我国乡镇政权建设的纲领性文件
白益华
根据中央意见反复修改
中央政法委员会讨论民政部的代拟稿以后，我们再次进行修改，随后以民政部党组的名义报送中央书记处。1986年2月17日，中央书记处召开第262次会议，讨论民政部党组的报告和起草的代拟稿。会议由胡启立主持，民政部部长崔乃夫、中央书记处农村政策研究室主任杜润生列席。在会上，先由崔乃夫部长汇报了民政部起草代拟稿的情况，之后中央书记处的领导进行了讨论。
会后，崔乃夫部长随即向我们传达了中央书记处讨论的情况。他说，在这次会议上，书记处的领导对代拟稿没有多少意见，认为基层政权建设工作是一件大事。具体来说，一种意见是再改一下，文字再精练一些，修改后批准下发民政部的报告，让地方研究执行；另一种意见是，加强农村基层政权建设是一件大事，涉及面广，立即批转下发不行，修改后以中央名义发一草案稿，听听地方和有关方面的意见，下半年再发。
传达完中央书记处会议情况后，崔乃夫部长对我说，代拟稿文字比较啰唆，可再压缩1/3，之后报送中央。关于贫困地区建立乡财政问题，要跟财政部谈一谈，听听他们的意见。
当天，邹恩同副部长向我们讲了他的意见。他说，中央书记处讨论的意见非常重要，代拟稿要按这个精神认真进行修改。要突出理顺党政企之间的关系，文字也要再精练一些。
2月24日，崔乃夫部长叫我到他办公室，对修改代拟稿谈了他的意见，并要求认真进行修改。他指出，乡财政问题要按财政部的意见写，乡党委的任务按组织部的意见写，条块分割问题宜统则统、宜放则放。上半年你们的主要任务是把代拟稿修改好，上报中央。
当天下午，邹恩同副部长带领张景发副司长和我到中央书记处农村政策研究室杜润生办公室，和杜润生主任商谈修改代拟稿事宜。邹恩同副部长和张景发副司长说明情况和意见后，杜润生说，农村乡镇经济组织需要健全，乡政府不建立经济组织，老百姓就认为是单干了，不能造成这个印象。农村既不能以政代企，也不可能把社队企业变成乡镇的机关。乡经济组织代政府管经济是一种偏向，乡政府不要经济组织，一切自己管起来，也是一种偏向，不能以企代政，也不能以政代企，企业还有财产。农村要建立农民群众自己的合作经济组织，要设立机构，政府不要代替经济组织，经济组织也不要代替政府，要明确政府管理经济的职能。经济组织的建立，要按照中央一号文件的精神来写。
2月27日，中央办公厅秘书局把2月17日中央书记处会议讨论的意见以中央会议决定事项的通知下发给民政部。
3月25日，根据中央书记处讨论的情况，鉴于农村的各项改革正在进行之中，为了慎重稳妥起见，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于研究修改中共中央、国务院〈关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）〉的通知》，将《通知（草案）》发给各地征求意见，下半年再正式下发。
中办、国办的通知发出后，全国各省、自治区、直辖市和中央有关部门都非常重视，一方面认真学习《通知（草案）》，一方面研究提出修改意见和建议。需要特别指出的是，全国不少地方按照通知中关于“如认为通知中提出的意见可行，也可以先在本地区参照执行”的指示，在简政放权、健全完善乡政府职能这个方面进行了改革的试点，做了有益的探索，并初步取得成效。
当时全国先行试点的有河北省定县、内蒙古丰镇县盛庄镇、辽宁省海城市、山东省莱芜市等县市，有的地方还放宽政策，加强小城镇建设，并对理顺乡的党政企关系进行了有益探索，在乡镇政府完善职能、发挥作用方面迈出了新的一步。
与此同时，民政部对收集整理意见和修改《通知（草案）》的工作更加重视。
7月7日上午11时，崔乃夫部长叫我去他办公室，说了三件事：一是通知稿要送乔石、杜润生和中央有关部门征求意见；二是农村水利员如何设，驻乡机构哪些下放给乡、哪些县上统，要具體研究出一个意见；三是农村政权管理如何搞，区、乡、镇如何发挥作用，要进行研究。
