杨凯生谈国有银行改革

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杨琳（《百年潮》编辑）：中国工商银行从1984年建立至今，走过了30年的改革之路，工行的改革具有很强的代表性，请您谈谈中国工商银行或者说中国国有银行的改革是在什么背景下开始的？

杨凯生（中国工商银行原行长）：中国银行业的改革，整个历史进程可以说是从20世纪80年代初开始的，以工、农、中、建这四大银行分别恢复、分设、成立，特别是以中国人民银行1984年开始专门行使中央银行职能为标志拉开序幕的。

我们党的金融活动，实际上早在红军时期就有了，无论是在井冈山、瑞金，包括长征路上还是后来到陕北。工商银行新疆分行的一个网点有一个小陈列室，其中就收藏展示了毛泽民同志在新疆搞我们党自己金融事业时的一些珍贵历史资料。建国前的1948年，我们党在河北石家庄正式组建了中国人民银行，为新中国成立以后建立我们自己的金融体制做了准备。建国初期搭建的金融体制，一直持续了整个计划经济时期，基本上是模仿苏联。50年代初国家还派过一些同志去苏联学习、了解他们金融体系的运作情况，中国人民银行原副行长尚明同志曾经和我说过，他当时就是去苏联考察学习的几个人之一。

计划经济模式下，中国人民银行既管理国家货币发行，又从事存、贷、汇等银行业务，在计划经济时代发挥了重要作用，对资金的归集、使用，对支持当时经济的发展，为我们建立独立自主的工业体系等方面都做出过重要贡献。70年代末改革开放正式拉开序幕，随着改革的不断深入，对计划体制下的银行体系的改革就势在必行了。中国人民银行从1948年开始一直到1984年既行使中央银行的职能，譬如货币发行、货币政策的制定，同时又具体承办城乡居民的储蓄存款，工商企业的存、贷、汇，既是中央银行，又是一家商业银行，这显然不适应进一步深化经济体制改革的需要。1983年9月，党中央、国务院决定由中国人民银行专门行使中央银行职能，把它原来承担的城乡居民储蓄存款、工商企业存贷汇业务整建制划出来，成立一个新的银行就是中国工商银行，来办理这些业务。1984年1月1日，中国工商银行开始正式营业，这是中国金融改革史上的一件大事。说我国金融改革史，我经常说可以从工商银行的成立说起，因为工商银行的成立，标志着中国人民银行开始正式专门履行中央银行的职能，意味着中国出现了真正的中央银行。至此，计划经济下“大一统”的银行体系被以中央银行领导和四大专业银行为主的二元银行体系取代。

杨琳：1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》开启了我国国有银行企业化改革的道路，但一直到《商业银行法》颁布，我国国有银行的运作模式和经营行为仍然带有比较明显的行政属性，与那一阶段的国有企业改革的进程相比，国有银行的企业化改革似乎显得滞后了，您怎么看这一问题？那阶段我国金融体制改革的重点是什么？

