腐败治理体系和治理能力现代化研究
王希鹏
[摘要]国家腐败治理体系是整个国家治理体系的子系统，是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是实现国家治理体系现代化的重要保证。腐败治理体系的逻辑起点是维护国家治理的有效性，腐败治理体系的目标定位是推动国家治理权威、秩序与活力的有机统一。当前要建立完善“政党主导共治型”腐败治理结构，必须充分发挥党委的主体性作用、纪委的监督性作用、政府及其他公共权力机构的能动性作用、司法机关的保障性作用、民众的参与性作用，共同推进国家腐败治理体系和治理能力现代化。
[关键词]反腐；腐败治理体系；腐败治理能力；腐败治理结构
[中图分类号]D630.9
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2014）08-0029-06
十八届中央纪委三次全会强调，“纪检监察机关要在国家治理体系中发挥重要作用，探索实现治理能力现代化”。中国特色腐败治理体系和治理能力现代化，强调整个国家腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，并善于运用法治思维和法治方式治理腐败，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理腐败的效能。
一、腐败治理的逻辑起点：维护国家治理的有效性
英语中的治理一词（governance）原意是控制、引导和操纵，与统治（government）相对应，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。“在20世纪的最后十年，治理出现于包括经济、公共管理、社会学以及政治学的诸多领域。知识界和各个研究流派对其评头论足，就像对大多数新事物一样，治理因而也成了集体‘时尚的一部分。”[1]（P19）西方的政治学家和管理学家主张用治理替代统治，是对当前国家传统统治方式造成的各种不可治理性的理性回应，根本目的是促进多种新的政策工具的使用和治理能力的加强，以应对日趋复杂、多样和动态的社会问题，保持良性和可持续发展的善治状态和过程。相对于传统统治而言，治理是一种趋势，“成为对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化”[1]（P3），意味着国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新组合所替代，国家、社会以及市场等不同治理主体之间相互协调与共同发生作用，其中政府、企业和公民社会组织起到三足鼎立的作用。
马克思高度肯定了国家治理的重要意义，国家“既包括执行由一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包括由政府与人民大众相对立而产生的各种特殊职能。”[2]（P432）马克思主义认为，随着人类社会发展进程，社会主义国家政治统治功能将不断萎缩，社会公共管理职能将不断扩大，“政治国家以及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能。”[3]（P227）马克思也深刻认识到，在现实生活中，国家职能尤其是社会公共事务管理职能往往因部分统治阶级追求自身利益而被异化，“就单个的官僚来说，国家的目的变成他的私人目的，变成了追逐高位、谋求发迹。”[4]（P60-61）因此，要防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋取私利的工具，必须使权力配置和运行处于一种相互制衡状态，构建科学有效的权力运行体系。
然而，单靠国家的权力运行体系还远远不够，权力有趋向腐败的天然属性。“任何有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方为止。”[5]（P154）因此，在不断完善国家权力运行体系的同时，必须通过法律授权另外一些独立机关对公共权力的运行进行监督，不断增强权力在运行过程中的自身免疫力，减少权力异化滥用的条件和机会，这个体系就是国家腐败治理体系。
从历史上看，腐败治理并不是从来就有的，而是人类社会发展到一定阶段的产物。为了维护国家治理的有效性，作为一种制约腐败现象的政治行为，腐败治理也伴随着国家治理发展的历史进程。在农业社会，“腐败总是会在集权主义、独裁主义和专制主义中滋生，因为这些体制使权力集中到了一小撮不向人民负责的人手中。”[6]（P7）腐败治理依附于皇权，主要是为了维护统治阶级的统治权力，表现为君主对其下属的宏大的官僚系统的垂直监督。随着工业革命的推进，国家治理的手段和方式也发生了根本性变化，腐败治理的功能定位也发生了根本性转变。“反腐政策应该成为国家单独的一个职能，即使在那些腐败程度相对较低的国家，这一点也是非常必要的，更不用说在那些转型国家了。”[7]（P261）腐败治理从最初的维护统治阶级利益和政权稳定，渐渐发展为一种对公共性的道德追求，成为一种旨在制约腐败现象、维护国家治理有效性、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治行为。
