粤港澳大湾区发展规划研究
[摘要] 粤港澳大湾区规划是广东积极投身一带一路建设的历史机遇。未来应加快沿海城市带发展，以港深为核、珠江为轴、沿海为带，形成“T”字型空间结构，发展包括五大城市圈等23座城市，构成“一核一轴一带五圈”的空间结构。坚持发挥市场的决定性作用和中央政府的统筹作用。以开放推动转型升级，全面提升粤港澳大湾区对内经济辐射功能与对外国际化水平。
[关键词] 粤港澳大湾区发展规划 一核一轴一带五圈 “T”字型空间结构
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）04-0013-07
一、湾区经济与粤港澳大湾区的战略地位
湾区经济是世界经济的主体，是国际竞争的制高点。过去近70年，全球贸易出口货物增长了 33倍，价值量增长了 155倍。沿海大都市在全球贸易中的地位愈发凸显。优越的地理区位、繁荣的港口经济、强大的海上运输能力、高密度的对外贸易、大规模的制造能力、超强的金融能力和创新能力，使沿海港口城市集合构成的湾区经济逐渐成为全球经济的主体。湾区经济依港而生，沿湾而兴，港城互动，具有高度的开放性。全球 60%的经济总量集中在入海口，世界 75%的大城市、70%的工业资本和人口集中在距海岸 100公里的地区。世界著名湾区具有高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能、发达的国际交流网络等突出特点，是世界 500强、创新公司、研发资源和专利密集区，是国家竞争力和创新能力的代表，是推动国民经济发展和科学技术变革的先锋。
粤港澳大湾区拥有得天独厚的区位优势，与南海依湾相连，与东南亚隔海相望，是世界贸易的主要海运通道，亚欧经济贸易衔接的核心点，居国际金融和贸易核心地位，也是海上丝绸之路的必经之路、一带一路的战略咽喉重地，东向可联通海西经济区、西拓可携手广西—东盟合作区，是最具发展空间和增长潜力的世界级经济区域。粤港澳大湾区具有改革开放和制度创新的先行优势，经济发展水平较高，市场经济体系较完善，国际经济贸易联系十分密切，在全球产业分工链条中形成了持续上升的能力，是我国经济转型的排头兵。
二、粤港澳大湾区规划的
空间范围与发展条件
粤港澳大湾区规划是我国第一部在“一国两制”框架下的跨行政区规划①，是以华南沿海湾区优越自然地理区位和既有城市群为依托的城市群规划。建设粤港澳大湾区，是广东主动承担国家使命，积极投身一带一路建设，发挥重要枢纽作用的历史机遇，是广东加快发展，构建改革开放新格局的重大契机。其空间范围应包括：位于珠江口河海相间中心位置的香港特别行政区、澳门特别行政区、深圳、珠海，东起潮汕的汕头、揭阳、汕尾、潮州，西至粤西的湛江、茂名、阳江的沿海地带，珠江三角洲地区广州、中山、江门、东莞、惠州、佛山以及位于湾区经济腹地和生态保护区的清远、韶关、河源、梅州、肇庆、云浮等 23座城市。国土面积 18.08万平方公里，2016 年地区生产总值 10.37 万亿元，总人口 1.2 亿，分别约占全国的1.9%、13.9%、8.5%。初步形成了以港深为核心，珠江三角洲2区9市为主体的城市群。
改革开放以来，珠江三角洲地区的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，以香港和广州两个城市为起点，初步成长为拥有近 6000 万城市人口，城镇化率达到 86%的世界级城市群。以约占全国 1%的面积，5%的人口，吸引了全国1/5的外商直接投资额，创造了占全国1/10的国内生产总值，世界金融危机以来的经济平均增速仍保持 10%。
香港是粤港澳大湾区核心城市，是全球离岸人民币业务的枢纽，国际资产管理中心，是内地与世界连接的“超级联系人”，内地跨境贸易、投融资和商务服务的国际化平台。要发挥以香港带动沿海，沿海带动内陆，逐级推动、辐射带动湾区经济发展的作用。借鉴国际著名湾区的成功发展经验，就要积极推进港深合作，完成从行政区划的多核心城市，走向市场机制决定的单核心城市转变，发展具有全球影响力和竞争力的世界级湾区城市群，全面提升粤港澳大湾区在世界经济中的地位。