杨凯生：1984年10月，党的十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》，提出了社会主义商品经济理论，邓小平评价说是写出了一个政治经济学的初稿，这个决定也开启了我国国有银行企业化改革的道路。四大银行成立之初，是有专门分工的：中国银行专门从事外汇业务;工商银行主要办理城市居民的储蓄存款，办理工商企业的存款、贷款、结算;农业银行主要解决农村的金融服务问题;建设银行主要负责基本建设行业的存款、贷款、结算业务。但改革进展之快超出了人们的预料，没过几年，这个格局就发生了很大的变化。当时比较形象的说法是：工商银行下乡了;农业银行进城了;建设银行从脚手架上下来了;中国银行上岸了。这说明原来意义上的专业银行的分工已经被打破，几大银行相互交叉、相互竞争的局面已经开始出现，体制内专业银行的企业化改革已初见成效。与此同时，为实现把我国的专业银行办成真正的商业银行这个目标，我们分离出了政策性金融业务，从1994年国家相继成立了专门办理政策性信贷业务的国家开发银行、中国进出口银行及中国农业发展银行。这期间，还有一件很重要的事情就是体制外银行体系在这一阶段的增量改革，银行金融机构开始多元化。新型股份制商业银行、地方商业银行及信用社等开始纷纷出现。1979年10月，国务院批准成立中国国际信托投资公司，各地纷纷效仿成立地方信托投资公司。城市信用社也蓬勃发展。1986年，工行上海静安支行成立证券营业部，这是证券公司的雏形，证券交易开始出现。1986年，组建了股份制的全国性综合性银行——交通银行，此后陆续建立了一批全国性或区域性的股份制商业银行。为促进地区经济发展并深入参与国际经济循环业务，1986年成立了招商银行，还有第一个以企业为主体出资人的保险公司——平安保险;第一个向社会公开发行股票的商业银行——深圳发展银行。从1995年开始，中国人民银行开始在16个城市进行在城市信用社的基础上组建城市合作银行（城市商业银行前身）的试点，同年2月中国第一家城市商业银行——深圳城市银行成立。这一阶段体制外金融机构的迅速大量增长，可以说是我国商业银行制度中十分具有市场化意义的改革。

这个阶段的改革充分体现了我们国家在转型发展中的智慧，即通过体制外银行体系增量改革的迂回路径，规避了直接进行体制内专业银行体系改革所需要的较大改革成本，实现了银行体系的平稳过渡。同时，这也表明我国银行体系的市场化程度有了不断的提升。90年代中期金融改革中还出现了一件比较大的事情，那就是1995年的《中华人民共和国商业银行法》的颁布，虽然有些人现在对这部法律还有一些意见，但我们应该充分肯定它的历史作用。这部法律的颁布实施标志着我国对银行的管理由单纯的行政管理进入了法制化轨道，商业银行的经营行为从此必须遵从《商业银行法》。

杨琳：1995年《中华人民共和国商业银行法》的颁布标志着中国银行业商业化改革进入了全面推进的一个新阶段，您能否谈谈那之后的改革具体是怎么推进的？

杨凯生：《商业银行法》从法律上确立了国有商业银行的地位和属性，明确了国有商业银行要以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。之后，1997年爆发了亚洲金融危机，东南亚不少国家出现了金融动荡，有些国家甚至出现了政治动荡，从这次金融危机中我们国家也进一步看到了金融工作的复杂性、重要性，看到了防范金融风险的复杂性、重要性，从而下决心加快推进我国银行业改革的步伐。

1997年召开了第一次全国金融工作会议，总的精神就是防范风险，会议制定了许多化解金融风险的重大措施。1999年开始，相继成立了信达、华融、长城、东方四家资产管理公司接管四家银行剥离的不良资产。这对积极化解银行体系的风险，为后期国有商业银行的财务重组，包括在管理体制、产权模式和组织形式等方面的全面改革进而上市打下了坚实的基础。

当时国有银行不良贷款比较多，成因非常复杂。例如，90年代中后期，随着经济市场化程度的提高，国企改革的问题凸现出来。国有企业当时有不少历史包袱，例如企业办社会，政企合一等等。因此要加快国有企业改革，要脱困，就要解决这些问题，而企业改制实际上是要花钱的。譬如减员增效，就势必会出现一些工人下岗。安排下岗工人，处理企业改制过程中的一些债务，这都是企业改制所必需的成本。按理说，国有企业改革的成本应由国家来负担，但那个年代我们国家的财政能力有限，所以在那个特殊的历史时期，企业改制的成本基本上是由银行来承担了。比如对贷款的处理，企业贷了一笔款，本来设定了抵押，但抵押物处置之后，要先安置工人，银行贷款就无力偿还了。企业改制的成本由银行承担，这在当时实际是整个改革中以时间换空间的一种做法，当然这造成了银行不良贷款的飙升。