通过上述解析，我们可以清晰地理解国家治理、腐败现象以及腐败治理三者的关系。国家治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程；腐败现象是公共管理过程中公共权力的不当行使或者滥用，是国家治理中的一种病变；而腐败治理则是一种旨在制约腐败现象、维护国家治理有效性、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治行为。从这个意义上讲，中国的腐败治理不仅是当代中国国家治理越来越重要的组成部分，而且与国家治理体系转型构成一种相互需求的共生关系。腐败治理既有助于当代中国国家治理体系的现代性生长，亦从当代中国国家治理体系的生长中获得资源和动力，腐败治理的成效源于国家治理体系的有效性。可以说，国家腐败治理之成效是腐败治理增进国家治理有效性程度的逻辑后果。随着这种国家腐败治理的重新定位和目标转向，随之带来的是腐败治理策略的转变。这要求我们不能把腐败治理看作权力斗争的手段，也不能把腐败治理当作继续执政的权宜之计，更不能把腐败治理视为服务于经济发展或其他目标的手段，而是将腐败治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，作为维护国家治理有效性的重要工具。这就要求中国的腐败治理必须超越针对腐败的“追身式防御”[8]（P1）模式，取而代之的将是旨在提升国家治理有效性、立足长远的腐败治理模式，从增强新时期、新阶段国家治理有效性和推进民主政治建设进程的战略高度来谋篇布局。至此，我们才能说国家腐败治理真正回归到了其作为国家治理体系有机成分的原始立场。
二、腐败治理的科学定位：推动国家治理权威、秩序与活力的有机统一
“政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大等三个方面。”[9]（P78）任何国家的治理现代化必须具备三大核心要素：即权威、秩序和活力。其中，权威力量的存在是国家治理的前提，秩序是国家治理的保障，社会与民众的参与活力是国家治理的内在动力。没有权威力量，国家治理就无法展开；没有秩序基础，国家治理就必然陷入无序与危机；没有社会活力，国家治理就无法持续进行。
1. 腐败治理的根本指向：维护国家治理权威。
亨廷顿高度肯定了权威性在国家治理中的重要性，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。”[9]（P6） 弗朗西斯·福山更是认为强化国家能力建设比缩减国家职能更为重要，“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力——现在通常是指国家能力或制度能力”[10] （P7），是当前发展中国家面临的重大战略挑战。在我国的国家治理过程中，社会主义国家政治体系的各个组成部分都是共产党在革命和建设进程中设计、创造出来的，共产党是政治体系赖以存在的依托。作为执政党的中国共产党的权威是整个国家政治体系权威的基点和支撑，没有中国共产党的权威，整个国家政治体系的权威都会受到严重挑战。而腐败的猖獗必然会削弱国家治理权威，扭曲执政党和国家政权的利益整合功能，甚至出现“软政权化”[11]（P81）趋势。国家治理权威的树立是改革开放以来我国取得的伟大成就的根本保证，维护国家的治理权威、捍卫党的纪律“红线”也必然成为腐败治理的根本价值目标。
习近平同志在十八届中央纪委三次全会上强调，“遵守党的纪律是无条件的，要说到做到，有纪必执，有违必查，不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。”腐败的治理必须以加强党的纪律的具体“立法”为基础，建立和完善党内法规和制度建设，对种种违纪行为，包括政治的和经济的、情节较轻的和情节严重的，都要规定出具体的量化标准和处理办法，并与行政条例、法规及法律相衔接。纪检监察机关要抓住“严明党的纪律、维护国家权威”这个核心工作职责，收拢五指攥成拳，改变原来过多参与职能部门业务工作，大包大揽、事事牵头、样样主抓，将监督者变为执行者的做法，按照党章、党内法规和行政监察法赋予的职责，突出“惩治”功能，执好纪、问好责、把好关，捍卫党的纪律的严明性。党的权威与法律的权威相互支撑，法律的强制功能和合理的运行模式为维护党的权威提供了刚性力量。要通过腐败治理，加快建设宪法监督机制，保证宪法得到公正、严格的执行，并建立完备的国家法律体系。要深化行政执法体制改革，健全司法权力运行机制，确保司法机关依法独立公正行使审判权检察权。