7月11日上午，崔乃夫部长叫来张景发副司长和我，又说了三件事：一是邓小平同志讲了，党政要分开，因此党政分开这一条内容比原来写的要提高，要向小平同志讲话调子看齐，并作为文件的一个重点内容；二是经济体制改革农村怎么办，要和中央农村政策研究室杜润生交换意见；三是7月初乔石谈社会治安根本好转，关键是要靠基层组织，这个搞不好，社会治安综合治理就搞不好。因此，要抓紧修改通知稿。
为了研究修改好《通知（草案）》，7月16日，民政部办公厅向国家教育委员会、公安部、财政部、农牧渔业部、商业部、国家工商行政管理局、财政部税务总局、劳动人事部、交通部、水利电力部、林业部、卫生部、广播电影电视部、中国人民银行等部门发出召开座谈会的通知，具体内容是：定于7月22日上午8点半在民政部第一会议室召开座谈会，研究修改《通知（草案）》中“简政放权，健全和完善乡政府的职能”部分，请届时派一位负责同志参加。为了讨论好这个问题，通知还把部分省、自治区、直辖市对《通知（草案）》“简政放权，健全和完善乡政府的职能”部分的意见一并附上，供大家参考。
7月22日上午，在民政部召开了会议，邹恩同副部长和民政司领导一起与大家研究修改相关部分的内容。邹恩同副部长说，今天开会，主要和大家共同商量研究如何修改通知稿，如能取得认识一致就一致，如果不一致我们向中央书记处反映，最后由中央书记处决定，希望大家发表意见。
之后，与会的中央各部门都谈了本部门的情况和对简政放权的具体意见。听取大家的意见以后，邹恩同副部长说，非常好！我们有些同志不具体了解有关部门都管什么，听了大家意见，就清楚了。当然，全国各省情况不同，具体照顾到每个省办不到，中央发一次文件，全部解决问题相当困难。目前农村改革正在进行之中，简政放权、加强乡镇政府职能也在试点之中。通知稿只能提出方向，明确目的，明确原则，不可能太具体。我们将按照大家意见，对通知稿再认真进行修改，之后报中央审定。
会后，我们根据崔乃夫部長和邹恩同副部长的指示以及中央15个部门的意见，对《通知（草案）》进行了反复研究和认真修改，形成第九稿，还代民政部党组起草了关于报送修改稿的报告，于8月9日向中共中央、国务院报送，并附了各地各部门对中央《通知（草案）》的修改意见稿。
中发〔1986〕22号文件正式发出
和下发后的工作
1986年9月26日，经过将近两年时间的努力，《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》即中发
〔1986〕22号文件终于发布。这个文件适应了当时农村改革的形势，明确了乡镇农村基层政权建设的一系列问题，是当时和此后相当长一段时期指导农村基层政权建设工作的纲领性文件。文件内容包括七个方面：一是明确党政分工，理顺党政关系；二是实行政企分开，促进农村经济的进一步发展；三是简政放权，健全和完善乡政府的职能；四是切实搞好乡政权的自身建设；五是努力提高干部素质，认真改进工作作风；六是搞好村（居）民委员会的建设；七是加强对农村基层政权建设工作的领导。
10月4日，中共中央政治局常委、中央政法委书记乔石作出重要批示：文件已发，且正式确定由民政部负责城乡基层政权的日常工作。希望民政部党组认真讨论一次，研究如何认真加强这项工作，采取切实措施，使这项极重要的基础工作逐渐有所加强，巩固我国人民民主专政的基础，以不辜负中央、国务院的期望。
收到乔石的重要批示后，我们立即起草了一份关于贯彻执行《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》的通知，于10月24日发往全国各省、自治区、直辖市民政厅（局），并抄送中央政法委。