当时有人说中国的银行技术上已经陷入破产，实际上我是这么看的：当时企业是国家的，银行也是国家的，政府作为老板、有权决定把做一件事的成本从左口袋掏出来或者右口袋掏出来，在当时历史条件下这么做是一种简便的、可操作的选择。但银行因此形成的大量不良贷款一直背着是不行的，特别是亚洲金融危机的教训提示我们要高度重视这个问题。于是1999年先后成立了信达、华融、长城、东方四家资产管理公司来接收不良资产，接收不良资产实际上又一次把负担从左、右口袋倒手了一次，资产管理公司接收不良资产是按账面价值来接收的，一块钱不良贷款拿一块钱来买。按理说一块钱不良贷款是不值一块钱的，市场化的做法是应该评估的。当时一共剥离了1.4万亿不良贷款，四家资产管理公司拿1.4万亿的钱从四家银行手里买了1.4万亿的不良贷款。目的之一是支持商业银行改制，让商业银行卸掉历史包袱;二是支持国有企业进一步脱困。当然，这些资产管理公司处置不良贷款会有损失，损失由国家承担。当时有个《金融资产管理公司条例》，规定资产管理公司等价收购银行的不良贷款，最后处置的损失由国家来承担。这样做还有一个意义，就是不良贷款从银行剥离之后，可以由资产管理公司对不良贷款实行专业化处理，从而在处置不良贷款的问题上更精细、更有效率。当时资产管理公司的任务就是整天琢磨怎么把这些不良贷款处理的回收价值最大化。

应该说资产管理公司在实际运作中发挥了重要的作用。商业银行把不良资产剥离出去以后，有条件完全的自主经营了，这就为国有商业银行的改革提供了一个新起点。生产企业负担也减轻了，促进了国有企业扭亏脱困，推动了现代企业制度的建设。总体看来我国资产管理公司不良资产处置回收率达到了国际较高水平。

杨琳：2002年第二次全国金融工作会议确立国有银行改革的方向是按现代金融企业的属性进行股份制改造;2003年以后，国有商业银行进入了股份制深化改革阶段，其间经历了财务重组、引进战略投资者、公开发行上市等几个过程。对那个阶段的改革有的人质疑说国有银行改制上市过程中资产被“贱卖了”，让外资占了便宜，还有的说中国目前的银行业还是国有垄断的，因而银行很难搞好，您如何看待这个问题？

杨凯生：在1999年将1.4万亿不良贷款剥离至四家资产管理公司后，几大银行上市，是2004—2006年的事，这中间隔了几年。其间确实又进行了第二次剥离。现在评价金融改革的成果，有人质疑，当时几大银行进行了1.4万亿不良贷款的剥离，为什么没过几年，又出现了不良贷款，又要进行财务重组？于是得出了一个结论：国有的银行是搞不好的。其实，不少人并不了解第一次剥离1.4万亿是并不彻底的，为什么说不彻底？原因有二：一是剥离处置是要成本的，剥离得越多，财政承受的损失就越重，即期要支付的成本就越高。当时在财政能力有限的情况下，不敢一次性从银行剥离太多的不良贷款，于是我们人为设定了一个1.4万亿的剥离额度。同时，在剥离不良贷款的过程中，还对部分企业实行了债转股。而债转股中的部分贷款当时还是可以正常付息的，这些贷款在银行并不算不良贷款，将它们剥离出来主要是为了帮助一批企业降低负债水平。这样做就在本已有限的剥离额度中又挤占了相当一块。二是第一次剥离后，银行在推进自身改革、加强自身管理的过程中，对不良贷款统计分类方法做了重大改革。以前对贷款的定义是按正常、逾期、呆滞、呆账四级来分类，这种简单地以是否出现逾期和逾期时间长短来判断是不是不良贷款的方法是不合理的。上世纪末本世纪初，银行对贷款开始采取五级分类方法：即正常、关注、次级、可疑、损失。这样一来，判断一笔贷款的质量，不仅仅要看能否按期还本付息，还要看其他多种因素，这种分类显然更科学、更严谨，这样做的结果就让原来老办法分的时候看不出来的不良贷款显现出来。所以，本世纪初银行不良贷款又一次集中冒出来的历史背景，简单地说一个是第一次根本就没有剥干净，还有就是统计方法更严格了。这之后，银行财务重组，对不良贷款的历史包袱彻底进行新老划断，明确责任、改制、择机上市，这就带来了2003年中国银行、建设银行开始财务重组和改制，2004年工商银行开始财务重组和改制，这些银行逐步都变成了股份制银行。2005年中国银行、建设银行上市，2006年工商银行上市。