2. 腐败治理的制度指向：维护国家治理秩序。
马克思主义认为，国家的根本目的在于把冲突控制在秩序的范围内。“秩序的核心内容是阶级统治，即政治统治。”[12]（P18）国家治理秩序实际是国家政治主体通过权力、组织与机构的运作，制定一系列法律、政策等制度规则，规范权力与权利关系，维护特定的政治秩序。就其根本的意义而言，政治秩序就是权力秩序[13]。一切形式的政治发展，归根结蒂都是以相对稳定的权力秩序为条件；权力的无秩序，则意味着政治无秩序。从一定意义上说，腐败就是践踏公共权力秩序的逐利行为。由于分权的不彻底性和制度保障的缺失，权力控制者掌握着对社会主体的绝对支配权，公共权力由天下“公器”变成当权者集团的私有财产，可以私相授受，“利用政治权势谋取经济利益意味着政治的价值观和制度必须服从于经济的价值观和制度。于是，政治的首要目的不是为了实现公共目标而是为了攫取个人利益。”[9]（P51）这些都必然破坏“善治”的权力秩序，降低民众内心对政治秩序的自觉认同。
完善国家权力运行秩序，维护良性的国家治理秩序必然成为国家腐败治理的应有使命。当今中国导致腐败滋生的权力秩序主要表现为三大方面，一是权力腐败，二是权力结构失衡，三是权力过于集中。解决这三方面问题，有效协调各个阶层的利益，必须在体制上完善国家权力秩序，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。这就要求中国的腐败治理必须树立整体性视野，从完善社会主义权力运行体系的高度，加强相关国家制度建设，推动国家权力秩序的法治化运行。要用国家的根本大法或其他基本法律严格区分私人领域和社会公共领域、市民社会与政治社会的界限，规范政府权力运行，完善市场运行体系，强化社会组织诚信建设，从根本上完善权力运行政治生态。要在权力结构的内部形成依法限权和相互制约的机制，科学界定上下权力层次的职责和权限，明确同一层次不同岗位的职责和权限，完善权力运行的程序和规则，把权力关进制度的“笼子”里。要在权力结构的外部形成有效的监督机制，扩大和保障公民的政治权利，推动权力公开透明运行，让权力在阳光下运行。
3. 腐败治理的伦理指向：维护国家治理活力。
国家治理使命要求国家在树立权威、维护秩序的同时，必须创造出两大活力：一是党和国家的活力，二是人民群众自主创新和发展的活力。如果一个社会腐败横行、阶层隔阂，升学、考公务员、办企业、上项目、晋级、买房子、找工作、演出、出国等各种机会都要靠关系、搞门道，有背景的就能得到更多照顾，没有背景的再有本事也无法出头，就会严重影响一个社会的发展活力，阻碍党和国家的蓬勃向前。 “在民主国家，贪腐的主要受害者是这个国家的公民，他们承受着腐败造成的所有损失和负担。……腐败危害在层层地传递——腐败活动层级越来越高，一直延伸至最高委托人——人民大众——之前。” [7]（P33）[HJ2.4mm]
腐败治理应当以促进社会公平正义、维护国家治理活力作为生命线。而一个国家的治理活力来源于一种比制度更高的规则，即崇尚廉洁的理念和法治观念为内在精神文化依托的伦理法则。“一个法制制度若没有满足正义的要求，那么从长远的角度来看，它就无力为政治实体提供秩序与和平。”[14]（P3）一个国家制度规则的存在是权力秩序得以型构的条件，如果说规则的存在是权力秩序得以型构的条件，那么一种优良的权力秩序所依赖的规则体系，就必须存在某种更高规则的制约。就必须让“权力服从规则”成为一个社会基本的政治道德法则并融入到普遍的政治品质之中，只有在权力者自觉接受规则的统治并且规则也能有效统摄“权力”的时候，权力秩序才可能意味着“法治”与“和谐”。因此，一个国家对腐败的治理必须将形成一种健康向上的伦理文化规范“嵌入”治国理政的整个过程，以党风政风新气象带动社风民风新风尚，让“清正廉明”、“公平正义”、“和谐协调”等廉洁理念成为整个社会发展的价值取向和发展图式，这样，这个国家、社会和人民才是积极向上，充满活力的。“在这种秩序下，一切卑鄙的和残酷的私欲被抑制下去，而一切良好的和高尚的热情会受到法律的鼓励，在这种秩序下，功名心就是要获得荣誉和为祖国服务；在这种秩序下，差别只从平等本身中产生；在这种秩序下，公民服从公职人员、公职人员服从人民、而人民服从正义；在这种秩序下，祖国保证每一个人的幸福，而每一个人自豪地为祖国的繁荣和光荣高兴。”[15] （P170）
三、腐败治理体系现代化的结构要求：“政党主导共治型”腐败治理结构