11月18日，民政部党组给中央政法委并乔石报送关于加强基层政权建设工作的报告，这份报告由我起草后经民政部党组讨论通过。报告主要有以下几个方面内容：1.中发〔1986〕22号文件和乔石同志的批示，指出了加强基层政权建设工作的重大意义，明确把基层政权建设工作的日常工作交给民政部门，这是对全国民政部门的信任、鞭策和鼓舞，我们决心继续努力，搞好这项工作，以不辜负党中央、国务院的希望。2.民政部成立以来，在基层政权建设工作中做了一些工作，对于如何加强和做好这项工作，我们打算在1987年召开的全国民政厅（局）长会议上，深入学习《通知》和乔石同志的批示，进一步统一民政部门的思想认识，安排部署明年和今后一个时期基层政权和基层组织建设工作的任务；在1986年12月召开的全国城市街道居委会工作会议上，对如何做好城市街道居委会工作作出安排和部署。3.建议国务院在1987年召开有各省、自治区、直辖市主管领导参加的农村基层政权建设工作会议，总结交流、贯彻《通知》的做法和经验，推动农村基层政权体制改革工作。4.1987年，民政部打算办几件事：一是编写乡镇干部培训教材；二是举办一期乡镇长培训试验班；三是制定《乡镇人民政府工作条例》和全国先进乡镇评比条件等。5.民政部门负责基层政权建设工作，还存在一些困难。建议中央下决心解决这方面的实际问题和困难，以便做好全国的基层政权建设工作。这个报告报送后，受到中央高度重视。
中发〔1986〕22号文件下发以后，各省、自治区、直辖市党委和政府非常重视，各地积极贯彻落实。吉林、四川省委召开常委会议，认真学习讨论《通知》，深刻领会《通知》精神，提高对加强农村基层政权建设工作重要性的认识，并对贯彻落实《通知》作出明确指示。北京、河北、辽宁、上海、浙江、河南、四川等省、直辖市主要领导同志对贯彻落实《通知》作了专门批示，提出具体要求。北京、河北、辽宁、安徽、河南、广西等省、自治区、直辖市主管书记或省长，召集党委、政府办公厅、组织部、农委、人大法工委、民政厅（局）、财政厅（局）、体改委、编委等有关部门学习领会《通知》精神，研究贯彻落实《通知》的具体方案。河北、福建、四川三省省委、省政府办公厅还发出学习贯彻《通知》的文件，对各地、市贯彻落实《通知》提出具体要求。山西、湖南等省主要领导同志召开会议，听取民政厅关于贯彻落实《通知》的汇报。北京、河北、浙江、四川组织有关部门组成工作组，深入农村调查研究，进一步摸清情况，结合当地实际，提出切实可行的实施方案。吉林、上海、青海、新疆等省、自治区、直辖市正式发出贯彻落实《通知》的文件，对本地区工作作了具体安排部署。河北召开农村基层政权建设工作会议，总结交流经验，对全省贯彻落实《通知》的方案进行认真论证。
《通知》对加强农村基层政权建设工作提出了具体要求，各地纷纷采取措施加以落实。河北、山西、辽宁、吉林、安徽、河南、湖南、青海等省对制定《农村基层党组织工作条例》和《乡镇政府工作条例》作了安排。山东省召开地、市委书记会议，请莱芜市介绍给乡镇简政放权的经验，确定每个地、市都搞一个简政放权的试点。吉林省成立试点工作指导小组，由一名省委副书记，一名省委常委、副省长和一名省委常委、组织部长负责，八个地、市、州都选择一个县的一乡一镇进行简政放权试点，省上重点抓梨树县郭家镇和杏山乡的试点，试点工作普遍展开。云南省也确定在禄丰县进行试点。辽宁、吉林、浙江、安徽、湖南、广西、青海等省、自治区对培训乡镇干部和村（居）民委员会主任作了安排部署，决定两三年内把全省的乡镇干部和村（居）民委员会主任普遍培训一遍。贵州省编写出乡镇干部培训试用教材。辽宁省本溪市拨款8000元，决定到第二年年底分四批把乡镇长培训一遍，当时已经办起第一期培训班。为了加强对基层政权建设工作的领导，北京市成立了基层政权建设领导小组，办公室设在民政局。吉林、安徽、四川确定省委、省政府三四名领导同志来抓城乡基层政权建设工作，日常工作由民政厅具体承担。