几大银行在改制过程中都引进了国外投资者，有的人就说引进国外投资者把国有资产贱卖掉了，这个说法是站不住脚的。上市时我们都希望股价能卖出更好的价格，这就要增加投资者的信心，而适当引入外国投资者特别是著名的外国投资者在国际市场上是有增信作用的。必须指出的是，几大银行引入国外战略投资者都是溢价的，价格都高于净资产，入股价与净资产价值比值超过1.19倍。工商银行就达到了1.22倍，也就是说国有股入股的价格是1块钱1股，引入外资的时候已经是1.22倍了。上市时又进一步溢价，工商银行上市的价格，我记得香港是每股3.07元，上海是每股3.12元，实际上股权是大大增值了。拿国有股东来说，五大银行上市以来，净资产增加了29136亿，约增加了3.6倍，国有股权获利超过27500亿元，其中现金分红约11000亿元（股改上市前由于微利乃至亏损，国家并未从银行获得多少利润回报）。在满了锁定期以后，有的外国投资者在市场上转让套现了，赚了一些钱，但这不能说是我们的国有股贱卖了。股权增值的机会对所有的投资者来说是均等的。拿工商银行来说，国外投资者的股份仅仅占我们股份的百分之七点几，股权的增值，谁得的实惠最大？显然是我们的国家和众多投资者。几大银行改制、引资和上市不存在国家损失的问题。

关于我国银行业存在垄断现象的说法是否有道理呢？首先，不得不说清楚的是，在任何一个国家，银行都是特许经营的行业，开办银行都必须具备一定的资质，都必须获得监管部门的许可。在一些人奉为自由市场经济圭臬的美国，开设银行的审批手续并不比我国简单。因此不可以说因为无法随意办银行，办银行必须经过监管部门的严格审批就是国家垄断银行业的表现。其次，可以再进一步看看我国银行业目前的资本结构，目前工、农、中、建、交五大银行中非国有资本的占比超过了20%，民间资本在全国性的12家股份制商业银行中的占比约为41%，在145家城市商业银行中的占比约为54%，在农村金融机构（337家农商行，147家农村合作银行，1927家农信社）中民营资本占比超过了90%。因此简单地说经过三十多年的改革开放，我国银行业仍然还是由国有垄断是不符合事实的。

也许有人又会问，虽然从股本结构来看，不能说我国的银行业完全是国有垄断的，但工、农、中、建、交五大银行规模是如此之大，认定我国银行业存在大行垄断的结论应该是成立的吧？我们不妨再来作一点分析。世界上衡量一个国家大银行究竟大到了什么程度，往往是考察其银行业集中度，其中最主要的指标是资产CR5（即一国前5大银行的总资产占该国银行业资产的比例）。

我们可以将美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、澳大利亚、西班牙、荷兰经济体量排名居前的10个发达国家，以及巴西、俄罗斯、印度、南非4个金砖国家的银行业集中度（资产CR5）与中国作一些对照和比较。

在这14个国家中，除印度之外，其余各国前5大商业银行的资产占该国银行业资产的比例都高于50%，尤其是10个发达国家银行业CR5的比例相当高，最高的澳大利亚、荷兰超过了90%，德国、加拿大超过了80%，西班牙、法国、英国、意大利超过了70%，美国、日本也在50% ～ 60%之间。而这些国家的银行业集中度，基本都是在20世纪80年代之后随着金融自由化进程的加快而明显提升的。我曾与美国一些著名的银行家以及监管官员交换过意见，他们似乎无一例外地都认为这一现象还会继续下去，美国银行的数量将会继续减少，银行业集中度还会进一步提高。在金砖国家中，巴西、南非、俄罗斯的银行业集中度近些年来也一直在持续上升。

