在国家治理体系中充分发挥人民政协的优势作用研究
[摘 要]党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化这一宏伟目标，要完成这一宏大任务，需要全社会同心同德、共商伟业。中国共产党人创造的政治协商制度是符合中国国情的一项基本政治制度，人民政协60多年的发展历程证明，协商民主是不可多得的民主实现形式，人民政协作为多党合作协商机构，能够在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥经验优势、组织优势、制度优势和智慧优势。
[关键词]国家治理体系；人民政协；协商民主
[中图分类号] D627；D630
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2015）11-0018-06
[收稿日期]2015-08-27
[基金项目]国家社会科学基金项目“我国执政党建设和参政党建设良性互动研究”（11BZZ116）；大连市统战理论研究项目“习近平总书记关于人民政协重要论述精神研究”（2015DLTZ72）。
[作者简介]郝连儒（1965- ），男，辽宁绥中人，博士，辽宁对外经贸学院思想政治理论教研部教授，主要从事马克思主义统战理论和高校思想政治教育及高校党建理论研究。
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视人民政协工作，作出了许多重大战略部署，特别是在庆祝人民政协成立65周年大会上，习近平总书记系统阐述了人民政协的发展历程和宏伟业绩，总结了人民政协的发展经验，提出了创新人民政协组织的新要求。这些论述是推动人民政协事业在新常态条件下不断发展和创新的强大思想武器和科学指南，为在国家治理体系中更好地发挥人民政协的优势作用指明了正确方向。
一、人民政协在国家治理体系中的性质与功能定位
1949年9月21日，中国人民政治协商会议在北京召开了第一届全体会议，宣告了新中国的成立和人民政治协商制度的建立，也开启了人民政协事业发展的新篇章。2014年，在纪念人民政协成立65周年大会上，习近平总书记对人民政协制度的发展历程进行了回顾，对人民政协在中华民族发展进程中做出的巨大贡献作了充分肯定，特别褒奖了人民政协在改革开放新的伟大征途中以及在实现“中国梦”的伟大实践中所做出的独特努力，系统梳理了历届党中央关于人民政协事业发展的重要战略主张、方针政策和决策部署。习总书记指出，人民政协产生在中华文化的历史传承中，发展于中国人民的伟大实践中，是中国特色社会主义政治制度的伟大创造，人民政协制度在中国的产生、存在和发展有其历史必然性，人民政协在实现人民民主方面有着巨大的优势。习近平总书记的讲话，极大地鼓舞了各民主党派、各人民团体和各族各界爱国人士坚持中国共产党的领导和坚持走中国特色社会主义道路的信心和决心。
（一）人民政协在国家治理体系中是独创的民主实现形式
实行不同社会制度的国家，民主的实现形式也必然不同。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国人民独创的根本政治制度，是典型的选举民主形式；协商民主，也是中国人民独创的一种重要的民主实现形式，成为中国人民参与民主的另一种重要途径，这两种民主实现形式都是中国特色民主政治制度中的重要构成要素。习近平指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”[1]这一论述是对协商民主渊源于中华优秀传统政治文化的深刻总结，也是对人民政协产生于中国人民革命、建设和改革伟大实践的深刻反思，鲜明指出了协商民主是中国人民的独特创造，为更好地发挥人民政协的独特优势提供了基本遵循。人民当家作主，在中国有了更好的实现形式，人民可以通过选举和投票行使自己的民主权利；还可以在重大决策做出之前进行充分协商，取得一致意见，这也是发扬民主的过程。这就是中国人民独立、独特创造的社会主义民主的两种重要实现形式。人民的民主权利，既表现为选举时平等的投票权利，也表现为人民在参与国家政治生活和社会生活时进行民主决策、民主管理和民主监督等权利和机会。让人民真正当家作主，就必须在国家政治生活和社会生活之中充分体现出来。社会主义协商民主，正是这样一种既能体现出完整的制度程序、又能实现完整的参与实践程序的民主形式。在中国这样一个人口众多、幅员辽阔、人民当家作主的社会主义国家，在治国理政时，能够在人民当中进行广泛商量、集思广益、凝聚共识，逐步实现决策的科学化和民主化，是在中国实现人民当家作主的具体体现。习近平说：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[1]选举民主和协商民主互相补充，相得益彰，共同保障了人民权利的真正实现，成为中国特色民主政治制度的典型特征。