深圳从 40 年前一个闭塞落后小渔村，一跃为全球重要的创新中心城市。港澳回归祖国后，经济稳定持续发展，粤港澳的关系进入一个全新的历史时期。CEPA新协议签订、广东自贸试验区（南沙、前海和横琴）正式运行、一带一路建设等多项措施落实，粤港澳大湾区经济在持续推进。港珠澳大桥、广深港客运专线等跨境重大基础设施建设顺利实施，粤港、深港间教育科学和产业技术创新合作不断深化。粤港澳合力共建大湾区的条件已经成熟。
广州是重要的全国经济中心城市，具有强有力的经济辐射与区域发展带动能力和物流集散功能，佛山、东莞、珠海、澳门等构成湾区城市群的重要支撑；湛江、茂名、汕头、揭阳等市是粤港澳大湾区城市群发展的重要增长极，是湾区不可或缺的重要组成部分。
经过近 40 年的快速城市化和工业化，粤港澳大湾区初步形成了规模分布合理的多层次城市体系。其中，港深是灣区的国际金融中心、国际航运枢纽和国际贸易窗口，是粤港澳大湾区的中央国际都会区，也是中国创新能力最强、知名国际大学最多、城市活力国际影响力最高的城市区，人口规模和经济规模分别约占粤港澳大湾区的 16%和 36%。全球数字通信创新集群排名仅次于全球第一的东京—横滨地区；港深交易所总市值超过 6.5万亿美元，位居全球第三；拥有 2016年 QS全球排名前 100大学 4所；拥有全球最繁忙和最高效率的国际集装箱枢纽港，集装箱吞吐量位列全球第一，约占全球远洋集装箱总运量的 1/5。
当前，粤港澳大湾区经济面临双重转型压力。充分利用“一国两制”制度优势，高度重视香港的国际地位，充分发挥香港的作用，提高香港在大湾区建设发展中的核心地位，全面升华粤港澳大湾区城市间的经济合作水平，以更宽广的视野、更强的国家使命感，在更大的空间尺度上统筹规划，对破解粤港澳大湾区面对的双重转型难题具有重大意义。
三、打造灣区特征突出的 T型城市群
推进粤港澳大湾区城市群建设，必须坚持世界标准，瞄准国际标杆，借鉴国际一流湾区的成功经验，充分发挥要素集聚和空间溢出效应，形成合理的城市分工和规模分布。未来应加快沿海城市带的发展，形成以港深为核、以沿海为带、以珠江为为轴的“ T ”字型空间结构，建设相互协调、共同发展的五大城市圈—湛茂阳城市圈、澳珠中江城市圈、港深莞惠城市圈、广佛肇城市圈和潮汕城市圈，构成“一核一轴一带五圈”的粤港澳大湾区城市群空间结构。按照点、线、面逐步扩展的方式，构造具有国际竞争力的湾区经济和城市布局，充分发挥核心城市的辐射带动作用，培育形成多级多类发展轴线，多层次网络化空间格局。
1. 着力建设多层次城市等级体系，打造伞形网状城市规模层级结构。坚持政府引导与市场主导相结合，推动大、中、小城市在空间上有序分布，促进人口和经济活动在地理上有效集聚，实现不同类型资源在不同空间上优化配置，形成层级有序、分工合理、协同发展、联系密切的伞形网状城市层级体系，提高大湾区城市群的国际竞争力。
2. 明确等级清晰的城市功能定位。区分不同类型城市职责，鼓励核心大城市打造面向未来的全球城市，成为全球城市文明创新的倡导者，全球科技创新和智能制造的引领者；推动大城市打造现代化、国际化城市，建设国家创新城市、国际制造名城；引导中小城市建设区域中心，成为现代生态城市、地方特色城市。
3. 推动层次合理的城市产业分工。注重城市产业专业化分工，加快核心大城市发展科技创新产业，建设世界级科技创新中心、全球金融科技中心和全球资源配置中心；推动大城市发展创新服务业、科技制造业，建设特色鲜明的世界级高端制造业集群；引导中小城市建设区域商贸中心、物资集散中心和先进制造中心。遵循湾区城市群一般演进规律，打造“以港深国际大都会为引擎、五大城市圈为支撑”的粤港澳大湾区伞形网状城市群。加快五大城市圈之间互联互通。高度重视城市圈之间重大基础设施的高效衔接，超前布局连接五大城市圈的新一代信息基础设施，推动产业有序转移与有效集聚，引导五大城市圈之间人流、资金流、信息流自由畅通，推动各个城市圈的密切互动、错位协同、有效竞争。
