创新社区服务体系建设

冯呼和

积极创新社区服务体系，实现社区服务的有效供给，是创建和谐社会、建设服务型政府的现实需要，是践行党的宗旨、贯彻群众路线的有效途径，是促进基层民主自治、加强社区建设的永恒主题，是落实民生优先、满足居民现实需求的具体体现。民政部门作为指导社区建设、加强社区服务的政府职能部门，如何从群众日常生活需求入手拓展社区服务内容，改进服务手段，强化服务功能，创新服务机制，不断提升社区的服务功能和服务水平，是急需研究和探讨的重大问题。

本文以内蒙古自治区包头市青山区创新“四社联动”的社区服务体系为例，对当前我区社区服务体系建设现状及认识误区作一分析，并就创新社区服务体系和有效增强社区服务的供给机制提出对策和建议。

一、当前我区社区服务体系建设现状及存在的认识误区

近年来，内蒙古自治区党委、政府高度重视社区建设工作，相继制定出台了一系列推进社区建设的政策措施和规划，社区建设的制度体系逐步完善，有效促进了社区服务体系建设。

一是社区服务基础设施初步建成。目前，内蒙古自治区社区服务的基础设施覆盖面已占到全部社区的一半以上。基础设施主要由社区服务中心、社区卫生服务站和社区文化服务站、社区养老日间照料中心构成。目前，全区242 个城市街道、2044 个城镇社区中，已建立社区服务中心1479个、文化服务站1160个、卫生服务站1271个。截至2013年底，社区办公和活动场所面积在300平方米以上的社区有1766个，占86.4%，社区老年人日间照料中心614个。从2009年起自治区财政每年投入2000万元，采取“以奖代补”的形式推进和谐社区建设，并随着自治区经济发展水平逐年增加，同时每年用一定比例的福彩公益金支持社区建设。2012年以来，各地加大社区基础设施建设的工作力度，部分盟市将社区基础设施建设纳入城市建设总体规划。

二是社区服务工作队伍初具规模。目前，内蒙古自治区社区服务工作者队伍主要由四部分人员构成：（1）社区工作人员。全区共有社区居委会工作人员20995人，包括行政、事业编制人员4285人，其他聘用人员10942人，开发公益性岗位5142人。（2）社区居民志愿者。目前，全区共拥有各类社区志愿服务队伍1857个，社区志愿服务人员达到115326人。（3）驻区单位或结对单位的工作人员。这部分服务人员主要以单位成员的身份参与社区服务。（4）社区便民利民从业人员。近年来，各地把社区工作者队伍建设作为推动社区工作的基础性工作来抓，采取选派、公开招考、居民选举产生和聘用等方式，充实和优化社区工作者队伍。同时，进一步加强了对社区工作者的培训，社区队伍的整体素质明显提高。目前，全区社区居委会工作人员大专以上学历占64.4%。

三是社区服务的体系构架基本建立。近年来，内蒙古自治区各地以“一个中心、两个站”（公共服务中心、社区卫生服务站、综合文化活动站）为基本模式，着力强化社区服务功能。目前，以街道服务中心为龙头，社区服务中心为主体，多种服务组织和社区志愿者队伍为基础的服务网络基本建立，初步搭建起区、县、旗、街道、社区的五级社区管理信息化平台、“12349”社区为老服务呼叫平台，开展了多种形式的便民利民服务。同时，全区各地进一步加强社区自治组织建设，鼓励和引导居民参与社区事务，进一步扩大基层民主，较好地实现了社区居民的自我管理、自我教育和自我服务。加大社区社会组织培育扶持力度，积极引导物业、家政等市场主体进入社区开展各类社区服务。全区各地对创新社区管理体制和机制进行了有益的尝试。

虽然内蒙古自治区社区服务工作取得了长足进步，但从总体上看仍然处于起步和上升阶段，存在着一些不容忽视的问题。主要表现在政府在社区服务工作中的主导作用不够，且存在自身职能“缺位”和具体事项“越位”的现象;社会组织参与社区服务工作的渠道不畅、质量不高;社区居民开展社区服务工作的积极性不高、平台不足;市场主体提供社区服务的机制不顺。与此同时，部分政府工作人员和社区居民在社区服务体系构建上还存在着一些认识误区，如将“社区服务”等同于“政府提供的服务”、“公共服务”、“无偿服务”，以及对政府、社区居民、社会组织和市场主体等社区服务主体在社区服务中的职责认识不清等问题，影响和制约了社区服务的开展。随着经济社会的不断发展，社区服务已逐渐成为实现基本公共服务均等化的主战场。为了建设科学的社区服务体系，满足社区居民多层次和个性化的服务需求，提升居民的幸福感和满意度，我们要研究和借鉴一些成功的社区服务体系建设经验，进一步推动社区服务体系的建设和完善。

