推进国家治理体系现代化的逻辑与理路：从党政二元一体到主体多元共治

胡庆亮

[摘 要]进入新世纪以来，中外形势变化不断。就国内而言，随着网络媒体的崛起、社会自治的勃兴、公共领域的拓展、多元思潮的传播等，党政权力二元一体的治理模式渐呈失灵之势，而公民个体和组织群体的力量则日益壮大。这客观上要求党和政府继续深化改革，大力推进国家治理现代化，尤其是国家治理体系的现代化。它直接的目标指向就是多元共治。其中，中国共产党的自身转型是达成这一任务的关键，其他社会主体的广泛参与则是重要的保障条件。

[关键词]国家治理体系；多元共治；二元一体；党的建设

[中图分类号] D630

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）09-0012-06

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。其首要和直接的要求就是改革党政二元一体的传统治理体系，形成更加开放多元和更富互动性的现代治理模式。

一、推进国家治理体系现代化的目标指向：多元共治

自上世纪90年代以来，“治理”一词便成为西方社会科学领域的流行术语，进入新世纪后又在中国学术界得到广泛使用。从政治学意义上讲，治理是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程[1]（P1）。国家治理与治理略有不同，具有一定的中国特色，更突出了国家在宏观调控和方向把握方面的作用。具体而言，它包括两个基本内容：国家治理体系和国家治理能力。前者强调结构，指的是党和政府领导人民管理国家的制度和组织的总和，既包括经济、政治、文化、社会、生态和党建等自上而下的体制机制和法律法规及相应的机构安排，也涵盖各种社会团体、企业组织以及公民个体等自下而上的民间力量及相关的运行规则，其共同构筑了一个各方参与、优势互补、多点联动的网状治理系统。后者侧重效能，指的是党和政府运用国家制度管理社会各方面事务以及整合社会力量、协调各方利益、优化资源配置、保持经济繁荣的能力。两者反映出的一个基本共同点就是多元共治。中共十八大以来，中央多次强调要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，实际上已体现了多元共治的理念。国家治理现代化正是这一理念在更高层面的要求和体现，目的是使国家治理体系科学化、制度化、规范化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能[2]。

国家治理体系和国家治理能力两面一体，相辅相成，各有侧重。其中，治理体系是基础，是实现善治的前提，从整体上决定着治理能力的高下。因此，要实现国家治理现代化，首先要推进治理体系的现代化，而其关键在于能否达成多元共治。这是由其特征和优势决定的。

（一）就特征而言，多元共治更多地体现了当代政治发展的现实和趋势，与传统的治理体系有着明显不同

首先，在组织架构方面，多元共治是一个扁平式网状互联结构，而非垂直型圆锥结构。虽然网络上各个节点大小不一，有中心也有外围，但它缺少明显的层级，整体上趋于扁平化。而且每个点都与临近的多个点保持直接联系，并对彼此产生制约。这种结构强化了不同主体间的关联性，使得网路上任一主体的变化都会产生不同程度和范围的影响，同时还伴有相应的回馈和反应。

其次，在运行机制方面，多元共治是各个主体依据一定规则进行的平等协商或竞争，而非强制性的命令和指示。这种平等体现在，第一，各主体的法律地位是一致的，法律赋予它们相应的权利并充分保障其正常行使，从而最大程度上避免权力干预；第二，各个主体表达立场、发出声音的机会是平等的，即便意见相左，也不再是“沉默的螺旋”。而最终的政策决策，也是权力各方充分竞合的结果。

最后，在角色定位方面，多元共治是若干权力中心的均衡分布和共同参与，而非单一中心主导全程。尽管它仍以国家为主轴，但国家不再是唯一的治理主体，围绕国家的是众多依据实力大小和重要程度依次分布的权力次中心。这些次中心都代表了一定的利益相关群体，具备了在传统权力系统中所没有的活动性和影响力。

