发展至上、体制弊端与新农村建设的方向迷失

[摘 要]新农村建设的中心要旨是以人为本，但由于受制于发展理念的偏误和具体体制的弊端，当前无论新农村建设的实践本身还是对新农村建设的反思和检讨，都没有走出用新农村建设拉动和刺激宏观经济的束缚。要彻底校正新农村建设的方向性迷失，就必须回归社会，重建底层，从根本上转变发展理念。以农民权利为中心，尊重市场规律，深化土地制度改革。切实加强民主政治建设，落实农民的民主权利，真正建设以农民为本的新农村。

[关键词]新农村建设；发展主义；政府体制；以农民为本

[中图分类号] C912.82

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）09-0086-11

2005年中共中央提出建设社会主义新农村以来，各地按照统筹城乡发展的要求，切实加强“三农”工作，农业生产持续发展，农民收入稳步增长，农村面貌显著改善，农村工作出现了前所未有的大好局面。但另一方面，由于受制于发展理念的偏误和具体体制的弊端，新农村建设也出现了一些不和谐因素，影响了新农村建设的健康发展，甚至危及到了农民对新农村建设的热情和对中央政府的信任。

表面上看，中央政府决定开展新农村建设运动以来，围绕农村发展形成的各种政治势力、思潮主张、利益诉求等罕见地在新农村建设问题上达成了共识，“任何一项建设或者运动还没有像社会主义新农村建设这样得到全国上下的公认”[1]，新农村建设似乎兼收并蓄，皆大欢喜，提供了一个良好的社会合作的机遇和平台。但实际上，新农村建设的相关各方对新农村建设的理解并不一致，甚至大相径庭。比如干部群体和农民群体的理解就很不一样[2]，学者们更有自己不同的判断[3]。特别是由于发展主义的泛滥，在一些地方的新农村建设实践中，新农村建设简化为农业生产能力建设和农村基础设施建设，甚至农民增收的主要目的和任务就是刺激消费，提振经济。经济发展和农民增收本身没有错，但当这些成为中心任务时，必然为生产而生产，为增收而增收。特别是当这种追求与当下的政治体制结合起来，情况就更糟。以农民为本还是以经济建设为中心的焦虑和紧张，贯穿于新农村建设的各个领域和整个过程，差别仅在于程度不同而已。

一、为什么要建设新农村

（一）农村落后，影响了城市经济和现代化进程

长期以来的社会发展和社会事实让人们形成了一种“共识”，那就是农村发展落后、城乡差距越拉越大。这不仅直接导致农业发展迟缓、农村凋敝、农民贫穷，更制约了城市以至整个国家的经济发展和社会进步。要推进现代化，实现跨越式发展，就必须首先下大力气解决农村的发展问题。要按照“统筹城乡经济社会发展”的要求，通过“以城带乡、以工促农”推进新农村建设，实现城乡社会和谐发展。这不仅已经成为我们处理城乡关系和制定相关社会政策的一个基本出发点，甚至也是确立整个国家发展战略的基本依据。

城市和乡村作为社区的两种基本类型，是人类聚居的两种基本形式，是人类生产与生活的两种最基本的社会环境，两者不宜做简单横向的比较。作为文明发展的两个阶段和两种形式，作为两种不同的聚居方式和生活方式，两者各有千秋，在各自的范围内都有自己存在的道理和必然性。当然，农民、农业、农村也需要发展，现代化成果也需要普惠农村，但这主要是一个公共政策过程，即通过调整公共政策，缩小城乡差距，让农民平等享受到现代化发展的成果。农业当然也需要现代化，但主要应通过现代科学技术向农村的扩张、倾斜和辐射来支援、扶持农村的发展进步。总之，新农村建设主要是一个内部文化保持和外部经济技术支持的过程，而不是像现在这样对农村的又一次运动，不是农村革命①。

（二）消费乏力，启动农村市场

国际发展环境恶化，传统发展模式走到尽头，但长期形成的“发展至上”和发展依赖的巨大惯性不容有失，“中国模式”亟须寻找新的经济增长点。面对强烈的发展焦虑和治理困境，巨大的农村市场成为新的增长点。人们感兴趣的是，13亿人口，9亿在农村，提振内需，刺激消费，农村市场潜力巨大。特别是在世界经济危机背景下，外贸形势严重恶化，投资拉动又往往带来诸多后遗症。在如此严峻的经济形势下我们却守着金山讨饭吃，面对几亿人口的巨大农村市场无动于衷，这简直就是严重的宏观决策失误。长期被忽略的巨大的农村市场的潜力似乎一夜之间被发现了②。

