现代化导向下城乡公共服务均等化改革的深化
吕永刚
一、苏南城乡公共服务均等化的双重性及改革难点
1.苏南城乡公共服务均等化的双重性：既是全国先行区，也是现代化短板所在
苏南地区作为我国经济最发达的地区之一，城乡公共服务均等化水平整体上处于全国领先水平。近年来，苏南五市以基本公共服务均等化为目标，积极调整、优化财政支出结构，将更多的财政资金投向公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体系、社会保障、公共就业、保障性住房等公共服务领域，同时引导和调控社会资源向欠发达地区特别是农村地区倾斜，推动各项社会事业快速发展，基本公共服务均等化水平不断提高，取得了丰硕成果。但以基本现代化指标衡量，相对于其他指标，其公共服务在投入数量、公平程度等还处于比较靠后的位置，与现代化的要求存在不少差距。主要表现在：城乡之间的基本公共服务水平差距明显，基本公共服务设施、基础教育、社会保障水平、医疗卫生资源配置在城乡之间存在较大差距；不同群体之间享受的基本公共服务不均衡，外来务工人员难以充分享受基本公共服务，等等。可以说，苏南建设匹配现代化标准的、覆盖城乡的公共服务体系依然任重道远。
2.苏南建设匹配现代化标准的城乡公共服务均等化面临的改革难点
城乡空间集聚发展存在制约因素，城乡公共服务均等化供给难度增加。苏南作为经济较为发达地区，区域城市化进展具有特殊性，突出表现在：一是户籍非农人口增长对城市化贡献度有限，二是乡村大量从事非农产业人口并未向城镇集聚。从经济动因来看，经济发达地区农村相对富裕，大量外来人口给本地居民带来可观的房租收入，农民向城市迁移的意愿较弱；从公共服务水平来看，经济发达地区交通发达，乡村与城市联系方便，接受城市公共服务也较为便利，城市生活吸引力较弱。同时，农村土地改革赋予了农民对土地的永久使用权，土地成为农民获益的资产，在当前土地资源紧张、土地经济效益越来越高的背景下，农民不愿放弃土地资产。这种在特殊情况下产生的“逆城市化”现象如不加以有效引导，将制约城乡空间的集聚发展，有碍城市现代化水平的全面提升，也将增加进一步提升城乡公共服务均等化供给的难度。
基本公共服务“供给不足”与“享受不均”并存。从实践来看，苏南城乡基本公共服务不仅存在“供给不足”的问题，也存在“享受不均”的问题，非均衡或非均等性问题突出。具体分析，随着城市化进程的深化，特别是城乡一体化深度推进，公共服务需求的主体不断扩大，其中城镇中低收入群体、外来人口、农村居民成为基本公共需求的主体，他们对医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈，对公共服务的质量要求也越来越高。同时，由于公共需求差异性的存在，在现有的政府供给导向型基本公共服务供给模式下，政府供给结构与公众需求结构存在明显的偏离。例如，公共服务资源分布不均衡，城乡及区域发展差距仍相对较大，即使在农村的不同地区也呈现出显著的差异与不平衡性。
供给渠道单一，公共资源配置还存在缺陷。在公共服务供给渠道中，政府是主导力量，社会力量尚未得到有效利用，市场机制还有发展空间。公共服务走向社会化是其满足城乡居民不断扩张的公共服务需求的必由之路，尽管现阶段可以依靠政府强势推动，但长期而论，必须依靠发达的社会组织与志愿服务，以及对市场机制的充分利用。但目前，苏南大多数社会组织规模有限，自我发展能力薄弱，在公共服务供给方面很难承担起主要责任。此外，在市场机制方面还有广阔发展的空间，如私人医疗机构、私立教育机构并不发达，丰厚的社会资源尚未得到充分利用。另一方面，政府主导下的公共资源配置存在不合理之处，例如，在公共福利资源方面，政府的福利拨款往往只投向公立福利机构等，对民办福利机构缺乏具体的公共资源配置，从而影响了社会力量兴办福利事业的积极性。在教育资源配置方面，流动人口规模庞大，农民工子女虽然明确了就近入学并享受公平教育机会的政策，但因农民工集中居住地需要入学的适龄儿童多，造成当地中小学校的负担加重，而一些知名中小学校也对农民工子女更具吸引力，大量农民工子女涌入，亦打破了原有的平衡，造成现有教育资源设施负荷加重。