而中国银行业的市场集中度走向与世界各主要经济体是相反的，我国的CR5这些年来是快速下降的。从1998年至2013年三季度，我国5大银行的资产占比从63%急剧下降到了44%，下降了近20个百分点，而且目前这一势头仍在增强。姑且不去讨论这一与全球市场走向不一致的现象究竟是对是错，其对中国社会经济发展的影响究竟是正面因素为多还是消极作用为多，但起码可以得出的结论是，那种认为我国银行业存在着大银行垄断的判断并没有多少道理。

杨琳：您能否介绍一下几大银行股份制改造，特别是上市之后，究竟带来了一些什么新的变化？

杨凯生：改制上市可以说给几大银行带来了脱胎换骨式的变化，主要体现在三个方面：

一是从公司治理机制上看，几大银行完全按照上市银行的模式运作，有了比较规范的董事会、监事会、股东大会，每年开若干次董事会。每季度要向市场披露季报，每半年要披露半年报，每年要披露年报。机构投资者、中小股民以及媒体的监督让上市后的银行始终感受到经营的压力。银行每年都在香港和北京两地同步召开视频发布，国内外的投资者和新闻媒体都可以在现场或者通过视频、电话向管理层提问。这在改制上市之前是没有的事情。改制后不良贷款率、利润率等指标都是经过国际会计师事务所审计的，要签字并出具报告，上市之后银行经营管理的透明度大大加强了。

二是从经营业绩上看，股改上市后几大银行累计上缴税收，再加上国有股权分红和股权增值部分，不仅全面覆盖了国家在银行改制中的两次剥离不良资产成本，而且实现了国有资产的保值增值。依靠自力更生和国家政策支持，化解了经济转轨时期形成的巨额不良资产包袱。作为衡量风险抵御能力核心指标的资本充足率和拨备覆盖率都达到了国际上的领先水平。从业务发展上看，几大银行不仅奠定了在国内市场的领先地位，还步入了世界领先大银行之列，在存款、贷款、总资产、一级资本、营业收入、利润、市值、品牌价值等多项指标上都领先全球同业。

三是从经营管理水平上看，通过转变发展方式，几大银行努力实现了速度、规模与结构、质量的协调统一，实现了资本、收益、风险的相互匹配和动态平衡。推进经营结构和盈利结构的战略性调整，开辟了投资银行、电子银行、现金管理、私人银行、资产管理、贵金属、养老金、理财、票据等一大批新兴业务领域，不断拓展新的发展“蓝海”。非存贷利差收入占总收入的比重超过了50%，过于依赖存贷利差收入的增长方式和以资产规模扩张为主要特征的经营模式得到了明显改善。还有一个最为显著的进步就是全面风险管理机制得以完善，建立、健全了各类风险的识别、计量、预警以及监测的技术模型和操作方法。近年来，经过监管部门长期的持续跟踪、评估和验收以及国际机构的检查，目前已批准我国几大银行正式实施资本管理高级法。这标志着我国主要银行风险管理的框架、原则、技术以及IT系统建设等各方面已经与国际规则接轨。

杨琳：回顾我国银行业的整个改革历程，我们不能忽视其中的政府决策推动的作用，因此在股改之后也有人质疑股改上市后由于国有股仍占大头，是否存在政府干涉商业银行运作的行为？您如何看银行业改革的中国特色？

杨凯生：说到政府干涉银行的具体经营行为，事实上，从20世纪90年代后期开始，尤其是在国务院层面，就没有这种情况了。我在工行工作了30年，担任总行一级的管理职务也超过18年，我个人的体会是，如果说在20世纪90年代之前还多少有过一些政府直接干涉商业银行运作的情形的话，这些年来情况已发生了根本性的变化。我们始终坚持商业银行的运作原则，特别是作为上市公司，这是基本要求。比如说，工行现在给中小企业的贷款占企业贷款的比重已经超过75%，个人贷款也高于企业贷款，这从一个侧面证明了银行自主经营的模式。目前中国政府对银行业的管理主要是通过几家监管机构来实现的，但监管机构并不干预银行具体的经营行为。