但人们在发掘出农村消费市场这个“富矿”的同时却忽略了一些更重要的东西，即没有注意到农业的生产方式、农民的生活方式以及农村既定的社会政策的特殊性。在农村，用简单的“没有消费就没有生产”的经济常识或生产逻辑理解问题可能是无效的、不灵验的，甚至是行不通的，农民是“不认”的。因为农业的生产方式受制于相对确定的自然条件和生产能力，其产出不是无限的；农民的生活方式世代形成，是基于这块土地和生产方式限定的生活方式，因而这种生活方式的选择是基于“农民的道义经济学”（詹姆斯·C·斯科特），是农民的智慧和责任，不宜或很难轻易改变。另一方面，我们在总想着怎么挖掘农村消费这个富矿的时候，可能忘记了另一些事实，比如农村的社会政策如医疗保险、社会保障、教育政策等与城市不同，因而农民的消费观念、生活方式、思维习惯等注定“保守”，不可能像城里人那样潇洒、随意。以启动农村市场提振消费的想法极有可能，既不能有效缓解经济问题，支援宏观经济，反倒可能让农村大伤元气，至少其力度会大打折扣，不会如主流经济学家们所预想的那样立竿见影。

（三）农民真苦，农村真穷，农业真危险

持这种观点的也有两种人：一种是从内心深处关心农民，同情农民，为农民着想；另一种是看到农村发展严重滞后，影响了现代化进程。两者都急于改变农村面貌，但出发点和策略不同。

认为“农村发展严重滞后，影响了现代化进程”的观点与前述第一种观点一致，此处不赘；即便是同情农民、关心农民，寄希望于大刀阔斧的新农村建设迅速改善农民处境、改良农村面貌的观点，也并非无可挑剔。确实，农民真苦，农村真穷，农业真危险[4]。但“三农问题”绝不仅仅是经济贫困这么简单，不是村容村貌的表面文章，而是长期历史积淀和社会政策畸形作用的复杂产物。在现代化背景下和转型社会中解决“三农问题”不可能一蹴而就，指望以经济发展为中心的新农村建设不可能让积重难返的中国农村问题一了百了。“三农问题”深受土地制度、社会政策、政治制度、意识形态等多重因素制约，为经济而经济反而可能适得其反。比如，如果一味追求经济效益，可能农民卖地致富更快；不顾生态效益的经济发展给农村带来的是长期难以消除的污染；毁林种地、采砂开矿最终可能让农民永久痛失家园，等等。endprint

（四）通过新农村建设缓解城市和城市化及公共财政压力

工业化和城市化是现代化的两个翅膀。但当中国企图迅速实现城市化的时候，却遭遇了资金与人口的双重瓶颈，发达国家当年行之有效的发展模式和发展经验在今天的中国可能并不灵光。一方面，中国经济发展长期落后于主要发达国家，大规模的快速的城市化的资金缺口无法在短时间内通过正常途径得到解决；另一方面，中国的城市化与任何国家都不同，中国是一个有着13亿人口、9亿在农村的大国，这种超大型国家人口城市化的经历世界历史上从未有过，其对经济能力、基础设施、社会管理等的压力和考验都是空前的。

一个更重要的事实是，中国过去长期执行城乡分割的社会政策，城乡差别巨大。城乡二元结构显著深化了城市化面临的人口压力和财政危机，城市化的困境已经不再仅仅是一个经济问题，而是社会危机和政治风险。

在传统的城市化模式注定无效的情况下，面对大量的农村居民急于改变现状、享受现代化生活的强烈愿望，特别是对农村基础设施建设和生产能力建设能够带来巨大经济效益的强烈预期，面对庞大的人口基数以及长期滞后的城市容纳能力，面对农村改革以来公共生活崩毁、文化衰微和共同体日渐松散的残酷现实，启动新农村建设成为社会各界一致选择，官方、学者、农民在新农村建设上找到了共同点。但通过新农村建设缓解城市和城市化及公共财政压力是另一回事，不仅不一定是农民的意愿，本身也绝非易事。在新农村建设的实践中，不同理解和诉求的各种新农村建设也不可能殊途同归。