4. 建设功能清晰、分工合理的核、轴、带。按照打造世界级湾区核心城市要求，加快提升港深核心竞争力和综合服务功能，充分发挥港深辐射带动和示范引领作用，推动非核心功能疏解，推进珠海、东莞、惠州等周边城市协同发展，引领城市群一体化发展。推动沿海湾区城市高效协调发展。加大国际贸易、国际投资的沿海优势，着力发挥东部、西部沿海城市的地缘优势，加强以汕头、湛江为中心的东西部港口城市建设，大力发展以港深为核心的沿海湾区城市带，推动沿海湾区城市带高效协调发展，辐射带动湾区内陆城市经济全面发展。强化广州作为全国经济中心城市，升华广州经济、文化、教育、区域交通枢纽地位，对于带动粤港澳大湾区周边内陆地区的发展具有决定性作用。要提升佛山的综合服务功能，承接、传递区域辐射带动力。加快重型装备制造业、高新技术产业和物流业的发展，改善城市圈的生态环境，加快外围组团的环境基础设施建设，共同维护区域经济基础与人居环境载体。
5. 提升城市空间利用效率。粤港澳大湾区经济已经形成了通讯电子信息产业、新能源汽车、无人机、机器人等新兴产业集群，以及石油化工、服装鞋帽、玩具加工、食品饮料等传统产业集群。但战略新兴产业发展不足、传统产业过度集中在中低端环节，各地过度竞争、同质化现象仍然突出。根据资源环境承载能力，提升空间利用效率，优化粤港澳大湾区国土空间开发格局，应科学确定城市边界、最小生态安全距离和空间结构，统筹经济社会发展、人口空间分布、陆海资源利用、生态建设和环境保护、基础设施建设和对内对外开放。应从提升区域整体竞争力出发，处理沿海沿江城市与腹地城市、中心城市与中小城市的关系，明确城市功能定位，强化错位发展，形成优势互补、各具特色的协同发展格局。
四、提升粤港澳大湾区竞争力的政策措施
1. 推动粤港澳大湾区人口的合理分布。强化产业升级和功能疏解是粤港澳大湾区人口合理分布的“两大抓手”，可稳定粤港澳大湾区轴线上超大城市和大城市人口密度，扭转人口过度向粤港澳大湾区轴线集中的现状，综合运用土地供给、土地价格及城市功能调整等手段，推动超大城市和特大城市产业向高空间收益、高创新收益的数字产业等领域升级。增强超大城市和特大城市中心城区的创新服务功能，提升城市空间效率，建设发达的通勤交通体系；提高东西部沿海城市带的人口密度，2025 年城镇常住人口密度应接近2010 年珠江三角洲轴的水平。产业集聚带动人口集聚，发挥东西部沿海城市区位优势，发展大型临港经济、海洋经济和特色产业。通过加大产业扩散效应，形成新的产业集聚空间，推动超大城市大规模制造业向东西部城市群扩散，提升都市群整体空间效率。加大钢铁、石油化工、造船等产业向东西部沿海地区扩散。以湛茂阳、潮汕两大城市圈为重点，加快东西部沿海城市带一体化；促进城市扩容提质，加快布局教育、医疗和养老等公共服务设施，塑造山海相应、自然共融的城市环境，吸引人口向沿海城市集聚；深入贯彻习近平总书记关于“青山绿水就是金山银山”的重要讲话，切实保障粤港澳大湾区北部腹地的生态屏障功能，保持低人口密度的发展格局，北部地区以构建生态文明先行区为目标，构建粤港澳大湾区北部环形生态屏障。
2. 推动实施创新发展战略。发挥粤港澳大湾区在科技产业、金融服务业、航运物流业和制造业的核心优势，打造从创新源头至各个环节的分工合理、体系完备的产业链，提高产业创新速度，增强产业创新质量。建设以港深为创新核心，辐射全湾区的内聚外合的开放创新网络，形成创新要素聚集、科技产业发展、创新生态成熟的世界级科技湾区。港深共建全球领先的科技创新中心要上升为国家战略。充分发挥香港世界金融中心的特殊优势，加快港深科技金融服务体系建设，加速创新链、产业链和资本链的有效合作。建立空间相联、产业相关的开放型区域创新体系，加强粤港澳科技创新合作，深入推进粤港澳大湾区科技创新走廊、深港创新圈建设，制定粤港澳科技合作发展计划。让香港在国际化的税制、法制以及知识产权保护等方面的独特优势，与湾区内产业配套完善的优势充分对接，汇聚世界级创新人才和创新资源，形成全球高端科技汇集地、全球产业革命重要策源地。