（二）人民政协在国家治理体系中是多党合作的政治协商机构
从人民政协产生的历史过程看，人民政协的成立就标志着统一战线组织与人民民主形式实现了有机的结合，人民政协既是统一战线组织，又是民主协商机构。新中国成立初期，通过建立和发展人民统一战线，把一切可能团结的阶级、阶层都纳入人民范畴，使之享有人民民主，同时吸收一大批民主党派和无党派人士参加国家政权，参与国家事务的管理和大政方针的制定，创造了社会主义协商民主这种新的独特的民主实现形式。作为人民民主统一战线组织的人民政协，一方面是作为中国共产党团结广大人民群众的统一战线组织，另一方面又是作为中国共产党同各党派、各团体以及各界爱国人士进行政治协商的专门机构。1956年，中国共产党在八大宣布进入社会主义社会后，人民政协既是统一战线组织，又是多党合作的政治协商机构，这两个方面的性质和功能定位是明确的。正因为人民政协始终具有这两方面的性质和功能定位，所以人民政协在结束代行人大职权后，作为广大人民群众爱国统一战线组织和多党合作的政治协商机构，仍然能够在国家政治生活中发挥重要的政治协商、民主监督和参政议政作用。后来，由于受到“左”的错误影响，特别是在文化大革命中，国家正常政治生活受到冲击、陷入停顿，人民政协作为统一战线组织和具有政治协商机构的职能才受到影响。1978年，党的十一届三中全会召开后，人民政协组织作为政治协商机构的功能和作用逐步得到恢复和发展。在改革开放初期，为了适应拨乱反正和国家工作重点转移到经济建设上来的需要，人民政协明确了要调动一切积极因素为社会主义现代化建设和为促进祖国统一服务的方针。进入20世纪90年代，中共中央明确指出，人民政协、全国人大和人民政府互为补充、相辅相成，是我国政治结构中的重要组成部分。2006年，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》，将我国社会主义民主的两种重要形式即选举民主和协商民主正式写入了中共中央文件。2012年党的十八大和2013年党的十八届三中全会，进一步阐释了中国特色社会主义协商民主的独创性价值，作出了推动协商民主广泛多层制度化发展的重大决定。
（三）人民政协是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要力量来源
党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的一项重要任务提出来，既是完成两个百年奋斗目标的需要，也是全面深化改革的重大战略部署。国家治理体系和治理能力现代化体现了现代民主政治的一些基本特性，比如对国家行政权力的限制和一些必要而有效的监督；人民大众参与国家政治生活的正常化和有序性；国家机关及其工作人员依法行政和建立公平、公正的法治政府等。人民政协依据国家的宪法和政协章程及有关规定，以中国特色社会主义民主政治制度为依据，参与国家政治生活和社会事务管理，完成政治协商、民主监督、参政议政三大任务。在国家治理体系中，要积极加强人民政协参政议政的平台建设，从而保证人民政协参政议政的制度化和常态化。人民政协作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也要不断加强自身建设。在新常态条件下的人民政协，要大力加强履职能力建设，努力在提升国家治理能力和水平上发挥独特作用，促使党和政府的民主决策和人民当家作主的真正实现。
二、人民政协在国家治理体系中的独特优势
人民政协制度是中国共产党领导中国人民在中国革命、建设和改革中的独特创造，人民政协组织从产生时起就是具有团结广大人民群众汇聚爱国力量的统一战线组织，也是在中国坚持中国共产党统一领导下，保证各党派、各人民团体、各无党派爱国人士、各族各界人士参政议政和民主协商的重要组织机构。人民政协组织，这一中国共产党人独创的、符合中国国情的兼具中国特色的政党制度，在中国正确处理了政党之间、政党和人民团体之间和政党与各界爱国人士之间的关系，是实现民主不可多得的形式。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，人民政协将凭借这一制度上的优势和60多年来治国理政的实践经验，紧密团结各民主党派、各社会团体和各族各界人士在政治协商、民主监督和参政议政中发挥独特优势，在推进国家治理能力现代化进程中发挥独特作用。
（一）丰富的实践经历是人民政协治国理政的经验优势