破解城乡二元体制的成效显著，但深层次矛盾依然存在。城乡二元体制是造成公共服务非均等化的制度性根源。尽管苏南已全面推进户籍制度改革，农村人口向城镇流动相对自由，但与之相配套的社会保障、医疗、教育、就业以及城市基础设施等方面的改革并没有完全到位，城乡分割的体制并没有彻底打破，致使进城农民难以及时转为城市居民。造成的结果，一方面是没有实现通过城市化转移农村剩余劳动力，减少了人口集聚因素对苏南城市化可能的积极意义，同时也削弱了城市化对苏南整个经济社会发展的进一步推动；另一方面，导致了城市中新的二元结构，加剧了城市各群体的对立和冲突，增加了城市社会不稳定因素，进一步扭曲了城乡公共服务的供需格局。
二、苏南城乡公共服务均等化的模式选择
1.现代化国家推进基本公共服务均等化的主要模式
发达国家在实现现代化的进程中，形成了两种基本公共服务均等化的发展思路：一是重在保障政府“供给能力”的思路，主要包括财政收入均等模式、收支均衡模式；二是重在保障居民在事实上获取大致均等的公共服务，主要包括公共服务标准化模式和基本公共服务最低公平模式。
财政收入均等模式。该模式强调中央政府要根据各地人均税收水平进行均衡拨款，并酌情对财力薄弱地区进行一定的转向补助，以确保各地方政府在提供公共服务特别是基本公共服务上的供给水平大致相当，代表性的国家为加拿大和德国。
收支均衡模式。该模式主要适合地区发展差异较大的国家，中央政府以地方财政收不抵支的缺口作为向地方政府进行转移支付的依据。相对于财政收入均等模式，该模式综合考虑了地方财政收支平衡状况，可使财政转移支付更具针对性，但计算过程也更复杂，代表性国家为日本和澳大利亚。
公共服务标准化模式。该模式强调中央和上级政府承担两个方面的职责：一是颁布公共服务的设备、设施和服务的标准；二是针对各地方财力进行专项转移支付。该模式主要适合国土面积较小、区域间经济发展水平差异不大的国家，代表性国家为保加利亚。endprint
公共服务最低公平模式。该模式强调中央政府的职责是制定各项公共服务的最低提供标准，并通过多级政府分担经费保障地方政府有提供最低标准服务的能力。同时，允许并鼓励有条件的地区，根据地方政府的财力状况，为本地区居民提供品类更多、质量更优的公共服务，但所需经费需地方政府自己加以解决。该模式主要适用于中央财力有限、地区差异大的发展中国家。
2.现代化导向下苏南城乡公共服务均等化的模式选择
上述四种模式中，财政收入均等模式和收支均衡模式主要适用于解决区域差距问题，可有效保障全国居民享受大致均等的公共服务，但需要全国多数地方财力较强，且中央财力也能弥补少数地区的财力不足。公共服务标准化模式在区域间、城乡间采用同一标准，最能体现公共服务的普惠性，但可能会超出财政承受能力。最低公平模式中所能达到的公共服务水平较低，但中央财力要求较低，且能保障必要的“底线公平”。苏南地区在前期推进城乡公共服务均等化中所遵循的基本是最低公平模式，这既顾及了现实财力的可能性，又为不断提高最低标准留下空间。在建设现代化示范区的探索中，随着整体经济实力和地方财力的增长，苏南不能满足于最低公平模式，而应在此基础上，提高均等化的覆盖范围和运作标准，为率先实现区域现代化提供高水平的公共服务支撑。
在现阶段，苏南要确立与基本现代化新内涵新标准相适应的公共服务均等化改革指标：在发展阶段上，从重点实现基本公共服务的广覆盖的初级阶段，转向重点实现城乡基本公共服务均等化的中级阶段，再适时转向实现全体居民基本公共服务均等化的高级阶段，各阶段工作重点分别是扩大关键项目覆盖面、健全基本公共服务体系、实现基本公共服务主要领域按需供给；在内涵上，在国内率先基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的大体均衡，居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务；在标准上，在国内率先实现基本公共服务普遍覆盖，率先建立城乡统一的基本公共服务体制，率先实现省内各地区基本公共服务财政能力均等化，率先建立基本公共服务多元化供给机制，基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中上等发达国家水平。