（二）就优势而言，多元共治克服和减少了传统治理的弊端，对一个向现代转型的政治体制来说尤为重要

首先，更加广泛地代表社会各群体利益，巩固执政党的政治合法性。作为工人阶级的先锋队，执政党在发展过程中不断突破自我，接收和吸纳新阶层的新成员，代表着最广大人民的根本利益。但须承认，第一，它不是也不可能是全民党，故难以实现利益代表的全覆盖；第二，它代表的利益主要是指包括生存权、发展权在内的整体利益，故难以全面满足公众需求。而多元治理可以更好地表达和宣示民愿，协调和维护不同阶层特别是弱势群体和特殊群体的权益，同时监督和制约权力，有利于执政党提升执政绩效，巩固合法性基础。

其次，更加切实地尊重公民基本权利，减轻执政党的社会压力。传统的党国体制习惯于为民做主，很大程度上忽视了公民的主体地位和个体权利，公民的知情权、表达权、参与权、监督权难以得到有效保障。而多元治理反映了公民和社会组织日益高涨的“自我管理、自我教育、自我服务”的诉求，同时，众多主体的参与，还能预防和矫正权力过度集中可能产生的危害。可以说，多元既是一种共识，也是一种趋势。在充分行使了上述基本权利后，公民言行自担、后果自负，这相当于给社会增装了排气阀，有利于释放执政党的压力。

最后，更大时空范围内构建风险预警体系，增强执政党应对重大危机的能力。当今社会是一个风险社会，重大自然灾害、突发性社会事件、重大疾病疫情等时有发生，无论是危机的监测预防还是过程控制，抑或善后处理，稍有不慎很容易引发连锁反应。这种“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度”[3]（P341）。多元共治的出现，正是执政党为赢得制度化群众支持做出的现实回应。它可以调动公众热情，扩大公众参与度，促进人财物的合理配置和高效利用，为化解危机提供了更多时间和更大空间，并有利于提升执政党在非常状态下紧急应对的能力。endprint

二、推进国家治理体系现代化的逻辑起点：突破党政二元一体下的权力设置

随着“五四宪法”的颁布和社会主义改造的基本完成，中国从法律和实践两个层面实现了由各革命阶级联合专政向人民民主专政的转变。然而，接踵而来的政治运动使国家政权建设遭到严重破坏。十一届三中全会后，政治体制改革逐步铺开，受苏东剧变和国内政治波动影响又被随即叫停。尽管其后中央和地方陆续进行了各种理论创新和一系列实践探索，但以党政一体独大为特征的圆锥式权力架构并没有得到真正意义上的突破。迄今从中央到地方再到基层，国家政权机关及其执行机关和监督机关、统一战线组织、军队、公安司法、企事业单位、民主党派、群众团体、社会阶层都在同级地方党委的统一领导下，各单位的日常工作也都在本单位党组织的直接领导下，各单位的主要领导都由党员担任，各单位的党组织和党员干部还都在同级地方党委的直接领导下，充分体现了党的三重领导或绝对领导[4]。这种毛细血管式的管理方式，将经济、社会、文化等都纳入政治的视野和控制范围之内，构成了特殊的权力架构并产生了重大影响。目前，就这一架构的横切面而言，大体上可分为三个环形。

（一）内环

主要指党政机关，也包括公安、司法、军队等部门。改革开放以来，中国开始突破“一把手”专断的政治藩篱，重新确立和落实了权力运行的民主集中制原则。但在从单独决策走向协商决策的过程中，决策权垄断和决策权并存的双轨或二元决策体制仍然非常明显[5]，本质上仍是一种党政二元一体旧模式的延续。这种设计存在一定的客观必然性，它既有传统社会主义政党理论的支持，也有良好执政绩效的现实验证，因而初期显示出很高的优越性，并获得了广泛的公众认同。然而伴随经济社会发展和政党自身变化，该模式的运作效率正遭遇严峻挑战。实践表明，一旦脱离了既定的社会背景和政治环境，这种权力配置和组织设计的弊端便毕现无遗。它导致权力的边界明晰却不确定，制度难以锁住权力的触角，同时也抑制了其他主体的独立性和积极性，使其相互之间难以实现协调和联动。这日益为公众所诟病，严重损害了执政党的权威和公信力。