二、新农村建设的观念迷思

（一）发展崇拜

中国特色社会主义制度是特殊历史条件下的产物。面对复杂的国际国内环境和沉重的历史包袱，中国政府必须追求发展效率。在主权国家时代，无论就国家独立和政权稳定的需要，还是政府对公民幸福承担的责任，发展无可厚非。但60多年发展历程显示，“中国模式”未能有效规避“追赶型现代化”的弊端，“以发展为第一要务”的“中国模式”带来了很多问题。而今天的农村落后、城乡差距其实正是根植于“发展至上”的发展理念，是“发展至上”的错误理念落实到城乡关系和社会政策上的必然结果。

工农业两种生产方式的特点决定了工业在经济发展中效率更高，见效更快。而农业生产受制于自然的禀赋要素，农业的生产方式决定了它不能简单依靠技术的投入实现财富的无限增殖。相对于工业和其他产业，农业的生产效率要低得多。因此，“发展至上”的发展理念落实到工农关系和城乡关系上的结果必然是重工轻农，是“高速度地优先发展重工业”。在计划经济和政府集权的体制背景下追求发展效率，结论永远只能是工业先行、城市优先，其结果强者恒强，弱者更弱，农业必然总是处于被边缘化的地位，在现代化模式和生产体系中成为陪衬和配角，从而使得城乡分割、二元体制总是与发展主义如影随形，“剪刀差”挥之不去，“以城带乡、以工促农”成为遥远的理想甚至梦想。换句话说，城乡二元结构是“发展至上”的发展理念的基本要求和必要条件。城乡分化、农村落后正是政策底蕴和城市发展的需要，是政府一手制造的。

为了维持和保证城市的发展和繁荣，政府进一步在社会政策上对城市予以倾斜，特别是实行城乡分割的户籍制度，把大量人口控制在农村，防止人口因素对城市经济和工业发展的侵蚀和摊薄。于是，在漫长的计划经济时代，进入城市成为一种特权。在资源有限的情况下，政府仅需对城市居民实行有限保障，如社会保障、食品供应等，政府的责任和压力显著降低，城市和工业的发展得到优先保证。但这种发展是以牺牲农民和农业为代价换来的，是建立在不平等的社会政策基础上的，由此带来的后果也必然是短时间内难以消除的。

新中国建立以后，前30年面临复杂的国际国内环境，“落后就要挨打”；加之政治路线失误和苏联模式影响，“挖农业垫工业”成为制度模式，“城乡分割、一国两制”基本定型；后30年改革开放，“以经济建设为中心”，效率相对低下的农业继续横遭厄运，“城乡分割、一国两制”逐渐固化为“中国特色”，甚至成为“中国模式”成功的基本条件。

发展主义根深蒂固，新农村建设不可能真正摆脱“城乡分割、一国两制”的路径依赖；特别在地方政府那里，“以城带乡、以工促农”要成为制度理念和现实政策，需要付出巨大的政绩“代价”。

（二）错误的社会公正与平等观念

长期以来，传统社会主义在制度与人的关系上一直存在误区，其最大的问题就是没有解决好“人为了制度还是制度为了人”这一根本问题。虽然传统社会主义一直标榜社会主义生产的目的是不断满足人民日益增长的物质文化生活的需要，但人的目的性由于两个原因受到了抑制：一是机械理解历史唯物主义的基本原理，认为物质资料的生产方式是人类社会存在和发展的基础，满足消费的东西总是要首先生产出来才行。所以，生产至上，享受在后，甚至享受有罪，追求生活质量、个人生活幸福是见不得人的“资产阶级生活方式”。二是主义至上，制度优先。“为共产主义而奋斗”就可以所向披靡，个人利益、价值尊严、个人的正当权益甚至个体的生命、尊严都可以成为制度的牺牲品，统统不受尊重，但共产主义是为了什么却无人关心，也不敢追问和怀疑。其结果是制度和主义越来越成为虚幻空洞的教条，我们在成功击败了资产阶级商品拜物教的同时，却又陷入了对共产主义的主义迷信。

这样，“以人为本”在社会主义国家和社会主义制度的实践中实际上是一直受到抑制的，这种冲突是基于制度信仰和主义本身的——当然是对制度信仰和主义坚守的错误、歪曲和畸形理解，但它确实根深蒂固，并有巨大的市场。在这种强大的的理念和传统中，个人利益、个体幸福、尊严权利等长期被看成资产阶级的东西而受到贬抑，具体的个人总是成为工具，公正、平等与人权、自由、民主一样都成了资产阶级“虚伪的专利”。城乡差别、二元体制是这种传统思维和制度理念落实到城乡关系上的必然结果，农村、农业、农民很容易被作为棋子，为发展经济服务，为制度繁荣和国家强大牺牲。这既是传统社会主义的一贯做法，也是改革开放以来继续坚持和经常发生的事实。在这样的信仰观念和制度传统下，要真正落实和实现城乡和谐发展谈何容易！endprint