3. 推动粤港澳大湾区成为世界级金融中心。加快建设港深世界级金融中心，全面提升广州区域金融中心竞争力，着力培育若干金融节点城市，逐步形成层次分明、专业分工、协调有序的粤港澳金融中心体系，积极推动粤港澳大湾区形成比肩纽约湾区、伦敦湾区的金融领域全球竞争力。强化香港人民币离岸中心、交易中心地位，完善以港深为核心的金融科技产业链条，探索港深债券交易平台、IPO市场互联互通，推动港深共建世界级融资中心和创投中心。
4. 推动战略性新兴产业空间集聚。推动信息技术基础创新，打造信息基础产业新优势。建设石墨烯、碳纳米管等前沿技术创新载体，推动软件定义网络（SDN）、网络功能虚拟化（NFV）等未来网络技术试验验证和应用示范。发展跨界融合的互联网产业群，积极构建大数据和人工智能产业集群。超前布局互联互通的大湾区新一代信息基础设施，拓展安全有序的网络空间，推进信息产业化、产业智能化、城市智慧化，逐步建成粤港澳大湾区世界级智慧城市群。开展产业区域分工协作，形成产业链延长和产业互补、融合的发展格局。发挥比较优势，建设不同层次、不同领域的科技创新中心。在珠江东岸打造一批具有全球领先水平的电子信息产业集群。加快建设珠江西岸世界级先进装备制造产业带。打造东西部沿海新型产业带。建设以核电与天然气为主体的清洁能源基地，提升以进口原油为支撑的精细化工产业集群，打造以进口铁矿石为基础的精品钢材产业园区，形成独具特色、竞争力强的大规模临港经济带、现代化物资集散中心。以潮汕城市圈为依托，打造汕头区域交通枢纽、科技中心和商贸物流中心，打造潮州重要临港产业基地、特色经济示范区，打造揭阳区域航空物流基地、重要石化能源基地，打造汕尾滨海旅游集聚地、省级电子信息产业基地。以湛茂阳城市圈为依托，建设湛江全国海洋经济示范市、重化产业基地，建设茂名区域重要交通枢纽、世界级石化产业基地、重要能源物流基地。
5. 推动创新中心与制造基地密切合作。鼓励核心新兴产业关键技术跨地域合作创新，建设若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心，增强制造业设计、制造、材料、质量体系的综合竞争力，形成从创新源头到产品设计、生产的全产业链竞争优势。支持湾区内各市积极参与国家自创区建设并创建创新型城市。实行“两推动”策略，推动总部—研发—制造全产业链在粤港澳大湾区集聚；推动总部、研究开发和制造过程，按照城市发展水平和产业特征进行差异化配置。提升大湾区内部创新活动的“密度”和“浓度”，加强港深莞数字技术与产业合作，切实发挥数字产业创新的驱动作用，将数字转化为生产力。促进深港金融科技中心、数字技术中心、生物技术研发中心建设，形成创新能力强、产业分工合理、体系完备的世界级创新城市群。推进珠江两岸制造业错位协调发展。积极构建粤港澳、粤闽、粤桂琼三大海洋经济合作圈。以“六湾区一半岛”为单元，重点建设一批集中集约用海区、海洋产业集聚区和滨海经济新区，推动海陆空间统筹利用试点，构建海洋经济新格局。
6. 推动珠江轴与沿海带之间的交通均衡。建立疏密有序高效便捷的湾区交通体系。由单一城市交通中枢向多元、多向、多枢纽，轴与带城市直联直通网络体系转变，提升沿海城市带的交通基础设施水平，加快沿海城市跨江通道建设。改变沿海城市带交通基础建设严重滞后的局面。目前，珠江三角洲轴线城市单位面积的交通运输能力是东西部沿海城市的 8倍。珠江三角洲轴线城市的铁路密度是沿海城市带铁路密度的 2.8倍；高等级路和高速公路运输能力是沿海城市带的2倍。