（二）中环

着重于企事业单位，主要指大型国有企业和国有银行的管理者、政府智囊和科研教育机构的高级人员、国家媒体的负责人。这三部分人本在权力架构之外，但因具有相应的行政级别而成为核心权力的自然延伸，从属于大的权力系统。一个最明显的特征是，他们可以快速实现身份转换，并且与政府的沟通保持高度顺畅。一方面，三者之间的高层往来，使其自上而下结合在一起，在相互取利的同时，彼此的约束屏障也就此跨越。另一方面，三者与政府的高层互动，有助于发挥各自的优势和专长，但无形中也拓展了权力的寻租空间。不仅如此，这种流动往往不是一个人，而是以情感和利益为纽带的一个关联性群体的附带转移。在一个法治尚不健全、尤其是以情理法为先后次序的社会里，这种没有制度保障的人事变动很可能事倍功半，甚至得不偿失。

（三）外环

除上述两大主体外，还有诸多半官方或有官方背景的组织和团体，它们属于权力的最外围。其典型表现就是与政府特别接近的利益群体，如工会、工商联、共青团、妇联、计生协会、某些特殊行业协会等，都有代表参加从中央到地方的各级人民代表大会和政协[6]。但受制于特殊的体制和环境，这些组织要生存和发展必须获取各类资源，而在大部分资源被官方垄断的情况下，他们往往成为国家政治运动和社会活动的附和者和执行者。这很大程度上弱化了社会细胞的活性。当前，群体组织和个体公民的力量正日益壮大，特别是借助自媒体在议程设置和信息传播方面的优势，外环的权力一定程度上已不再是自上而下的赋予。事实上，依托新媒体以及不断增长的舆情，各类组织和不同个体已开始具备凭借自身力量重新划分权力边界的能力，正在逐渐形成权力的次中心并呈多点分布的态势。这将不可避免地影响正式权力的组织和分配。

综上，这种组织架构决定了在当前政党-国家的政治生态中，其他主体究竟能扮演什么角色、发挥什么功能，既取决于各自的发展状况，更取决于整体的环境和氛围。换言之，基层探索固然重要，顶层设计才是关键。从这个意义上讲，只有突破党政二元一体的权力架构，才可能催生继续改革的动力，才可能不断向多元共治迈进。否则，国家治理现代化将成为空谈。

三、推进国家治理体系现代化的思维路径：执政党转型与多元主体参与

实现国家治理体系现代化，必须确立一个有助于政治、经济、社会三种力量和资源合作共生的环境，激发国家权力体系、市场结构体系、社会组织体系的生机和活力，促使三方积极有效地协调和互动。为此，可以从两大方面入手。

（一）执政党加快自身改革，打破党政二元一体的权力模式

1.转变思维。中国共产党已执政60多年，发展成就有目共睹。但不可否认，其执政思维依然徘徊在革命与改革之间、计划与市场之间、人治与法治之间、自由与保守之间，时左时右，摇摆不定，尚未完全走出“格瓦拉困境”——一定历史阶段、特定社会形态和特殊政治活动基础上形成的思维方式和价值观念[7]。从目前情况来看，中国在经济发展方面已基本转型，但政治和精神领域还存在相当难度，并由此导致了一系列悖论。首先，革命信仰的乌托邦与物质利益最大化追求之间的矛盾；其次，政治话语体系和社会话语体系渐相背离的矛盾；再次，宏大理论叙事与具体社会实践之间的矛盾。这是执政党转型首先要克服的一大难题。不仅需要广大党员干部与时俱进，更需要高层决策者的勇气、智慧和担当。