（三）谁的新农村？

农村当然是国家和社会的一部分，但它首先是农民的。新农村建设既不是官员的政绩，也不是学者的饭碗，而是农民当下和未来的生计和幸福。新农村建设要建设的那个地方不仅是行政权力施展才华、创造政绩的舞台，更是农民生于斯、长于斯最后还要葬于斯的地方，他们才真正关心农村的未来。新农村建设理应站在农民的立场思考问题，由农民说了算，反映农民的意愿和需求。

如果我们真的这样想了，就不会再把招商引资作为头等大事，就不会急于村容改造、农民上楼，就不会主要发展基础设施造就经济潜力，就不会大兴土木制造GDP泡沫，就不会家电下乡、汽车下乡，把启动农村消费市场作为主要任务等等。

进一步的问题是，新农村建设的目的，到底是农村发展还是农民幸福？或者简要地说，新农村建设到底是建设新农村还是新农民？这其实是发展至上还是以人为本的分水岭。

农村留守问题的存在为我们解读新农村建设提供了一个经典的视角：据全国妇联课题组2013年报告，我国农村留守儿童总量已达610255万，占农村儿童的3770%，占全国儿童的2188%，即平均每5个孩子中就有一个留守儿童，全国流动儿童规模达3581万[5]。仅这两项合计就达到近一亿人。与此同时，农村还有大量的留守妇女和留守老人。“留守中国”成为中国社会转型的一道独特“风景”。留守现象带来一系列严重的社会问题，留守儿童的亲情缺失、人身安全、文化教育、个性健康，留守妇女的基本人权、生活困境与压力、心灵慰藉，留守老人的养老、健康、生计，留守现象带来的社会治安状况恶化、道德衰败、文化摧残、农业生产退化、农村凋敝、文化凋零以及农村治理滑坡等成为农村发展长期挥之不去的巨大阴影。表面上看，留守问题好像引起了全社会的广泛关注，特别是媒体和学界给予了足够的重视，也动员了大量的社会资源，但留守问题依旧，留守群体的困境依旧，外出务工农民的生活状态依旧。

显然，只要城乡分割的社会政策、“发展至上”的制度设计不改变，不从根本上确立以人为本的发展理念，留守问题无解，新农村建设也就不可能回归正途。而如果新农村建设的目的是农民幸福和生活改善，我们就不会放任老人、妇女和儿童长期、大量留守农村这一畸形现象的广泛存在，不会在如此漫长的时间内在户籍制度、社会保障、公共权力等领域无所作为，不会面对留守群体的困境和由于农民工体制带来的一系列家庭悲剧无动于衷；如果我们真的希望通过新农村建设改善农民的处境，一些地方政府就不会罔顾留守群体的困难处境而依旧顽固地坚持要把动员农民进城务工作为排上日程的重要工作。如此，我们也就理解了广大农民对新农村建设的心路历程是如何从充满希望、无限憧憬到冷眼旁观直至无动于衷了。

三、新农村建设的制度之殇

不管新农村建设具有怎样的制度背景和现实条件，在一个高度集权的国家，作为中央政府的统一部署，理论上它应该至少在主要方面依然可以按部就班，得偿所愿。但实际情况并非如此，新农村建设的某些具体领域的现实与理想、政策制定与执行大相径庭。原因何在？

（一）作为主人的农民成为新农村建设的局外人

新农村建设的直接受益者是广大农民，农民是新农村建设理所当然的主体和主人，因而新农村建设“必须坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制；必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠”[6]。

如果农民的这种主体地位和主人身份能真正落到实处，如果农民群体有足够的话语权，新农村建设即使有所偏差，至少不会出现方向性迷失，不会罔顾农民利益。但现实却是，在很多地方，作为新农村建设主体的农民实际上却被边缘化了，成为新农村建设的局外人。究其原因，最根本的就在于农民无权，不仅在国家社会生活中是二等公民，即使在自己的“一亩三分地”上、在自己家园的建设和未来这样涉及切身利益的问题上也很难“当家做主”。农民甚至没有资格对中央政府建设新农村的善意表达敬意——因为一切都由地方政府、基层干部和豪强势力决定了，不劳农民“操心费神”。

