水权交易提速

赵雪涛

“通过行政手段简单分配的水权并不具备合理的经济价值，也意味着它根本不具备交易的最基本条件。”

上世纪80年代末，张艺谋主演的电影《老井》中有这样一幕：两个村民为了争一口井打得头破血流。

在北京环境交易所总裁梅德文看来，这是比较原始的水权交易模式，即通过暴力实现水权转让。“现在是法治社会，可以通过法律法规获得水权，也可以通过市场机制获得水权。”

在制度引导方面，十八届三中全会明确提出要推行水权交易制度。十几年来，水权交易的探索从未停息；今年，水权交易的试点范围还将扩大。

水权概念

2014年1月，为推动水利重要领域和关键环节的改革攻坚，水利部出台了《关于深化水利改革的指导意见》。其中，“建立健全水权制度和水价机制”被列为十大重点改革任务之一。

水资源是关系到国家安全的战略资源，但一直以来，水权及水权交易的概念在国内外学术界尚未统一看法。

一般来讲，水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。我国水法明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。为适应不同的使用目的，可以在使用权的基础上，创设用水权、开发权等。其中最重要的是水资源的使用权。

而所谓的水权交易，是指水资源使用权的部分或全部转让，这需要通过交易市场完成。

早在2005年，国务院就将国家水权制度建设作为重点内容，多次列入年度深化经济体制改革工作意见。2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“建立国家初始水权分配制度和水权转让制度”。

“水权交易属于水资源市场改革的重要内容，是按照水资源市场化配置的改革方向。水权交易制度是利用市场机制保护水资源、建设水权市场和完善水价格机制等目标的重要制度设计，三中全会为建立水权交易制度提供了重要指引。”梅德文表示。

他同时透露，经过几年发展，我国已经初步完成了水所有权分配制度、水使用权管理制度等。在水所有权和水使用权分配完全实现后，社会将面临水权转让的需要，但目前水权转让的案例还很少。

先行试点

与中央政策相对应，水权交易试点工作在各地陆续推进。2014年1月2日，内蒙古宣布在总结过去十年水权转换试点经验的基础上，率先实施跨盟市水权转让试点。

1月8日，北京、天津、河北等地十余个环境交易机构在北京共同发起成立“中国环境交易机构合作联盟”， 以碳交易为起点，逐步在排污权交易、节能量交易、水权交易等更广泛的环境交易领域加深合作。

1月13日，湖北全省水利局长会议提出，2014年在3个县开展水权交易试点工作。

其实，早在2000年，浙江省金华市的东阳和义乌就签订了有偿转让用水权的协议，被视为中国水权交易第一案。

东阳和义乌同在钱塘江支流金华江一带，二者处于上下游的相对位置。

东阳市水资源相对丰富，市内的横锦水库具有约5000多万立方米的市外供水潜力。作为中国小商品集散地的义乌，在上世纪90年代经历了经济的高速发展期，建起若干全国小商品市场后，常住人口急剧膨胀，形成用水资源紧张的局面。

在酝酿了5年后，东阳和义乌于2000年11月24日签订了有偿转让用水权的协议。义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9（寓意长久）万立方米水的使用权。

在一些专家看来，这种水权交易形式属于区域间水库向城市转让水权，它的意义是为加快义乌城市化进程提供了有力支撑。

农业向工业企业转让水权则属于行业间水权交易模式，典型案例是宁夏从2003年开始实施“投资节水，转让水权”措施。

宁夏灵武电厂率先参与了这一用水制度改革。根据水权转换协议，电厂投资4000万元用于宁夏引黄灌区的农业灌溉渠改造，企业每年可获得1440万立方米的用水指标。

在甘肃省张掖市的临泽县和民乐县，则出现了另外一种水权交易形式——农民间水票交易。当地农民如果超额用水，需通过市场交易从水票节余者手中购买，价格也是“随行就市”。

通过调研分析，有专家将过去十几年间的水权交易总结出三个特点：从空间上看，主要分布在我国北部内蒙古、宁夏、甘肃、新疆，东部发达地区的浙江、福建和广东也有少量交易案例；从时间上看，水权交易实践一直都没有停止；从类型上看，主要有农业向工业转让水权、区域间水库向城市转让水使用权、农民间水票交易、政府向企业有偿出让水权等四种。每种交易类型其交易主体、客体、方式、价格等各有特点。