二、包头市青山区“四社联动”社区服务体系的成功实践

内蒙古自治区包头市青山区在推进社区服务体系的探索实践中，形成了“四社联动”的社区服务新模式：

一是搭建社区服务平台。统一社区信息化建设技术和信息资源采集标准，整合现有数据资源，通过“12349” 社区服务信息平台建立社区居民服务需求与市场供给主体的有效对接。在街道层面建立社区综合公共服务大厅，充分利用街道公共服务大厅，承接政府相关部门延伸到社区为居民提供的公共服务以及行政管理，社区居委会协助政府及相关部门做好为居民提供的公共服务。依托已有的社区服务大厅、社区老年人日间照料中心等设施，建立社区居委会、社区居民、社区社会组织以及提供社区服务的其他社会力量的工作服务平台，为开展居民自助互助服务、社会组织公益服务和市场主体提供的商业服务提供便利。把社区居委会作为居民服务需求的代言人，与社区服务供给方联系，针对不同社区居民群体提供志愿者无偿、公益性低偿、市场化有偿服务，满足社区居民个性化、多样化、专业化的服务需求。

二是培育社区服务组织。在街、乡（镇）层面建立社区社会组织（机构、企业）孵化基地，加大政策引导、资金援助力度。降低登记条件，鼓励社会组织面向社区一线开展服务，重点扶持发展公益服务类社会组织，落实扶持政策，使之扩大规模、完善功能，成为社区服务的有效载体。鼓励和引导社区居民委员会积极培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，主动帮助办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。积极倡导有能力的企业、专家、学者与社区社会组织共建共营，参与社区管理与服务。加大领军型社会组织（机构、企业）培养力度，引入信誉好、服务优、有资质的家政、物业、养老等服务品牌公司进入社区服务领域，推进社区品牌服务连锁化、多样化。

三是建强社区服务队伍。以社区居委会为主体发展社区服务人员，鼓励大学生或有能力、有时间从事社区工作的人员参与社区服务，把社区专业工作人员的招聘和解决社区就业结合起来，优先吸纳“4050”人员、低保困难群体以及有能力的社区闲散人员进入公益岗位，从事社区服务。建立社区志愿者备案制度，社区居委会引导和帮助确立社区志愿者队伍的领军人物，为开展社区志愿服务创造条件。按照民政部门提出需求、劳动保障部门组织培训的模式，有计划、分专业地对各类社区社会组织从业人员、社区工作人员及社区志愿者进行培训，提高服务社区居民的能力和水平。

四是创新社区服务机制。开放社区服务市场，利用“12349”社区服务信息平台搜集、公开相关服务的供需信息，为社区居民提供家政、物业、金融等市场化有偿服务，并考察服务提供机构的信誉及资质。开展政府购买社区服务工作试点，旗县（市、区）民政部门（社区办）在摸底调查和分析评估的基础上，对社区服务需求进行汇总审核，编制政府购买社区服务目录，并组织专家、评估机构对社区服务提供方的信誉、资质、服务能力进行审定，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式确定服务提供方。按照服务供需要求制订购买服务合同，由民政部门（社区办）代表政府与服务提供方签订合同，明确购买服务的范围、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、违约责任等内容。旗县（市、区）财政部门按照合同规定及时下拨购买经费，各业务主管部门指导、督促服务提供方严格履行合同义务，按时完成服务项目。建立由政府、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对服务提供方承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评，形成项目实施情况的综合考评结论。

从包头市青山区“四社联动”社区服务体系建设一年多的实践来看，“四社联动”社区服务模式取得了明显成效。表现在：政府社区公共服务的质量、水平和效率明显提高，社区居民互助和志愿服务蓬勃开展，社区社会组织方兴未艾，各类市场主体所提供的服务内容和领域有效拓展，群众的满意度大幅提升。

三、实现社区服务有效供给的对策建议

内蒙古自治区要以党的十八届三中全会对社区治理改革的部署要求和习近平总书记考察内蒙古时对社区建设的指示精神为指导，以包头市青山区“四社联动”社区服务模式为示范，努力构建以社区服务平台建设为基础，以培育扶持社区社会组织为前提，以建强专业化社区服务队伍为支撑，以提供专业化、市场化的社区服务机制为保障的社区服务体系，努力实现社区服务设施、服务内容、服务队伍的全覆盖，为社区居民提供更多更好的社区服务供给，满足居民不断增长的物质和文化服务需求。