要强化基础设施对粤港澳大湾区城市群协同发展的基础性作用，超前建设东西部城市圈的城际铁路，提高高速铁路的通达性，到 2030 年应当基本消除东西部沿海城市与粤港澳大湾区轴线城市的基础设施建设水平差距。截至 2015 年，珠江三角洲城市轴的公路总长度 78334公里，2005～2020年珠江三角洲城市轴公路计划修建长度为 1780.6公里，2020年底计划总长度达 80114公里，公路密度預计将达到 1.95千米/平方公里；粤港澳大湾区东西部沿海地区城市公路总长度为 68961公里，2009～2020年共计划修建公路 508.7公里，东西沿海公路密度预计达 1.474 公里/平方公里设施覆盖范围，远低于珠江三角洲轴线城市公路基础设施计划建设数量。
要着力加快粤港澳地区沿海港口群建设，优先发展沿海港口，优化提升内河港口，形成以沿海港口为主体，内河港口为补充的多样化、多层次、多功能协调发展的世界级港口群。发挥沿海港口群对内辐射的功能；构建以沿海主要港口为核心的国际货物运输通道和以空港为核心的快速国际物流集疏运网络，发挥东西部港口与铁路结合的交通运输网对腹地经济的带动作用，形成沿海港口对腹地经济社会发展的支撑和促进临港工业发展的能力。
要着力提升港深交通枢纽地位，建设以汕头、汕尾、湛江、阳江等沿海地区为港口运输与铁路运输的连接枢纽；建立东部港口与潮汕地区及赣闽联通的铁路网，建立东部潮汕港口群对湾区北部腹地城市以及桂黔地区的高密度辐射铁路网。重点推进深圳至茂名铁路、梅州至潮汕铁路、合浦至湛江铁路、赣州至深圳客运专线、广州至汕尾客运专线、汕尾至汕头铁路（兼顾城际）、龙川至龙岩客运专线、湛江至海口铁路扩能工程、张家界经湛江至海口旅游高铁等项目建设。完善经粤东西至周边省（区）高速铁路通道建设，形成东联海峡西岸、沟通长三角，西通桂黔、辐射大西南，北达湘赣、连接中原地区的“五纵二横”高速铁路骨干网络。
五、推进观念转变，深化改革，扩大开放
1. 转变观念。建设粤港澳大湾区就是要从传统的大而全、小而全的独立城市形态向统筹协调的城市群转变，要打破画地为牢行政分割，资源过度集中，经济发展差异显著的空间格局，充分发挥城市间的动态比较优势，形成各具特色，相互关联，科技创新、产业技术创新能力强，交易成本低、金融实力强大的全产业链国际竞争优势。从传统金融中心、服务中心、制造中心向多元复合型的科技创新中心转变。按照城市规模与发展水平，依照比较优势向“总部经济+金融中心+科技创新中心+高端制造业中心”、“总部运营中心+研发中心+制造中心”等多种复合创新模式转变。
2. 深化改革。堅持发挥市场在资源配置中的决定性作用和中央政府规划统筹作用，充分发挥改革试验田作用，增创改革新优势，优化公共资源配置，推进统筹城乡、实现经济社会协调、可持续发展、跨行政区的综合改革试验区建设，创建充满活力、富有效率、更加开放的科学发展新体制，率先建成比较完善的社会主义市场经济体制。以港深大都市区建设带动粤港澳大湾区经济合作；支持深圳大力建设全国综合配套改革试验区；支持珠海在政府职能分层管理改革、社会管理制度创新等方面取得新进展；支持汕头经济特区扩大至全市范围，在对外合作、城乡一体化发展的体制机制创新等方面取得新突破。着力推进广州南沙、深圳前海、珠海横琴等地区金融科技创新先行先试。强化港深在推动湾区科技创新发展中的核心作用，保持港深世界金融中心地位，着力提升大湾区自主创新能力与产业竞争力。
3. 扩大开放。提升粤港澳大湾区经济国际化水平，以开放推动转型升级，以提升国际竞争力为核心，加强区域合作，优化利用外资结构，提高“走出去”水平。构建规范化、国际化的营商环境，推动全面开放、深度开放、科学开放，加快建立全方位、多层次、宽领域、高水平的开放型经济新格局。最大限度地利用“一国两制”、政策空间优势，以港深为主体，创造出最具活力，最具国际竞争力的创新机制，将落马洲打造成为全球最著名的创新基地之一。