我认为，中国银行业改革最大的一个特点，就在于始终坚持党的领导。在改革进程中，我们经受住各种风险考验，攻克一系列难关的根本原因，就在于坚持党的领导不动摇。我们自觉把银行经营发展放到全国经济金融工作大局中去谋划和推动，保证了党的路线方针政策在银行的全面贯彻落实。我们自觉坚持“两手抓两手硬”，把推进现代金融企业建设与推进党的建设有机结合起来，使改革发展始终沿着正确的方向前进，使我国特有的政治优势成为银行现代金融企业建设的重要推动力量。这与政府干预银行经营是两回事。

杨琳：不能否认中国的金融业在服务和支持实体经济发展方面一直发挥着重要的作用。但是一段时间以来，中国经济发展的增速开始下滑，银行业经过多年的高速发展后，风险也逐渐暴露。您认为中国经济和金融下一步面临的挑战是什么？

杨凯生：经济新常态从“新”到“常”，是一个经济转型、转轨的过程，在这个过程中新旧问题并存，新老矛盾交织。对于中国银行业来说，适应新常态也是一个艰难的过程，将面临许多方面的严峻挑战。

一是来自于风险管控的挑战。在经济增速放缓、结构调整推进的过程中，部分行业将持续承压，部分企业经营困难加剧、偿债能力下降，经济上行期掩盖的风险可能加速暴露，银行的信贷资产质量面临严峻的考验。

二是来自于金融市场变化的挑战。也就是商业银行一直都非常关注的利率市场化和金融脱媒化。2012年开始，我国利率市场化步伐显著加快，现在只剩放开存款利率上限这最后一步了。利率市场化的初期必然带来银行利差的收窄。与此同时，随着近年来我国金融市场改革的持续深入，金融脱媒趋势也进入加速期。这一方面促进了社会投融资结构的多元化，使银行贷款在社会融资中的占比持续下降;另一方面给银行的存款基础带来了较大冲击，抬高了银行的资金成本。面对这种新的趋势，商业银行如果不及时变革，在金融体系中的作用与影响力将会不断削弱。

三是来自于监管收紧的挑战。随着巴塞尔协议Ⅲ在全球范围的实施，中国商业银行在国内外市场都面临更加严格的监管要求，会有更多中资银行进入“全球系统重要性银行”名单。新的监管规则对银行的资本充足率水平提出了更高要求，银行必须探索低资本消耗的集约化发展模式。而更加严格的流动性风险管理规则，则要求银行进一步优化流动性管理机制和策略，提高资金来源稳定性和融资多元化程度。

经济新常态给银行经营带来了许多严峻挑战，更为银行业实现更长时期、更高水平、更可持续的发展，提供了新动力和前所未有的机遇。我们既要有直面挑战的勇气和信心，更要有善于在新常态下捕捉新机遇的智慧与能力。简单举个例子，目前互联网金融正在深刻改变传统金融的经营模式、制胜要素和竞争格局。在未来新一轮的互联网金融发展中，商业银行将会充分发挥自身优势，更加积极地运用互联网思维改造经营管理模式，创新产品和服务，全面提升竞争能力。以工商银行为例，目前已经初步构建起集支付、融资、金融交易、商务、信息“五大功能”于一体，较为完备的互联网金融服务和运营体系，相信通过几年的发展，可以进一步确立在互联网金融领域的应有地位，打造一个全新的E-ICBC。

杨琳：非常感谢您能在百忙中接受采访，通过您的讲解使我们对中国工商银行的改革继而对整个银行业的改革发展有了一个宏观的认识和整体的把握，“周虽旧邦，其命维新”，中国金融业的改革一直在路上，祝愿中国银行业在改革之路上越走越精彩！