城乡分割、金钱至上导致的人才外流，终于让农民破产、农业滑坡、农村凋敝，老弱病残留守的农村弱不禁风；“两委合一”、熟人社会、法制不彰、黑恶势力猖獗、宗法势力泛滥、整个社会民主政治建设滞后等吞噬了单兵突进[7]、先天不足的村民自治，掏空了农民的权利。农民已经既无力抵御外部强大的行政权力和无孔不入的市场的侵袭，也无能力保持自身内部的一致性，注定逆来顺受，任人宰割。农村在发展主义、市场霸权、黑恶势力和地方政府等多方争夺中只剩下遍体鳞伤、一地鸡毛。

（二）土地制度的弊端进一步深化了危机

1.农地集体所有制陷阱是导致当前农地制度问题的基本原因

农地集体所有制的特定制度属性实际上构筑了一个陷阱：农民名义上是土地的主人，但“农地集体所有、农民承包经营”这一制度安排所导致的结果是农民所能把握的只是土地使用权，而背后的土地所有权却被掩盖了，农地集体所有制实际上演变成了两种互相分裂的权利——农民的使用权和集体的所有权（处置权）。虽然集体所有就是农民所有，农民的使用权也是以背后的这种人人有份的所有权为依据和后盾的，但由于农民所享有的这种集体所有权在形式上“依附”于使用权，“挂靠”在使用权的名下，获得了土地使用权的农民就此失去了对自己土地所有权应有的敏感。当农民的土地使用权发生变更的时候，所有权也就无处寄托和体现了。表面上看农民只是失去了使用权，但实际上农民失去了包括所有权在内的全部土地权益。这也正是导致农地纠纷和农民土地权益受损的真正的制度原因[8]。

2.当前农地制度的另一个关键问题是农民政治权利的欠缺和不足

不管具体的农地制度如何设计，这种制度设计和规定的农民权利总是要在特定的和具体的社会政治环境和政治生态中去落实和实现的，特别在中国这样一种政治权力相对集中、意识形态比较敏感的国家。然而，正是这种现实的政治环境和具体的政治生态直接影响和制约了农民土地权利的行使，在很多时候甚至预先决定了农民这种合法和正当的土地权利注定是无法行使的。endprint

村民自治本身的缺陷与不足，农村特有的政治文化传统和具体政治环境，加之“集体行动的逻辑”对多数权利的影响和抑制，农民法制观念的淡薄，整个社会生活中法律尊严的缺失，地方政府“稳定压倒一切”的治理逻辑，等等，这一切集合起来，在农村实际发生的真实的土地流转过程注定比理想状态和表面的制度设计要复杂得多。面对居高临下、无孔不入的市场霸权，大权在握的腐败官员，再加上农村部分地区黑恶势力猖獗，一向分散保守的农民要真正充分行使自己的土地权利几近奢望。

“无产阶级先锋队”“人民政府”“人民公仆”的称谓不是说教，而是我们制度的基本规定和要求，是立党之本，执政之基，力量之源。但在实际执行中，特别是对于某些地方政府和部门领导来说，这些却极易退化为腐化堕落的挡箭牌和护身符。所谓“替党说话，还是替老百姓说话”的诘问看似荒唐，其实却正是当前这种制度环境下我们不得不面对和提防的现实威胁。现实中这样的强盗逻辑和强势话语并非个案，一些官员以正义化身自居，以组织代言人自诩，一厢情愿地把自己的官僚主义和胡作非为与党和政府联系起来，把人民群众的正当权利和不满与反党反政府等同起来的做法时有所闻。习近平同志提出“切实解决人民群众形式上有权实际上无权”的问题绝非危言耸听，而是切中时弊，具有深远的政治意义。

3.土地制度的双轨制深化了危机

按照《土地管理法》及其相关法律、政策的规定，城市土地国家所有，农村土地集体所有；集体所有的土地要进入房地产建设用地市场，必须首先经土地主管部门征用为国家建设用地，然后才能进入土地一级市场交易。土地一级市场与二级市场之间存在巨大价差，这个过程催生了巨大利益空间和腐败黑洞。土地制度的这种双轨制客观上方便了地方政府利用土地级差地租从农村汲取资源，土地财政“构成了地方政府财政收入的最重要支柱”，因而“大兴土木现象的背后是政府的土地财政”[9]。正是因为有了这个取之不尽、用之不竭的资金宝库，地方政府才敢大拆大建，政绩工程突飞猛进。