4. 全面提升对内辐射功能。全面推进粤港澳大湾区、珠江—西江经济带、粤桂黔滇高铁经济带、琼州海峡经济带和东江生态经济带等跨区域合作，强化对内辐射功能，深化粤港澳、粤闽、粤桂琼等海洋经济合作圈的协同发展。充分发挥各类合作平台在促进产业转移中的积极作用，大力推进广州泛珠合作园区、粤桂黔高铁经济带合作试验区建设，支持粤桂合作特别试验区、闽粤经济合作区、北部湾临海产业园、湘赣开放合作试验区等跨省区合作平台发展，形成粤港澳大湾区与周边内陆省区合作发展、联运发展的新格局。
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（其余參考文献略）
Abstract： Guangdong， Hong Kong and Macao Greater Bay Area planning is Guangdong government seizes the historical opportunity of getting actively involved in the “Belt and Road” initiative. In the foreseeable future， the government needs to speed up the development of coastal city zone， so as to form a “T”-shape spatial structure with Hong Kong and Shenzhen as the core， the Pearl River as the axis， and the coastal cities as the belt， facilitating the development of 23 cities in five City Clusters. As a result， a spatial structure of “A Core， An Axis， A Belt， and Five City Clusters” with urban agglomerations which was established and should be consolidated. It is advocated that the following efforts should be made that to give full play to the decisive role of the market in the allocation of resources and the overall planning role of the central government； to facilitate the transformation and upgrading of the economy through opening up， so as to enhance the Guangdong， Hong Kong and Macao Greater Bay Area economic radiation function in the domestic market and the economic level of internationalization abroad.
Keywords：Planning of Guangdong， Hong Kong and Macao Greater Bay Area； A Core， An Axis， A Belt， and Five City Clusters； “T”-shape Special Structure
（收稿日期：2017-07-26 责任编辑：余 音）