争议与难点

梅德文认为：“只有总量控制下的配额交易模式是比较规范的水权交易市场，这一模式已被国内外的碳市场证明是可行的，但目前国内还没有这类水权交易的案例。其他水权交易模式的最大问题都是市场化程度不高，难以起到价格发现功能，也很难实现资源配置的宏观政策效果。”

与梅德文看法相同，清华大学水业政策研究中心主任傅涛认为，市场交易的前提是交易物具有经济价值。现在国际上普遍流行的碳交易，之所以能够广泛推行，是因为用来交易的二氧化碳排放指标是交易者通过管理、技术等手段真正“节省”下来的，具有真正的市场价值，且这种交易有严格的标准和认证管理体系。与之相对比，通过行政手段简单分配的水权并不具备合理的经济价值，也意味着它根本不具备交易的最基本条件。

谈及义乌东阳模式，傅涛认为，严格意义上讲，双方交易的不是水权，而是水利工程的跨界服务。“水权属于国家，地方政府怎能交易呢？”

事实上，水利部早在2005年就发布了《关于水权转让的若干意见》，在一定程度上促进了水权交易发展，但是水权交易市场一直没有真正建立起来。

“主要原因是对水权交易制度的研究和认识都不够，对水权交易的模式没有形成统一认识。” 梅德文认为，目前气候变暖和水资源危机的加剧，对国内水权交易发展形成了倒逼，社会各界逐渐认识到水权交易市场的优越性，且环境交易理论和环境交易机构也发展起来，开展水权交易的时机日趋成熟，但是执行中却有两个难点。

“首先，市场在水资源配置中的作用发挥不够。一是水资源微观配置环节主要依赖行政手段；二是市场在水权交易环节作用发挥不足；三是政府在向取水户配置水资源环节尚未引入市场机制；四是缺乏水权交易平台。其次，配套的基础工作弱。一是水量分配尚未全面推开；二是取水许可制度落实尚不到位，水权作为一种产权还没有分配到每一个经济实体；三是水资源管理能力薄弱，包括水资源计量、监测、核查、报告等体系都不具备。”梅德文说。

理想市场

如何解决目前的水权交易问题，梅德文援引了美国和澳大利亚的案例。

美国各州拥有自己的水法和水权制度管理体系。美国西部水资源紧缺，为保护原用水户利益不受侵害，州政府采用了水权优先占用体系，规定了“先占用者先拥有，拥有者可转让，不占有者不拥有”等一系列界定原则。

澳大利亚的水权交易分为临时交易和永久交易。临时性水权交易价格较低，永久水权交易意味着部分或全部水权的完全转让。澳大利亚采用政策法规与买卖合同相结合的方法来实现水市场交易，在每个州的水法中都对水权交易程序和买卖合同中的有关内容作出了规定。

在我国，不久前，内蒙古专门组建了自治区水权收储转让中心，并且依托这一交易平台，开始在黄河干流流经盟市之间试点水权转让。

“总结起来有两类水权可交易，一是基于配额的水权，二是基于项目投资增加了水资源供给从而获得的水权。”梅德文说，内蒙古水权收储转让中心作为中央对手方，是交易市场的唯一做市商，统一收储水权，并对外转让，保证了水权交易的流动性，这一制度设计很有创新性。

对于近年来的这些试点工作，水利部水资源司司长陈明忠近日表示，今后将进一步扩大水权交易试点范围，在水资源产权制度的基础上，制定地区间、行业间、用水户之间的水权交易规则和监管制度，推动建立水权交易平台，加强水权市场监管。

“最终应该建立统一的水权交易市场。一是区域统一，促进水资源跨区域配置；二是交易产品统一，将配额水权、节水项目的节水量、可再生水量、海水淡化水量等规范为一个标准的交易产品，这样才可以将不同用途的水、不同行业的水统筹起来；三是建立全国统一的水权交易所，形成全国性的水资源价格形成中心，为国家提供决策依据。”

在梅德文心中，这是水权交易的理想未来。endprint