《通知》明确乡镇基层政权建设的日常工作由民政部负责，使各地民政部门受到很大鼓舞。在贯彻《通知》过程中，各地民政部门积极出主意、想办法，主动当好党委、政府的参谋和助手。《通知》发出后不久，大多数省、自治区、直辖市民政厅（局）都为党委和政府提出了贯彻落实《通知》的具体意见和工作方案。
在各地进行的向乡镇简政放权、加強和完善乡镇政府职能的试点中，山东省莱芜市是全国搞得比较好、比较成功、成效最为显著的典型，为全国各地贯彻落实《通知》，加强和完善乡镇政府职能，发挥乡镇政府作用，树立了学习的榜样。
推广莱芜经验，健全和完善
乡镇政府的职能
山东省莱芜市当时是泰安市下辖的一个县级市，辖27个乡镇，1个城区街道办事处，1005个村；总面积2100平方公里，耕地面积86.6万亩；总人口107万，其中农业人口90万，占人口总数的84%。
《关于研究修改中共中央、国务院〈关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）〉的通知》下发以后，莱芜市委、市人大、市政府的负责同志首先对《通知（草案）》进行认真学习。大家认为，《通知（草案）》很重要，下发得很及时。莱芜市自政社分开、建立乡镇政府以来，党不管党、政不管政、政企不分的状况有了改变，促进了农村“两个文明”建设。但是，对照《通知（草案）》要求，在党政分工、政企分开、条块关系，以及发挥政府职能等方面存在的问题并没有从根本上得到解决。过去对如何解决这一问题思想上很不明确。《通知（草案）》从七个方面提出的要求，很符合莱芜的情况，给他们指明了方向。市委认为，在农村乡镇整党结束之后，集中力量，集中时间，抓一下基层政权建设，很有必要。在莱芜市，农村是个大头，农村人口占了全市总人口的80%以上，农业和乡镇村办工副业的收入占全市经济总收入的将近一半。农村基层政权建设如何，对全市经济发展和社会稳定影响极大，只有把农村基层政权建设搞好了，才能把“两个文明”建设搞上去，实现莱芜工农业总产值翻两番和1987年建成文明市的目标。因此，他们下决心把农村基层政权建设作为全市的一件大事来抓。
据此，在市委的直接领导下，莱芜市建立了由市委朱应铭书记挂帅的试点领导小组，组建了办公室；从市直部门选调56名干部，编成28个工作组，分赴各乡镇，帮助乡镇搞好基层政权建设；各乡镇也都建立了领导小组，由乡镇党委书记亲自抓。之后他们狠抓学习，把大家思想统一到《通知（草案）》上来，提高搞好试点的自觉性；接着认真进行调查研究，摸清影响乡镇政府活力和权威的主要问题；广泛听取意见，制定切实可行的简政放权方案；方案基本议定之后，本着先易后难、分步实施的原则，稳妥扎实进行改革。同时，一是在市民政局设立基层政权建设办公室，主任配副局级干部；二是把民政局长吸收为市政府党组成员，以便全面了解政府工作，更有利于当好参谋助手；三是给予民政局一定权力，真正使民政局发挥作用。
从1986年4月开始，经过一个月深入、细致、扎实的工作，市委决定首先向乡镇简政放权，这是第一项改革。具体是将市直21个部门在乡镇设立的26个分支机构分为三类：一是农行营业所、邮电分局、供电站、公安派出所、人民法庭等五个单位，维持以垂直领导为主、乡镇协助管理的现状；二是工商所、税务所、信用社、供销社、食品站、粮管所等六个单位，由市直主管部门和乡镇共同管理，以乡镇政府为主；三是农技站、经管站、兽医站、林业站、水利站、农机站、物资供应站、煤炭供应点、文化站、教育办公室、卫生院、计划生育办公室、交通运输管理站、广播站、邮电农话站等15个单位，人、财、物三权下放，归乡镇管理。对市委、市政府提出的简政放权试行意见，乡镇十分欢迎，都认真制定了机构下放后管好、管活的方案。市直多数部门认为这样做十分必要，有利于强化农村基层政权建设，对“四化”建设大有好处，态度积极，根据市里的意见，也制定了本部门的实施方案。市联社管理体制改革起步早，从1982年开始，基层供销社改官办为民办，由原来的条条垂直领导变为条块共管，有力促进了供销事业的发展。这项改革共下放人员13000多名，移交固定资产折款1120多万元，下放财政支出1410万元。