新农村建设为地方政府的土地掠夺提供了一个合法的和堂而皇之的借口。在新农村建设的旗号下，土地整理、征地拆迁、农民上楼、撤村并居不仅基于利益驱动，更兼具政治正当性和政策合法性，甚至成为地方政府的“创新模式”[10]。搭上新农村建设这辆战车的地方政府信心爆棚，再无顾忌，满怀豪情地要“拆出一个新中国”[11]。对于追求土地利益的地方政府来说，新农村建设客观上起到了推波助澜的作用，对违法征地拆迁起到了间接“漂白”和变相“洗钱”的效果，而农民的利益和诉求，农村的文化和传统都在这样的“新农村建设”中被淹没、掩盖和吞噬掉了。

（三）中国特有的政治体制和政治生态让新农村建设雪上加霜

如前所述，中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，权力的性质是人民当家作主，我们的政府是人民政府，各级政府官员是人民公仆。这样的政治设计和权力属性对于我们坚持党的宗旨，保证权力的合法性、正当性和执政基础至关重要，也是我们党和政府始终得到人民群众拥护支持、我们的事业永远立于不败之地的根本。但另一方面，这样的制度设计也可能带来负面影响，面对市场经济侵蚀和集权传统的影响，特别是地方政府和具体部门的权力滥用，这种政治体制和制度设计也可能抽去了反对权力腐败的合法基础，使得人民群众对权力的监督和约束失去合法性和正当性。所以，从这个意义上说，社会主义更需要民主，没有民主就没有社会主义绝非妄言。

在中国特有的政治体制和政治生态下，表面上，权力来源于社会，人民是各级政府和官员的衣食父母。但对每一个具体的地方政府和官员来说，他的权力总是由他的上级直接授予，即通常所说的权力来自于上面，中国的政治体制基本上还是一种权力相对集中的体制。另一方面，自1978年以来，为了发展经济、开放搞活，调动地方和单位发展经济的积极性，中国在政治体制和经济社会生活中最重要的一个社会现象就是“放权”，即下放中央和上级管理权限，增加地方和单位的自主权。所以，1978年以来的几乎每一次重大改革都伴随着权力的下放。但因为下放权力的直接目的和动因是发展经济，因而这种权力下放与民主无关：权力只是下放给地方政府和部门、单位，而非社会公众。因而在中国就形成了一种奇特的政治“景观”：一方面是整个国家和社会管理体制的高度集权，另一方面是在这样一个高度集权的体制中，地方和单位却有着很大的自由裁量权，个别地方甚至成为独立王国；一方面人民当家作主，人民群众是国家和社会的主人，另一方面则是地方和单位的权力不受监督和约束，在每一个具体的单位和地方、部门，人民群众成为权力的旁观者。这种放权实际上已经被当作中国发展的基本经验，从“不争论”“不折腾”到无监督和无约束，其实与“发展至上”一脉相承。结果就形成这样的局面：中国的地方政府和单位领导拥有世界上最自由、最独立的绝对权力。在这样的体制背景下，腐败频发、权力不受限制也就不足为怪了。今天，中国在改革开放30多年后遭遇的发展困境，甚至陷入所谓“越发展越麻烦”的矛盾状态[12]，其实正是这种发展逻辑和政治体制的必然结果，已经异化的新农村建设遭遇这样的政治体制自然雪上加霜。

四、通过社会发展校正新农村建设的方向性迷失

毫无疑问，中央政府新农村建设的初衷是好的，但即便如此，我们也不能忽略和回避这样的基本事实：新农村建设是在改革开放近30年后，在经济和社会发展领域出现一系列复杂的内在矛盾、改革陷于停滞、急需寻找出路和突破口；外部世界经济危机、发展环境显著恶化；思想理论领域各种思潮交锋、不同观点众说纷纭背景下的产物。这些深刻的社会变迁和外部条件不能不对新农村建设产生巨大的影响。在特定的政治体制和制度背景下，新农村建设很多方面难免背离它良好的初衷。造成新农村建设异化的主要症结在于社会主义民主政治建设滞后，作为新农村建设主体和主人的广大农民权利坍塌，越来越沦为新农村建设的局外人。

