基层治理法治化的关键：加强党组织法治建设

方世南

十八届四中全会提出了推进基层治理法治化的重大战略任务。基层党组织既是推进基层治理法治化的领导者和组织者，也是实践者和示范者。基层治理法治化的战略任务考量着基层党组织的法治建设水平。只有将基层党组织打造成法治型党组织，才能切实提高基层治理法治化水平。

全面推进依法治国，基层是最为重要的基础环节，也是全面推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的坚实根基和宽广场域。“基础不牢，地动山摇”，基层治理法治化是增强基层党组织的执政能力，实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，是走向法治国家、法治政府和法治社会的逻辑起点，也是坚持走中国特色社会主义法治道路的牢固基础和可靠保障。

加强基层党组织的法治建设，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，是推进基层治理法治化的前提条件，是推进党的建设新的伟大工程的组成部分，也是党的执政能力建设的落脚点。只有每一个基层党组织都能成为法治型党组织，才能将依法治国的方略不折不扣地贯彻落实到基层，促进基层治理法治化进程，从而为建设好法治国家、法治政府和法治社会奠定扎实的根基。

要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识是关键。意识是行动的指导，意识支配行为。共产党依法执政，各级政府依法行政，不仅需要制定出法律制度，建立起法律实施机制，如管理机制、决策机制、执法机制、反馈机制以及监督机制等，更需要基层党组织在法治观念、法治为民意识指导下将其认真地贯彻好和落实好。目前，基层党组织法治建设的状况总体是好的，基层依法执政的能力在不断提高，但与完善社会主义市场经济体制，建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，与人民群众对法治中国建设的心理期望和实际需求相比，还存在不少差距。在基层党组织的活动过程中，目前最缺少的主要不是法律和制度，而是自觉地遵守这种法律和制度的法治意识，以及由此而形成的自觉尊重法律、崇尚法律、遵守法律，自觉地运用法律手段管理经济、文化和社会事务，妥善地处理各种社会矛盾的法治文化环境。有法不依、执法不严、违法不究现象和以言代法、以情枉法、以权压法的问题以及地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生。有一些基层领导干部仍然习惯于用情理代替法理，用人治代替法治。基层党组织法治意识的淡薄和缺失危害很大：一方面，从思想深处阻碍着基层自觉地在宪法和法律范围内活动，使制定得无论多完善的法律制度都难以得到真正的贯彻落实;另一方面，严重影响全社会认真学法和自觉守法，严重妨碍社会主义法治精神的弘扬和社会主义法治文化建设。基层党组织只有具备了良好的法治意识，才能对法律产生信仰和忠诚，才能带头维护法律特别是宪法的权威性，对全社会形成良好的社会主义法治文化氛围，为使人民群众都能成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者起着示范引领作用。因此，基层党组织的法治观念和法治为民意识是建设法治基层的重要精神支撑，是基层不断提高治理能力和执政能力，努力构建和谐的党群关系和干群关系的根本之所在。为此，要将法治型基层党组织建设与学习型、服务型、创新型基层党组织建设紧密地结合起来，将基层党组织带头学法和自觉遵守法律，带头为基层提供优质的法治服务和加强基层法治型党组织建设方面的改革创新作为建设学习型、服务型、创新型基层党组织的重要任务。

要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，提高依法办事能力是根本。依法办事是法治社会的重要标志，是推进基层治理法治化的重要内容，也是基层党组织坚持执政为民、立党为公宗旨的起码要求，应成为基层党组织的办事底线。当前，基层党组织存在能力不足的危险，就包括了依法办事能力不足的危险。在政治民主化和信息网络化时代，人民群众的主体意识、权利意识和法律意识得到了普遍提高，不提高基层党组织依法办事的能力，就不能切实维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益，就无法及时化解社会生活中的很多矛盾，就无法深化改革和促进经济社会持续健康发展。依法办事要求：一方面，在办事中要坚持法治思维和法治底线;另一方面，要依法正确行使权力，依法主动作为把事办好。推进基层治理法治化，目的是要用法治来维护人民群众的合法权利。基层党组织必须杜绝推诿扯皮、不作为等变相腐败现象。要提高依法办事能力，基层党组织必须牢固树立正确的权力观，谨慎用好权力，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，不得超越职权范围行使法律授权之外的权力。基层党组织提高依法办事能力，就要严格遵守法律程序办事，切实符合法律规定。提高依法办事能力，就要牢固地确立法律至上意识。法律至上是法治区别于人治的根本标志，是法治的本质之所在，是基层党组织依法办事的指导思想，也是现代法治社会形成的根本标志。法律至上，就是确立法律的崇高权威，在宪法和法律规定的范围内活动，没有超越于法律之上的任何特权。基层党组织坚持法律至上意识，主要体现在依法执政，重视履行宪法和法律赋予的职责，依照法律、法规、规章的规定进行执政活动，无法律则无执政活动，法律大于权力，法律高于党组织，没有法律以外的党组织。基层党组织行使权力必须坚持以人为本，做到公平和公正。任何以权代法、以党派代法、以言代法，超越法定职权，违反法律程序，置法律于度外、法律面前不平等的现象，都不符合法律至上原则，必须加以破除。

要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建设重心下移、力量下沉的法治工作机制是保障。长期以来，法治工作力量和重心主要集中在城市和上级机关，基层法治的人才资源、组织资源和服务资源都比较匮乏，不能满足基层群众的法治诉求，不利于及时将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态之中。因此，只有按照法治工作机制科学设置的原则，建设上下衔接的职责定位，实现法治资源配置的均等化，构建上下贯通的法治服务传导系统，将法治工作网络和工作机制延伸到基层，才能形成上下联动的法治环境，开辟一条及时反馈民意、反映群众意见、化解纠纷矛盾的法治新路径。基层党组织要结合服务型和法治型党组织建设的任务，将法治服务的力量和重心下移到基层，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警、社会稳定风险评估、利益表达、协商沟通、救济救助等机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，切实保障基层群众各项合法权益充分实现。

（作者系苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师）

责任编辑：高 莉endprint