2.创新理论。面对形势巨变，执政党亟待解决的另一难题是其理论创新的速度和力度难以满足现实的需要。问题的一大症结就在于，研究者还没真正跳出意识形态的圈子。一方面，教条式的马克思主义不断遭到批判；另一方面，对新问题、新情况的解析和论证却总要有意无意回到马克思的著作中寻找依据，似乎只有马恩说过的才够权威。这是一种不自信的表现。同时，在理论创新的过程中，有一种倾向值得特别关注，即以国情为说辞，排斥并拒绝学习别国的长处；以普世为借口，漠视甚至否认自身存在的弊端。如果理论创新建立在这种双重标准之上，不仅其可信度、说服力大打折扣，而且最终将沦为自说自话。为此，要更大程度地鼓励和支持“自由之精神、独立之思想”。endprint

3.限制权力。党权的过度扩张，强化了对社会的控制，也造成了严重的后果，最劣者当属腐败滋生。解决之道，在于限制权力，“把权力关进制度的笼子里”。首先是确权，执政党要有画地为牢的魄力，通过建立权力清单制度并广而告之，在全社会形成党权的边界意识。其次是放权，除核心权力外，将其他权力分由政府、社会、市场各自承担，“党权”、“国权”（政权）、“社权”（民权）各有所归。再次是督权，通过建立专门独立的督查机构，既要监督权力的运行，避免权力滥用，又要督查权力的行使，避免权力的不作为。在此过程中，执政党要做好顶层设计，既要加强中央的大局控制力，更要强化地方的具体执行力，严防和严惩权力触角的四处伸展。其中，后一点在当下尤为重要。

（二）其他主体广泛参与，建立多元共享式治理模式

1.公民个体：培育现代公民意识。公民是构成社会的基本因子，公民意识则是现代公民的标志。包括公平、正义、民主、法治、自由等在内的价值理念，是民主社会的基础，也是推进国家治理现代化的重要动力。环顾其他华人社会，公民意识的勃兴与经济社会的发展、文化教育的昌盛以及各种政治实践的开展密不可分。中国内地人多地广发展不平衡，公民意识的养成和习得越发困难。因此，“鼓民力、开民智、新民德”依然是当前教育工作的重点。除大力普及法律知识外，公民还要不断提高自身的包容度，避免形成狭隘的民粹主义和民族主义。同时，利用地方文化，因地制宜，将现代公民意识的培育与传统文化的传承有机结合起来。

2.社会组织：激发内部活力。在很长时间内，社会由政府包办。这种状况在工业化初期还可以执行，在日趋复杂的现代社会则需要更多的公共治理。公共治理的理念反映在社会领域，即要求提升社会的自组织力，发挥社会组织的主体作用，以实现社会重建。对政府来说，关键是权力下放。要通过更多地购买公共服务、引进社会评价等方式，鼓励自组织团体建立相应的机构、规范和伦理，让社会自主自由地成长。要改革社会组织管理制度，培育发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，激发社会组织活力，使其成为政府在公共事务治理方的重要一员。社会组织也要积极行动，摆脱等靠要的观念，更多地参与市场竞争，逐渐扩大自身影响力。

3.大众传媒：坚守人文关怀与新闻专业主义。媒体主要有获取和传递信息功能、文化功能、监督功能、舆论功能、娱乐功能。其“最大的存在价值是为广大公众和政府决策提供信息基础，而这一信息是一个健康的民主社会必不可少的。……它追求的是人类生活的美好社会，最具人文精神”[8]。长期以来，中国的媒体主要以宣传教化为主，娱乐功能往往被贬低和忽视。如今正相反，“娱乐至死”成为众多媒体的传播理念和经营准则，新闻报道的严肃性、公正性受到严峻挑战。为此，一方面，要鼓励传媒自由竞争，在参与和争论中明辨是非，追求真善美；另一方面，要建章立制，坚守新闻专业主义，恪守职业精神，让媒体成为社会道德的践行者和监护人。同时，打造若干知名度高、公信力强、受众面广的权威媒体，以大众的话语体系，主动引导和大力宣扬主流价值观。

