诉讼的社会组织理应可以对地方政府进行环境问责监督，但对于非权力机关的问责，其实现途径可以通过权力机关、上级政府或监察部门等提起。

明确环境行政问责的事由。由于环境事故频发，民众关注度高，对于地方政府环境行政问责的事由不能仅仅局限于发生重大环境污染事故这一情形，只要地方政府的行政行为损害环境权益或影响生态效益，都要纳入环境问责范围，包括地方政府在环境行政管理活动中的集体行为与个人行为、作为与不作为、不当行为与违法行为等。值得肯定的是，我国新《环境保护法》第68条明确规定了具体的问责事由，但范围还是偏窄，只有扩大问责事由，才能使地方政府各项环境行为关进制度的笼子，对权力运行和职责履行进行有效监督，对问责事由进行归类后，可从以下方面加强对地方政府的环境问责。第一，地方政府做出的涉及环境保护的行政决策、人事任命、环境责任目标、环境事故应急措施、跨界环境纠纷等环境决策行为。第二，地方政府通过可能对环境带来重大影响的环境规划时，应注重民主科学决策，吸引公众参与，依法公开信息，否则要对有关政府及负责人进行问责。第三，地方政府不履行、不当履行环境监管职责的各类环境执法行为，包括作为与不作为。第四，地方政府履行环境监管职责的实际效果、环境责任目标的实现程度和公众的环境质量满意度等环境政绩。第五，地方政府环境信息公开行为，要进一步明确和公开地方政府的环境保护职责，环境监管的权力清单、责任清单、负面清单，环境许可审批权限，让公众知情地方政府权力、义务的边界。我们要强化对政府实施环境规划和环境影响评价过程中的信息公开、征求意见等环节进行问责，对地方政府主要领导的违法、违规行为要严格依法问责。对地方政府环境许可和环境执法行为的监督与问责，除新《环境保护法》外，还可依据《行政许可法》、《行政复议法》等进行。总之，对地方政府环境行政问责的事由要不断拓宽，使问责监督机制发挥作用。

完善环境行政问责的责任体系。从新《环境保护法》第68条可看出，对地方政府环境问责的形式包括记过、记大过或者降级处分，撤职或者开除处分，引咎辞职，这些问责形式属于行政法律责任范畴。笔者认为，对于地方政府进行环境行政问责的后果就是追究相应单位和个人的责任，具体包括四个层面的责任，即政治责任、行政责任、道德责任和法律责任，自应从这四方面完善地方政府环境行政问责的责任体系。第一，政治责任是指地方政府及其工作人员的环境立法与环境决策等必须合乎公共环境利益，否则将承担相应的政治责任，即要向党委、权力机关和当地民众负责，要接受党委的考核、任免和人大的质询、罢免等。新《环境保护法》第26条明确了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，考核结果应向社会公开。该法第27条又明确了各级政府应当每年向本级人大或者其常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人大常委会报告，依法接受监督。第二，行政责任存在于地方政府内部上下级行政机关、上下级行政官员之间，是地方政府和所属环境监管部门及其工作人员履行环境监管职责、承担环境义务方面产生的内部责任，包括取消评选先进资格、诫勉约谈、通报批评、书面检查、停职检讨等。第三，道德责任是地方政府及其官员在履行环境监管职责等方面，因违背道德操守而引发公众信任等危机时，向社会公众赔礼道歉或者自我批评等，道德责任主要针对地方政府主要行政官员。第四，法律责任主要是指环境法律责任，“环境法律责任是指行为人之行为违法、违约或基于法律特别规定，并造成环境损害或可能造成环境损害时，行为人应承担的不利的法律后果”。[4]这个环境法律责任又包括环境刑事责任、环境行政责任和环境民事责任，可以对各部门法中的相关规定进行系统化整理，统一规范为地方政府环境行政问责的法律责任体系，一般违法承担行政法律责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。

建立跨区域、跨流域、跨部门环境行政问责机制。新《环境保护法》第20条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”一个地方引发的环境问题往往具有跨地区、跨流域的特点，有些环境问题还跨域多个行政主管部门，对此类环境问题进行问责具有特殊性。为了更加有效地应对发生的跨区域、跨流域、跨部门环境问题，本文认为应自上而下建立跨区域、跨流域、跨部门的环境行政问责机制，将各地区划成几个大区实行分片负责，跨流域的实行流域管理，跨部门的由共同的上级政府或部门统一负责问责处理。如目前对于我国流域水环境管理存在的“垂直分级负责、横向多头管理”的被动局面，直接导致“责权利”不统一，部门之间或推诿扯皮，或争权夺利。上下游流域水污染的统一问责机制没有建立，上游地区不仅缺乏治理污染的积极性，甚至企图通过流域的过度开发促进地方经济的发展。因此，结合流域整体情况，由中央政府建立跨越环保、水利、城建、林业、农业等部门的问责机制尤为重要。

建立地方政府环境质量报告书的公开机制。地方政府对确保当地环境质量负有责任与义务，这个责任和义务可以是法定的，也可以是地方政府基于对社会公众的承诺而产生的。新《环境保护法》第53条第二款明确规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”第54条又更加明确地规定了环境主管部门和地方政府应该公开的环境信息，简单说包括国家层面的环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息，地方层面的环境质量、环境状况、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息，以及企业的环境违法信息。为了有效问责监督地方政府是否尽心尽责地保障当地的环境质量，不仅要通过立法明确地方政府制作当地环境质量报告书的义务，而且要求地方政府以公众知晓的方式，每年及时定期公布当地环境质量报告书。通过建立地方政府环境质量报告书的公开机制，既公开了地方政府在保障环境质量方面的所作所为等信息，又确保了公民的环境知情权，同时也让更多的民众积极参与监督地方政府的环境监管履职情况和维护生态环境的实际效果。地方政府公开的环境质量报告书大概要包括环境监测概况、空气质量、污染源、水源水质情况、生态环境质量、自然资源情况、酸雨污染、粉尘污染、噪音污染、辐射污染、环境违法信息等所有涉及环境质量方面的内容。地方政府应该在每年第一季度公开上一年度的环境质量报告书，公开渠道应选择地方政府政务信息网、电视台、广播台、主流报纸及其他网络媒体，总之要便于当地民众及时获悉。

参考文献：

[1]王树义.可持续发展与中国环境法治——《中华人民共和国环境保护法》修改专题研究[M].北京：科学出版社，2005.

[2]刘绍贤.欧美政治思想史[M].杭州：浙江人民出版社，1987.

[3]United Nations. International Code of Conduct for Public Officials[Z].New York： author，1996.

[4]张梓太.环境法律责任研究[M].北京：商务印书馆，2004.

（作者单位：山东科技大学文法学院）

责任编辑：高 莉