第二是建立乡财政。乡镇建立财政所，实行“定收定支，收支挂钩，定额补助，超支全留，欠收自补，一年一定”的财政包干体制。除供销社、粮管所的财权不变外，其他下放到乡镇的单位，财权也下放到乡镇。对于市财政拨款，由财政局切块到乡镇；对于专项经费拨款，不改变下拨渠道，不改变下拨单位；对于小农水经费，市财政统一管理，由乡镇报项目，水利局审查，市政府批准。下放人员的工资，由乡财政所统一管理；下放单位的债务，属于市局批准的基建项目欠债，市局负责还清；业务单位下放后的收入，主要用于自身建设，乡镇不搞平调和提成。
第三是物权的下放。企业单位的物产仍归企业，下放时按折旧费计算，登记在交接书上；行政事业单位的物产，按原始价格计算，在交接书上写清；供销社仍按原来的状况不分家，财产归属关系不变。
第四是在给乡镇简政放权以后，市委、市政府又搞了两项配套改革。一是在乡镇政府组建经委、农委、商委、文委、社保委、政府办公室和统计站，实行对下放单位的协调指挥。五委一办各设主任一人，副主任一至二人，主任由正乡镇长兼任，副主任由各委办所属负责人兼任，使乡镇政府适应下放后的形势，加强了管理。二是指导市直部门和下放乡镇的部门转变职能，围绕发展商品经济、兴办服务实体开展系列化服务。这样，市直放权部门都建立了服务实体。如畜牧开发公司建起了配合饲料加工厂、畜禽良种繁殖场，以此为龙头，与乡镇畜牧兽医站连接起来，在全市形成良种繁育、饲料加工、疫病防治、加工销售四大服务体系。下放到乡镇的机构也纷纷办起了服务实体，为发展农村商品经济服务。
除此之外，莱芜市还落实《通知》要求，针对党政分开、政企分开、乡镇自身建设、村委会建设制定了一些改革和加强的措施。
莱芜市向乡镇放权收到了明显的效果。最显著的变化就是农村乡镇政府的职能健全了，增强了指挥、协调和服务职能，以乡镇为主发展农村商品经济的新体制开始形成；部门间在乡镇政府的统一领导下由互相扯皮变为相互协调，围绕服务办实体，齐心协力搞服务。这种新局面的形成，给莱芜农村经济的发展注入了活力，促进了农村经济和各项事业的发展。1987年，莱芜市完成工农业总产值8.5亿元，与改革前的1985年相比平均每年递增25.3%；乡镇企业完成工业产值4.08亿元，平均递增50%；1986年粮食总产量达到8.04亿斤，比1985年增产1117万斤，1987年达到8.33亿斤，创历史最好水平；1987年，农民人均收入602元，年均增长70元。莱芜市向乡镇放权，层层办服务实体，使市直机关放下了沉重的事务包袱，转变了职能，为机关人员集中精力抓业务，为市直机构精兵简政和政治体制改革创造了条件。
更为可喜的是，向乡镇放权、强化乡镇政府职能的改革，实质是利益的重新调节。莱芜市在整个改革过程中，没有急于求成，没有搞“我说你听，我打你通”的硬性措施，更没有搞强迫命令那一套做法，始终坚持把调节好各方面的利益贯穿于改革的始终，从而使改革的成果不断得到巩固和扩大。莱芜市在改革中下放了上万人、2000多万元资产，涉及三四百个部门，结果没有一人上访告状，也没有一人起哄闹事。莱芜市贯彻落实中央文件，向乡镇下放权力，加强和完善乡镇政府的职能，走在了全国的前头，为全国在这方面树立了学习的榜样，开了一个好头。