三、现代化导向下苏南城乡公共服务均等化改革的深化路径
共创现代化改革示范区，在改革红利释放中推进城乡公共服务均等化。苏南应抢抓现代化建设示范区的战略机遇，共创现代化改革示范区，大胆探索新路，锐意推进改革。研究制定城乡公共服务均等化体制机制改革路线图，对基本公共服务不均等所产生的各类问题进行重要性排序，区分存量问题和增量问题，对制度设计问题进行调整。按增量优先、存量分步解决制定改革路线图。如在制定基本公共服务均等化标准时统一城乡标准，解决制度设计问题和人口流动遭排斥难以融入当地社会问题，而对存量的城乡差异通过城镇化、增强农村基本公共服务能力等多种途径解决。
重视制度设计和法规建设，推动城乡公共服务重心下移。由于改革面临的情况更加复杂，涉及利益格局的深刻调整，为确保改革过程中有法可依和顺利实施，统筹考虑苏南现阶段的现实基础和发展趋势，更加注重制度设计和总体规划，更加注重法律法规的健全和完善，更加注重政策措施的配套和落实。推动公共服务重心向基层转移，建立区（县级市）政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。地级市政府制定公共服务体系的制度设计、总体规划和政策体系，赋予基层政府更多的公共事务管理权，健全与基本公共服务均等化相匹配的财政转移支付制度；区（县级市）政府按权责范围组织公共服务的实施，结合地区实际和辖区居民需求，探索创新具有地方特色的公共服务体制，为公众提供多层次、多样化的公共服务。
以户籍制度改革为突破口，促进城乡公共服务高水平均衡。建立城乡一体的公共服务制度，必然是统筹城乡中消除制度障碍的关键环节。重点要通过户籍制度改革，彻底剥离附着在户籍上的不平等的公民权和社会福利权，改变城乡二元制度和政策以及城乡分治的管理模式，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度，实现城乡居民依法自主选择居住地，在实际居住地登记户口，享受基本公共服务和其他基本权利。
构建多元化供给机制，提升城乡公共服务的供给效率。积极构建城乡公共服务均等化的多元供给机制，按照“公益性服务政府承担、福利性服务社会承担适度补贴、经营性服务探索市场化供给”的思路，合理区隔政府、市场、社会在基本公共服务供给中的责任，明确政府、村自治组织和市场主体在农村基本公共服务中的供给责任，形成“政府主导、市场参与、社会协同”的基本公共服务多元供给机制。通过分类供给机制，明确城乡基本公共服务均等化的范围与标准，促使政府由基本公共服务的直接生产者转变为间接保障者，以便政府集中人财物增强城乡基本公共服务供给能力，提高城乡基本公共服务的水平。
以非户籍常住人口与当地城乡户籍人口享有同等待遇为目标，推进公共服务向常住人口全覆盖。各地要统筹城乡居民公共服务，逐步实现户籍常住人口与非户籍常住人口基本公共服务一体化。依据省内城市化趋势和人口迁移特点，规划布局建设一批基本公共服务设施，提升区域新增人口公共服务水平，促进人口集聚、产业发展和城市化水平。重点保障非户籍常住人口最迫切的基本公共服务，在义务教育、就业服务、最低生活保障方面、卫生医疗保障等领域优先安排资金，确保非户籍常住人口基本生活需求得到基本满足，努力实现非户籍常住人口与当地城乡户籍人口享有同等待遇的基本公共服务。
完善财政制度体系，优化城乡公共服务资源配置。努力构建财权与事权相对称、财力水平与发展需要相适应、调控能力与经济发展相协调的财税体制，纵向转移支付以保障政权运作基本财力需要为主，横向转移支付以逐步实现基本公共服务的均等化为主。拓宽基本公共服务资金来源，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励民间资金、社会力量依法进入基本公共服务领域。努力突破行业壁垒，着力解决各行业公共设施分散、使用效率不高的问题，发挥不同部门资源相互补充、相互促进的作用，加大跨部门、跨领域、跨系统交流合作，盘活各种公共资源，使公共服务更好地向城乡基层末梢延伸。
（作者系江苏省社会科学院经济学研究所助理研究员，博士）
责任编辑：黄 杰endprint