一是进一步理顺社区服务治理体制。结合内蒙古实际，探索推动不同类型的社区服务治理体制改革，制定出台关于规范社区工作的制度文件，明确社区工作的具体职责，有效实现社区居民委员会减负增效，职能归位，真正发挥其职能作用，逐步厘清政府及其派出机关与社区自治组织的职能边界，理顺社区自治组织与其他组织的工作关系。充分发挥政府在社区服务中的主导作用，进一步加大社区服务基础设施建设，以全覆盖和可及性为目标，建立功能完备、设施齐全、运转有效、人气聚集的社区公共服务中心、社区居民活动中心和社区组织工作平台;以“12349”为老服务信息化平台为基础，全面构建社区居民服务信息化平台;继续推动社区老年人日间照料中心、社区居民卫生服务中心、文化活动中心建设，力争到“十二五”末，实现社区办公和活动场所、“12349”社区为民服务信息化平台的全覆盖，提升社区公共服务均等化水平和效率。

二是进一步畅通社会组织参与社区服务的渠道。按照政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作的思路，一方面大力发展社区各类社会组织，通过建立社会组织孵化园、社会组织服务中心、社会组织工作站三级联动机制，鼓励和扶持民营资本、机构团体进入社区服务领域，开展医疗、教育、文化等多样化服务;大力培育社区老年、文化、妇女团体等公益性组织，开展社区服务工作。另一方面积极构建参与渠道，通过把社区各类社会组织融入社区治理服务，建立与社区党组织、自治组织、驻社区单位的密切联系，为社区儿童、老年人、残疾人、各类优抚对象、重病失能、外来人口等特殊群体提供社区服务性、公益性、互助性服务，在服务中体现价值。

三是进一步加强专业化社区服务队伍建设。紧密结合内蒙古自治区社区建设实际，通过打造社区工作人员、社区社会工作专业人才、社区志愿者三支队伍，逐步构建以社区工作人员为主导，社区社会工作专业人才为支撑，社区志愿者队伍为补充的社区服务队伍，更好地为社区乃至整个社会服务。要规范社区工作人员的管理制度，根据社区实际和工作需要，合理选调、适时补充社区工作人员，进一步优化人员配备;建立考核激励机制，完善实绩考评办法，不断激发社区工作人员参与社区服务的积极性。要加强社会工作专业人才队伍建设，依托内蒙古自治区人才强区工程，不断提升社会工作专业人才队伍数量，力争到“十二五”末实现全区社会工作人才2万人左右，到2020年实现社会工作人才4万人左右的目标。要积极做好社区志愿者队伍的登记管理，通过完善制度、搭建平台等方式，鼓励社区志愿者，特别是党政机关、事业单位的党员积极投入社区服务、文化、教育、帮困、治安以及大型社会活动的服务工作等公益事业，进一步拓展社区服务的来源和渠道。

四是进一步完善专业化、市场化的服务机制。充分发挥专业化社会组织和机构提供服务多样化、服务水平专业化的优势，按照市场化运作模式，满足社区居民日益增长的物质和文化需求。通过建立社区服务工作准入目录，降低市场主体准入门槛，完善社区服务公共表达、消费维权、服务共享、供给激励、监督管理、违规惩处等约束机制，制定资金、税收、奖励等优惠政策，引导和鼓励家政、物业、保健、餐饮等市场服务主体进入社区开展服务。同时，积极扶持培育品牌化、连锁化社区服务企业，按照市场化运作模式，大力营造公平公正的市场竞争环境，进一步激发市场主体参与社区服务的积极性，为居民提供多样化、专业化的优质服务。

五是进一步规范政府购买社区服务工作。按照以民为本、需求导向的原则解决“购买什么”的问题，围绕基本民生保障，通过政府购买社区服务，重点解决养老、助残、社保等核心公共服务不足的问题，从而实现基本公共服务的无偿化和低偿化。按照保障重点、逐步拓展的原则解决“向谁购买”的问题，通过向社会组织购买服务，在实现基本公共服务供给的基础上，逐步拓展服务内容，为社区老年人、青少年、城市流动人口等群体提供各种公益化服务。按照公平竞争、公开透明的原则解决“怎么购买”的问题，严格按照编制目录、确定主体、签订合同、组织实施、项目评估的程序开展购买社区服务工作，建立完善公平公正的竞争机制;加快制定社区服务标准，规范服务、收费行为，制定社区服务组织绩效评估标准，做到公开、透明，让广大社区居民放心接受服务，维护社区居民的合法权益。□

（作者系内蒙古自治区民政厅副厅长）

责任编辑：康红波