要彻底校正新农村建设的方向性迷失，就必须回归社会，重建底层，从根本上转变发展理念，切实发扬民主，真正建设以农民为本的新农村。endprint

（一）发扬民主，放开农民组织，建设真正的社会主义民主政治

长期以来在我们的政治生活中一直有一种观点，即认为民主与发展是冲突的。“民主作为一种普遍的人类价值，主要不是发展的手段，而是发展的目标。”[13]中国改革开放30多年的实践证明，这种观点很值得商榷。实际上，正如阿马蒂亚·森所说，扩展自由、发展民主“既是发展的首要目的，又是发展的主要手段”[14]（P24）。即使仅仅从发展的需要出发，也应该“把自由的视角放在舞台的中心”[14]（P43）。只有切实发扬民主，才能有效阻止少数地方政府和不法官员的利益追求和权力本能的腐化堕落，才能遏制农村基层干部触目惊心的腐败和跋扈。而如果这种趋势得不到及时纠正，就会形成示范效应，不仅影响发展，最后也必然危及中央政府和执政党的执政根基，付出巨大的道德和政治成本。

今天的世界是一个分化、变迁的世界，市场经济强化了社会的多元化诉求。这些不同的利益诉求和价值追求，不可能仅仅通过执政党和政府这个唯一的通道得以实现。因此，放弃管控思维，放开社会，开放媒体，扶持、支持各种社会中介组织发育成长，不仅是社会现实的需要，也是现代社会中政府执政能力和执政水平、治理智慧的体现；不仅展示了无产阶级政权的胸襟，也显著加强了社会的组织化水平，提高了社会的整合能力，维护了社会的一致性，可以从根本上为经济发展和社会进步提供必要的社会条件。

当前在我国农村，村民自治异化是一个不争的事实[15]。村官腐败已经成为影响党在农村的政策、破坏党和政府形象的重要负面因素[16]。由此导致的村治混乱、法制不张、底层陷落以至道德堕化、文化溃败等现象有目共睹，已经成为新农村建设的致命威胁和直接杀手。针对村官腐败和村治衰败，严厉的正面打击和惩治固然重要，但可能很难治本。

从新农村建设的外部环境看，村民自治深受国家政治发展的影响[17]，没有整个社会民主的发育，村民自治不可能长期一枝独秀。这也是改革开放30年以后中国社会发展问题的一个基本症结。没有民主就没有社会主义不是老生常谈，而是治愈当下发展困境的灵丹妙药。从农村内部来看，新农村建设之所以跑偏，农民成为局外人是一个基本原因。村官腐败之所以成为新农村建设的致命毒药，根本的问题在于农村既有的政治生态没有形成对村官腐败的有效制约和抗衡力量。单个和分散的农民因为不具有组织合法性，很难与通过合法选举产生的村官这种制度化势力形成制衡，村官一股独大，一旦当选往往无法无天。所以，要建设新农村，首先就需要放开农民组织，在农村党支部和村委会之外放手让农民自主建立能够真正体现农民意志的组织。因为，如果没有以农民为主体、体现农民意志和利益的农民组织，新农村建设就缺乏真正的行动主体，农业和农村发展的政策就难以得到真正的实施，也就不能保证新农村建设确保农民的福祉[18]。这也是帮助农村社会形成抗衡异化的专制权力的能力，让权力阳光运行、依法行政的需要。

（二）以农民权利为中心，尊重市场规律，深化土地制度改革

农地集体所有制统治中国农村半个多世纪之久，农村的兴衰成败系于一身，农地集体所有制是理解农村全部问题的一把钥匙。但当前的农地集体所有制改革却不仅仅是所有制问题，甚至当前农地制度的根本问题不是所有制问题，而是谁来行使所有权的问题，是权利问题，甚至是权力问题。农地集体所有制本身固然需要完善，但农民的土地权利才是根本。不解决这个根本问题，什么所有制都可能让农民一无所有、倾家荡产，也都足以毁掉一切农村发展的宏伟蓝图和雄心壮志。没有主体权力保护的农地集体所有制，无论对国家耕地安全还是农民利益保护都形同虚设，自然也就无法保证建基在这种所有制基础上的新农村建设健康持续发展。必须从根本上深化政治体制改革，发扬民主，健全法制，深化农村政治民主化进程，切实把农民的民主权利落到实处，让农民真正成为自己土地和命运的主人。

目前土地市场被人为划分为一级市场、二级市场的做法，客观上方便了不法势力对农民土地的掠夺，也不符合市场经济的一般规律，是对统一市场的人为割裂；不管在土地利用中如何对待规划和政府的作用，不论市场在土地这种特殊资源的配置中是否应该起决定性作用[19]，土地一级市场和二级市场的做法对农民利益的肆意剥夺不可持续，也没有任何道理。这种做法不仅直接伤害新农村建设，也是对长期畸形的城乡关系和社会政策的深化和加剧。