“治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总称。它是一个连续不断的过程，它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且可以实现合作。”[16]（P11）推进中国特色腐败治理体系和治理能力现代化，必须发挥各个主体的协同作用，建立完善“政党主导共治型”腐败治理结构。
1.发挥党委的主体性作用。
“政党主导共治型”腐败治理结构不是弱化党委的责任，而是对党委不断扩大政府性和社会性廉政参与空间提出了更高的要求。亨廷顿高度肯定了政党在国家腐败治理中的主导性作用，他认为，政党是现代政治中能履行这一职责的主要机构，“混乱、集团之间缺乏稳定的关系、没有公认的权威模式，都是滋生繁衍腐化的温床。政治组织能够行使有效的权威并促使集团利益——如‘党派机器、‘组织、‘党派——得以组织起来，超越个人和社会小圈子的利益。政治组织发展了，就能减少腐化的机会。”[9]（P54）
主体责任是指主体在社会中所扮演的不同社会角色以及对自身行为的后果所承担的职责和义务。其中，职责任务是基础，责任追究是保障。党委主体责任的内在规定性体现在以下方面。第一，树立主体意识。各级党委必须切实担负起全面领导党风廉政建设和反腐败工作的主体责任，班子主要负责人要认真履行好第一责任人的职责，班子其他成员要根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负起主要领导责任，切实做到“一岗双责”。第二，明确主体职责。通过制度化的方式，根据层级化的原则，对各级党委应当承担的反腐倡廉职责作出明确规定，明晰界定不同层级党委的反腐败职责界限。各级党委要以制度建设为根本，通过制度化、法制化和规范化的方式，科学分解各地区各部门的廉政事务与廉政职责，完善工作运行机制，引导政府性和社会性廉政参与在有序、规范和法制的轨道上进行。第三，提高主体能力。顺应时代发展趋势，增强政治意识、大局意识、责任意识、忧患意识和纪律观念，树立正确的业绩观和利益观，不断完善腐败治理组织架构、监控体系和运行方式。第四，完善主体责任追究机制。完善“签字背书”制度，强化领导责任人的担当意识，如果发现领导班子和领导干部在重大廉政问题上有失职等领导责任问题，必须采取倒查的办法予以追究，决不能以集体名义敷衍了事。进一步完善党风廉政建设的责任内容、实施机制、考核内容及责任追究制度，制定切实可行的责任追究案件的启动程序。
2.发挥纪委的监督性作用。
从历史上看，纪律检查机关诞生的目的、承担的使命和发展的动力，始终都是维护党的纪律。纪委的监督责任强调进一步强化纪委作为党内专门监督机关的监督地位，明确纪委的执纪监督主责，确保纪委正确履行监督权力，全面提高监督执纪问责能力。
改革发展的力度有多大，纪检监察工作的力度就要有多大；改革发展推进到哪里，纪检监察工作的服务、监督和保障就要跟进到哪里。纪检监察机关要按照党中央的决策部署，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，改变以往“裁判员”、“运动员”一肩挑的做法，专心当好“监督员”，监督“裁判员”是否公正、“运动员”是否犯规。要在监督检查和查办案件上做文章，集中精力开展再监督，防止从监督主体错位为执行主体。改变过去冲锋在前、大包大揽的思路，坚持“谁主管、谁负责”的原则，把工作的切入点转变到对职能部门依法依规履行职责、承担监管职能情况的监督检查上来，切实发挥好“检查的再检查，监督的再监督”作用。
纪检监察机关要创新监督方式，增强监督实效，着力解决不能监督、不会监督、不敢监督等问题，做到超前监督、适时监督、深化监督。超前监督就是要“抓早、抓小、抓苗头”，对党员干部身上的问题要早发现、早教育、早查处，防止小问题变成大问题；适时监督就是“抓细节、抓节点、抓关键点”，要从细节入手、从具体问题抓起，由浅入深，由易到难，由简到繁，循序渐进，一个时间节点一个时间节点地抓，积小胜为大胜。深化监督就是“找原因、查漏洞、建制度”，要通过监督检查，揭示腐败滋生的深层次原因，查找相关体制、机制、制度和管理上存在的漏洞，完善机制，健全制度，发挥案件查办的治本功能。
目前我国纵向的纪律检查部门之间“职责同构”，上下级纪委之间职责不清、权责不明，制约与监督难以到位。当前必须按照三中全会提出的“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”的具体要求，根据层级化的原则，对全国性与各级地方性的反腐倡廉制度作出明确界定；根据效率性原则，以制度化的方式明晰界定不同层级纪委之间的反腐败职责界限，促使每一级纪委均能承担其应有的反腐败职责，实现权力上不依附、职责上不重叠、行动上不掣肘。
3.发挥政府的能动性作用。
