完善党内法规体系：社会主义法治道路的必然选择

陈战线

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：全面推进依法治国，形成完善的党内法规体系。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。党内法规体系建设，是中国共产党依法执政的重要基础，是依法治国的内在要求。

一、党内法规的建设成就

党的十八大以来，党内法规体系建设成效显著，依法治国建设取得重大进展。

重视党章引领作用。中国共产党第十八次全国代表大会闭幕后不久，习近平总书记发表了“认真学习党章 严格遵守党章”的重要讲话。他指出，党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总章程。我们党认真总结革命建设改革的成功经验，及时把党的实践创新、理论创新、制度创新的重要成果凝结到党章中，使党章在推进党的事业、加强党的建设中发挥了重要的指导作用。广大党员领导干部要自觉地学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，自觉加强党性修养，增强党的意识、宗旨意识、执政意识、大局意识、责任意识，切实做到为党分忧、为国尽责、为民奉献。

制订党内法规“立法法”。2013年5月27日，中共中央公布了两部重要的党内法规，即《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。这两部党内法规可以称得上是中国共产党党内法规的“立法法”。《中国共产党党内法规制定条例》共分七章、三十六条，对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等做出了明确规定。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》共十八条，对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求。这两部党内法规的制定和发布，对于推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，具有十分重要的意义。

清理党内法规。由于缺乏清理机制，新中国成立以来从未对党内法规和规范性文件开展过集中清理，党内法规制度在一定程度上存在着不适应、不协调、不衔接、不一致等问题。2013年7月29日，党中央发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，对1978年至2012年6月期间以中共中央文件、中共中央办公厅文件形式发布的767件党内法规和规范性文件进行了全面清理，对其中162件同党章和党的理论路线方针政策相抵触、同宪法和法律不一致、明显不适应现实需要、已被新规定涵盖或者替代的党内法规和规范性文件，予以废止;对138件调整对象已消失，适用期已过的党内法规和规范性文件，宣布失效，其余467件继续有效。如此大规模的法规清理，这在新中国成立以来是第一次，而且中央决定，由中共中央办公厅继续组织党内法规和规范性文件的第二阶段清理工作，对新中国成立至1978年前制定的党内法规和规范文件进行清理。至2014年底，党内法规全部清理完毕。现行有效的党内法规目录公布后，必将对中国共产党依法执政起到重要的推动作用。

制订党内法规规划。2013年11月27日，中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（以下简称《纲要》），明确今后五年要在完善党的领导和党的工作方面，进一步改进党的领导方式和执政方式，同时对党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等方面集中制定和修改一批党内法规，如规划制定《中国共产党党组工作条例》、《中国共产党统一战线工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》、《中国共产党党务公开条例》等。《纲要》对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，是做好党内法规制定工作的重要指南，对于加快构建党内法规制度体系，推进党的建设制度化、规范化、程序化，引导党员领导干部依规办事、依规用权、依规施政，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，都具有重要而深远的意义。

加速制定单行法规。党的十八大以来，中央先后制定了《党政机关公文处理工作条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党发展党员工作细则》等一批党内法规，这些法规都是我们党当前执政迫切需要的，反映了我们党执政理念的变化，是我们党依法执政的重要表现。

二、党内法规的性质剖析

“党内法规”是历史形成的一个约定俗成的概念，指的是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度。党自己制定《条例》、《规定》对党内法规进行规范是法治原则的体现。法治有普适性的原则和要求，也有各国基于国情的特殊性原则和要求。普适性原则要求对公权力进行规范，把权力关进制度的笼子，而法治的中国特色要求中国共产党应当依法执政、依规治党。中国共产党担负领导国家的职责，但其本身又不是国家机关的组成部分，故不仅应通过国家法律，也应通过党内法规，规范其自身权力的正确行使。

现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，而且包括软法。作为与国家法相对应的“社会法”，是指由社会公权力主体，如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系、相应社会公权力运行所涉及的外部关系及相关人员行为的规则系统。作为与硬法相对应的“软法”，是指由国家机关以外的其他主体制定的不具有国家强制约束力的规则的总称。

毫无疑问，党内法规应属于社会法和软法的范畴，而非国家法和硬法。但是中国共产党制定的党内法规，与一般政党的党内法规不同，中国共产党在中国具有特殊的领导地位，中国共产党党内法规相较于其他一般政党的党内法规，虽有共性，但更具有特殊性。中国共产党党内法规的特殊性是由中国共产党本身的特殊地位决定的，《中华人民共和国宪法》明确确立了中国共产党对国家的领导地位，中国共产党的组织可以根据宪法和法律直接行使某些国家权力，如党对国家经济、社会重大事务的决策等等。当然，中国共产党对国家的领导和对公权力的行使是依法进行的，《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。在这里，“各政党”，当然包括中国共产党，“法律”，自然是指国家法。但是，中国共产党依法领导国家，依法执政所依之“法”却不仅包括国家法律，还包括党内法规。所以说，中国共产党的党内法规不是完全的社会法和软法，而是具有一定的国家法和硬法因素的社会法和软法。

三、党内法规与国家法律的关系

中国共产党依法执政，依法领导国家事务，既要依国家法律，又要依党内法规，那么国家法律与党内法规是什么关系呢？如果相互冲突，应当如何解决呢？对此，《中国共产党党内法规制定条例》第七条明确规定：“制定党内法规应当遵循下列原则：……（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定。”因此，国家法律优位于党内法规，国家法律与党内法规是协调统一的。

中国共产党既要坚持依法治国，又要坚持依法执政，在治国理政方面的依据是宪法和国家法律，在管党治党方面的依据是党章和党内法规。改革开放以来，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断发展完善，党内法规制度建设也取得了长足进展。但不可否认，受诸多主客观条件的限制，部分党内法规与国家法律之间存在着不衔接、不协调的问题，有的党内法规在制定过程中缺乏论证，部分党纪规定与国法重复，有些党纪规定还有待进一步转化为国法，等等。建设中国特色社会主义法治体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与国家法律之间的关系，不断提高党内立规和国家立法的科学化水平。

实现党内法规同国家法律的衔接和协调，必须坚持以党章和宪法为基本遵循。党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《中国共产党党内法规制定条例》也规定，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则，宪法明确规定必须坚持党的领导。要将这些原则贯彻到党内立规实践中去，保证党内法规体现党章和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一，为管党治党提供坚实的依据和保障。要切实做好党内法规特别是党纪的立、改、废、释工作，对于党纪中虽有规定但可以由法律法规进行规范的，尽量通过法律法规来体现;对于法律既没有规定也不适合规定的事项，应由党纪逐步实现全面覆盖;对于同实践要求不相适应的党纪，应及时修订或废止;对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定;对于那些经过实践检验、应转化为法律的党纪，应及时通过法定程序将其转化为国家法律，逐步形成党的纪律与国家法律的衔接机制。

建设法治中国，要求中国共产党依法执政、依规治党。党内法规的完善是保障中国共产党依法执政的必然要求，也是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的必然选择。

（作者单位：中共辽宁省本溪市委组织部）

责任编辑：彭安玉