莱芜市简政放权、健全和完善乡镇政府职能的试点工作，首先得到了山东省委、省政府的高度重视。山东省委书记梁步庭对莱芜市按照中央《通知（草案）》的精神，敢做敢创、敢为人先，并且取得经验的做法十分赞赏。1987年1月3日，梁步庭书记带领山东省委、省政府和有关部门的主要负责同志来到莱芜，亲自考察莱芜市简政放权、加强和完善乡镇政府职能的情况，并召开现场会，对莱芜市的成绩给予充分肯定和高度评价，他建议全省都要向莱芜市学习，并决定适当时候在莱芜市召开全省会议，推广莱芜市的经验。
在山东省委、省政府的重视和省民政厅的关心、支持下，经过认真筹备，1988年6月2日，山东省委、省政府在莱芜市召开强化乡镇政权、深化农村改革的莱芜现场会。会议安排一天时间让大家参观了杨庄镇、寨里镇、方下镇、高庄镇、口镇、张家洼镇以及市直下放到乡镇的十多个单位的情况和发生的变化；第二天听取莱芜市委书记朱应铭、莱芜11个放权单位以及山东省平度、招远、滕州、周村四个县、市深化农村改革方面的典型发言；第三天进行分组讨论，大家一致认为这次会议准备得好，通过一看、二听、三议环环紧扣，会议开得生动、活跃，开阔了眼界，提高了认识，开拓了思路，特别是莱芜经验有突破、有新意，工作做得很扎实，解决了过去长期解决不了的乡镇管得着的看不见、看得见的管不着的问题，有决策权的不了解情况、了解情况的没有决策权的问题，还有市直部门之间在发展商品生产中互相扯皮的问题，为乡镇政府注入了活力，促进了农村经济的发展，值得大家学习、借鉴和推广。
山东省莱芜市贯彻落实《通知（草案）》，从本地实际情况出发，积极推行简政放权、加强和完善乡镇政府职能的试点，不仅引起山东省委、省政府的高度重视，而且也引起民政部的高度重视。民政部多次派出干部到莱芜市进行调查研究和工作指导，并在主办的《全国基层政权建设工作简报》上刊登莱芜市的做法和经验，向全国各地和中央有关部门广泛宣传，还决定于1988年6月在莱芜市召开全国基层政权建设工作会议，向全国宣传推广莱芜市的做法和经验。
在莱芜市召开全国会议的意见定下来后，我们对会议进行了认真筹备。一是确定了会议的名称为全国农村基层政权建设工作座谈会，时间为6月25日，参加人员为各省、自治区、直辖市民政厅（局）负责基层政权建设工作的处长，部分简政放权、加强和完善乡镇政府职能搞得好的试点县、市的领导；二是着手起草会议文件、领导讲话以及会议上经验交流的典型材料；三是立即派出人员到山东省民政厅，和省厅领导一起到莱芜市具体落实会务及参观单位等有关事宜。经过上下配合、共同努力，会议如期举行。
这次会议开了四天，民政部崔乃夫部长、邹恩同副部长和山东省及泰安市的领导出席。会上听取了山东省、泰安市领导的讲话，莱芜市关于简政放权、加强和完善乡镇政府职能的经验，以及河北定州市、辽宁海城市和山东、辽宁等省民政厅领导介绍的相关经验。
最后，崔乃夫部长对会议作了总结讲话。他说：几天来，大家普遍感到开阔了眼界，学到了经验，收获很大。特别是莱芜的经验，内容丰富，工作扎实，其意义超过了一般意义的基层政权建设。大家普遍认为，莱芜的经验很好，好在它解决了一个大家普遍关心，但又难以解决的大问题，这就是通过简政放权、强化乡镇政府的职能，建立了乡镇这个层次的社会化服务体系，促进了商品经济的发展。在经济发展的同时，教育、文化、卫生、民政等事业也都有了很大的发展。社会治安穩定好转，全市刑事案件发案率低于万分之一点五，创造了一个社会安定、生产发展、人心向上、团结奋进的好局面。用生产力标准、实践标准来衡量，莱芜的改革是成功的。
这次会议以后，民政部还将崔乃夫部长在会上的讲话以民政部文件的形式下发各省、自治区、直辖市民政厅（局），进一步促进了各地贯彻落实中发〔1986〕22号文件的积极性和主动性。全国许多地方纷纷到莱芜市学习和取经，并结合本地实际情况贯彻落实中发〔1986〕22号文件，开展加强和完善乡镇政府职能的工作。全国各地民政部门也积极当好党委、政府的参谋和助手，认真开展基层政权建设工作，从而使我国农村乡镇政权建设进入了一个新的发展阶段。（编辑 叶松）
作者：民政部基层政权建设司原司长