（三）发挥城市的辐射带动作用，通过“以城带乡、以工促农”促进农村发展

在城乡关系问题上，长期形成的一般观点认为，中国城乡关系的基本问题是农村发展落后，制约了城市以至整个国家经济发展和社会进步。但实际上这个被广泛接受的共识可能并不可靠。中国城乡关系以至整个社会发展的主要问题可能不是农村发展落后，而是城市供应不足[20]。

表面上看，中国的城市经济发达，文化繁荣，管理完备，设施先进。但实际上，相对于中国政府1949年以来长期执行的城市优先、城乡分割的社会政策和“高速度优先发展重工业”的发展战略，相对于中国社会60多年来对城市的一系列优惠扶持政策和“以城带乡、以工促农”的巨大需求，中国的城市发展虚假繁荣、外强中干，不仅对农村的吸引力日渐衰竭，辐射带动能力也严重不足，承担不起城乡和谐、繁荣发展的大任。长期以来被奉为圭臬的“发展至上”的发展理念和政治主导型社会管理体制，是造成城市供应不足的基本原因。这种发展理念和管理体制不仅从发展目标上窒息了城乡和谐发展的可能性，堵塞了“以城带乡、以工促农”的制度空间，消解了城市支援农村的动力，也造成了城市的畸形发展和虚假繁荣，解构了城市带动农村发展的能力。

必须切实转变发展理念，加强社会建设，矫正城市发展中的误区，深化财政税收、社会保障等公共政策改革，切实发挥城市在国民经济和社会发展中作为现代文明发动机的引领作用，切实保证“以城带乡、以工促农”落到实处。

（四）新型城镇化能否实现新农村建设的凤凰涅槃endprint

新一届中央政府高调推出新型城镇化战略以后，新农村建设一度沉寂。但经过了时间的发酵和理论的沉淀以后，人们逐渐认识到，新型城镇化不是新农村建设的终结，而是新农村建设的深化和继续。

中国是一个有着13亿人口的农业大国，农业和农村的未来在城市，对其中的相当部分甚至绝大部分人来说，城镇化是必然趋势和最终归宿。因此，认真总结世界其他国家以及中国过去城市化道路的经验教训，最大限度克服既往城市化的弊端，通过新型城镇化道路实现现代化，是中国绝大多数农村地区未来发展的理性选择。但另一方面，一个十几亿人口的大国的城市化，必然与一般国家城市化和现代化的道路不同，指望全部人口进入城市，以城市化的方式实现现代化是不可能和不现实的。在可以预见的相当长时间内，注定仍有相当部分人口仍将继续生活在农村，新农村建设的价值和意义不会因为城镇化而消弭。坚持走中国特色的新型城镇化道路，促进城镇化和新农村建设协调推进，是解决农业、农村、农民问题的重要途径。中国的现代化和发展繁荣将注定必须长期坚持新型城镇化和新农村建设两条腿走路的基本策略。

也就是说，新型城镇化并不是独立于新农村建设之外的另外一套，新型城镇化和新农村建设共同构成中国城乡社会和谐发展的一体两翼。实现城镇化与新农村建设的双轮驱动和良性互动，是今后若干年内中国特色城镇化道路和现代化道路的基本选择和发展战略。作为新农村建设的深化和升华，新型城镇化没有割断历史，新农村建设过程中曾经遭遇的那些理念偏误、体制弊端和方向迷失，新型城镇化自然也难幸免。特别在经济低迷、增长乏力的时候，城镇化更容易被作为发展经济、刺激增长的抓手。如果不能深刻检讨和彻底矫正新农村建设中的问题，特别是转变发展理念和深化民主政治建设，新型城镇化更容易误入歧途。

注释：

①在地方政府的推动下，新农村建设在个别地方甚至变成了土地整治、村庄改造、平坟运动、拆迁动员、务工引导、结构调整等，新农村建设成了又一次类似“解放”“土改”那样的政治革命和社会改造。

②一些经济学家在上世纪90年代末就极力倡导的新农村运动，主要内容就是通过农村基础设施建设启动农民消费和农村市场，带动或拯救宏观经济。参见林毅夫.加强农村基础设施建设，启动农村市场[J].农业经济问题，2000，（7）.

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责任编辑 刘绛华endprint