4.参政党：拓展参政议政新渠道。作为中国政党制度的重要组成部分，参政党在政治协商、民主监督、参政议政等方面具有突出优势和明显作用。然而在过去相当长时期，其职能并没有得到充分发挥。这其中既有过往的经验教训，也有现实的制度困扰。如今，政治生态日趋向好，处在制度设计内、享有正式合法地位的参政党，获得了较之以往、较之仍然游离于体制外的众多社群组织更多的话语权和参与机会，理应有更大作为。尤其在网络参政议政方面，参政党尚有很大发挥空间。例如，通过新媒体集中党派成员智慧，同时加强与其他民主党派的沟通协调；通过打造本党的舆情领袖，发出自己的声音，同时更好地反映社情民意；通过建立机构机制，互通信息，共享资源，避免重复建设，同时密切在调研、提案等方面的相互合作。当前，协商民主如火如荼，参政党须在协商会、谈心会、座谈会等基础上，继续探索行之有效的新方式、新渠道。

5.企业组织：向社会企业转型。随着现代企业制度的建立，企业的市场主体地位和社会影响力日益彰显，特别是一些大型企业，对地方经济社会的发展具有重大作用。从这个意义上说，企业组织的成长，对国家治理体系的丰富和治理能力的提高意义不凡。这关键是看企业如何能在国家治理中发挥出应有作用。当下，社会企业成为企业发展的一种价值取向，它既可以是盈利性的，也可以是非营利性的，表现形式也多种多样。它将商业策略最大程度运用于改善人类和环境生存条件，而非为外在的利益相关者谋取最大利益。这成为企业特别是民营企业塑造形象、打破私人资本力量参与公共治理瓶颈的一个契机。而除了企业自身定位和角色的转变外，政府也要创造条件，促进建立各种类别和层次的行业协会、联谊会以及企业公益团体等。这些都可能成为企业组织参与国家治理的重要载体。

除上述之外，还有各类智库，包括官方智库（如研究中心、社科院、党校等）、企业智库、高校智库、社科联智库、民间智库在内，也是国家治理的主体之一。不同的是，智库更多地是为党和政府决策提供科学依据和建议，地位不明显但作用很突出。四、余论

目前，尽管仍奉行权力主义，但中国政府无论观念上还是实践上都已不再是极权主义了。政府可能压制对其权力的重大挑战，但通常是通过寻求吸引而非命令来使公众按其意旨办事。它也接受了如下观念，即社会存在的大部分领域位于政治之外，所以应该留给个人自己去塑造。然而也应看到，政党形成自身品质的初始经历极为重要， 因为它直接决定统治者采用何种统治形式、政体类型和维持政治联盟的手段， 在危机出现时这些往往都是统治者的救命稻草。随着时间的推移，路径依赖带来的制度变迁的成本越来越高。如今国家治理现代化的大幕已经拉开，关键是看执政党能否在保证领导力和政治秩序的前提下，实现自我突破和自我超越。

参考文献：

[1]俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2]江必新.实现国家治理的现代化[N].人民日报，2013-12-03.

[3][美]塞缪尔·亨廷顿.变化中的社会秩序[M].王冠华，刘为，译.上海：上海人民出版社，2008.

[4]云谷川.党、政二元体制辨析[EB/OL].中国共产党新闻网http：//cpc.people.com.cn/GB/74166/74193/5345608.html.

[5]何增科.渐进政治改革与民主的转型（上）[J].北京行政学院学报，2004，（3）：10-14.

[6]赵振霞.论利益分化对中国国家权力系统的影响[J].学习与探索，2013，（4）：47-49.

[7]公方彬.“格瓦拉困境”与中国共产党转型[N].人民论坛，2013，（24）：31-33.

[8]李希光.畸变的媒体[M].上海：复旦大学出版社，2004.

责任编辑 朱天义endprint