十八届中央纪委三次全会强调，“各级政府及所属部门要充分履行行政监管职责”。近些年，似乎存在这样一种误区，认为反腐倡廉是纪委的工作，政府负责行使权力、纪委负责监督权力。这种职责错位导致了纪检监察机关的反腐败工作“心有余而力不足”，政府则“力有余而心不足”。
在惩治和预防腐败中，政党行为与国家行为是完全不同的逻辑，政党作为一个组织体系，它反腐的出发点是维护组织的纪律和政党的意识形态；国家作为一个制度体系，它反腐的出发点则是保证国家法律和制度的权威性和公正性。中国的腐败治理结构虽然以政党为中心构建，但惩治和预防腐败的工作必须依靠国家政权，特别是政府及其它权力行使机关（包括党委各部门）的力量来进行。因为权力行使主体在权力行使过程中设立专门的制度、程序和规范进行自我监管，这是任何一项公共权力行使合法化的基本要求，而且它在完善反腐败制度建设、保证公共权力的良性运行等方面具有先天优势。比如政府有关部门举办一项公开招投标项目，通过有效措施保证整个项目运作过程的客观公正是其内在的职责，不能把这个“预防腐败”责任推向纪检监察机关。在预防腐败方面，纪检监察机关应当主要承担顶层设计和监督落实职责。要通过监督检查、明察暗访，分析职能部门预防腐败的薄弱环节，权力行使的不规范程序以及腐败的易发多发点，提出意见，形成决策，监督有关职能部门去执行。“惩治”是纪检监察机关的专属权力，如果发现相关职能部门不能正确履行职责，甚至出现失职渎职等问题时，纪检监察机关则应当加强执纪监督，对相关职能部门和工作人员进行调查处理，对违法违纪人员执纪问责。因此，各级政府、人大、政协、法院、检察院以及党的组织、宣传、统战、政法等权力行使部门都必须充分发挥腐败治理的主动性作用，把党风廉政建设的要求融入各自工作，深化改革，构建科学有效的权力运行制约机制，不断消除滋生腐败的体制弊端，而不能把监督责任推向纪委监察部门。
4.发挥司法机关的保障性作用。
司法公正是社会正义的最后一道屏障，更是腐败的防火墙。检察机关作为国家专门的法律监督机关，职务犯罪侦查是检察机关的法定职责之一。当前，要进一步理顺纪委与检察机关的案件管辖关系问题。如果检察机关先于纪检监察机关获取了案件线索，并立案侦查，必须确保侦查活动的独立性与延续性；如果纪检监察机关先于检察机关开展违纪调查，一旦发现构成涉嫌职务犯罪，必须及时移交检察机关；当检察机关和纪检监察部门同时掌握了涉嫌职务犯罪案件的具体情况，检察机关应当享有调取纪委卷宗材料的权限。一旦检察机关启动立案程序，纪检监察部门就不能再使用“两规”手段，检察机关则启动法律程序采取拘留或逮捕等措施。另外，逐步建设侦查一体化机制。“贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪是两种不同的罪行，有各自的犯罪构成要件，但具体的犯罪行为则不一定是泾渭分明的，往往是几种犯罪行为交织在一起，在两个部门分设的情况下，各部门各自为政，容易造成案件线索的流失。”[17]当前应当将检察院内部的反贪污贿赂、渎职侵权和预防职务犯罪机构等合并成一个统一行使侦查权起诉权的机构，成立统一的反贪污贿赂局，建立和实行纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序的侦查一体化机制。逐步扩大反贪污贿赂局的独立性，提升行政职级和规格，使之成为检察机关主管的相对独立的反贪污贿赂专门司法机构。
司法判决的公正性对惩治腐败具有重要意义。“官员的廉政与否并不必然地取决其道德修养或法律知识，而是取决于司法公正，这不是一个道德问题，而是理智判断问题，他判断的根据来源于‘习惯，即对其他官员的贪污行为是否受到法律处罚的经验总结上。”当前，必须切实保障人民法院的独立审判权，不受任何行政机关、团体和个人的干涉，坚决纠正以言代法、以权压法、以罚代刑等现象。要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。
5.发挥民众的参与性作用。
公民社会的监督具有人民主权的性质，只有把政治权力置于强大的公民参与的压力之下，权力使用者才会时刻警醒自己是公仆而非主人。发挥好民众的参与性作用，需要开展几项配套性工作： 一是进一步强化行政公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。二是不断提高监督权行使的组织化程度，加快社会组织立法，完善社会组织治理结构，拓展社会组织政治参与的渠道，将公民监督的外部动力与党政机关的内在责任有机结合起来。三是逐步引入行政公益诉讼制度，特定的国家机关（如检察机关）、社会团体和公民，以维护国家和社会的公共利益为目的，针对行政主体的违法行为，可以依法向法院提起行政诉讼。
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