国家治理涉及国民经济和社会发展各个领域的方方面面，既需要处理好生产力和生产关系之间的关系，也需要处理好经济基础和上层建筑之间的关系；既涉及国内改革、发展和稳定的问题，也涉及国家的对外大政方针；既涉及从严治党、依法治国等问题，也涉及全面建成小康社会等诸多重大任务。国家治理体系的不断完善和治理能力的不断提升，最根本的目的就是要为国家长治久安、人民更加幸福安宁、社会更加和谐稳定提供一整套更加完备和健全的现代制度体系。在新中国建立初期，人民政协制度在建立符合人民民主专政的政治制度、在恢复国民经济、实行社会主义改造和国家工业化建设的过渡时期发挥了不可替代的作用。中国进入改革开放的伟大时代后，人民政协紧紧围绕国家经济建设这个中心任务，充分发挥各级政协委员的积极性，团结和引导各党派、各团体和各族各界人士积极献言献策，在参与重大方针政策的制定、重大建设项目的论证以及党和国家领导人员任免等工作中积累了丰富的参政议政经验，基本形成了一整套治国理政的工作制度和议事规程。这一系列切实可行的做法与经验，是人民政协在实践中不断探索和创新的结果，为其他国家治理主体参与国家治理实践提供了有益借鉴，是人民政协治理能力不断提升的集中体现。人民政协经过60多年实践逐步积累起来的治国理政经验，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践基础。
（二）完备的组织系统是人民政协在国家治理体系中的组织优势
人民政协成立60多年来建立了完备的组织体系，这是人民政协开展政治协商、民主监督和参政议政的基本载体和组织形式，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托和渠道，这些完善的组织网络体系为人民政协实现协商民主的有序性和常态化奠定了重要的基础。人民政协是中国共产党领导下的团结和联合各党派、各团体、各民族、各阶层参政议政的组织形式，它以界别为单位组成参政议政的组织群体，在人民政协的组织构成上具有鲜明的党派性、巨大的包容性和广泛的代表性等特征。全国政协由34个界别组成，基本涵盖各族各界群众、不同利益群体和各个民主党派，这样的组成形式是人民政协之外其他任何政治组织无法比拟的。各个界别组织都不同程度地广泛联系着各自的群众、代表他们的利益、表达他们的观点和主张。人民政协的每一个界别组织都是一条重要的参政议政渠道，能够系统、准确、及时地收集和反映所代表的各自界别群众的一些具体意见和建议，有利于不同利益群体意见的表达和交换，使国家治理体系更健全、更丰富，利益表达更充分、更完整，进而使国家治理能力得到进一步整合和汇聚。人民政协组织不但在中央一级形成了完备的组织系统，而且在各级国家机构组成中形成了完备的组织系统，截至目前，人民政协已经建立和完善了包括中央一级、省级、副省级、地级、县级政协等五级组织结构完备、纵向一体的组织体系。全国各级人民政协组织已达3000多个，各级政协委员已经超过60万，形成了有利于国家治理体系完备和治理能力优化的规模庞大、上下贯通、联系密切的组织网络体系。人民政协作为政治协商、民主监督和参政议政的专门机构，独立存在于我国社会主义的民主政治体系之中，与各级党委、各级人大和各级政府共同构成国家治理体系的主体，是国家治理体系中的重要组成部分。
（三）健全的制度体系是人民政协治国理政的制度优势
建立健全规范的制度体系是人民政协开展工作和发挥作用的前提条件，也是人民政协事业不断发展的必然要求，更是人民政协治理水平和治理能力的重要体现。经过60多年的发展，人民政协在宪法这一国家根本大法的规定下获得了法律上的生存依据，在不同时期中共中央通过的各项文件为人民政协组织发挥作用提供了政策依据，中国人民政治协商会议章程是人民政协建立一整套规章制度体系的核心内容，人民政协在参与国家治理过程中形成的制度规章达到了前所未有的水平，为国家治理主体推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了重要制度根基。习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度的生命力，就在于这一制度是在中国的社会土壤中生长起来的，人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”[1]发挥好人民政协制度资源的优势和潜力，为其他国家治理主体参与国家治理提供制度样板，这既是人民政协作出的历史性贡献，也为其他国家治理主体解决在国家治理体系现代化过程中所面临的制度化建设问题提供了有力借鉴。人民政协作为政治协商、民主监督和参政议政的专门协商机构，是我国政治协商制度的制度载体和组织平台。改革开放以来，人民政协坚持围绕国家进行经济建设这个中心任务，服务改革开放这个决定中国命运的关键问题，就人民群众关心的切身利益问题和国家经济社会发展的重大问题进行广泛协商，探索形成了专题会议协商、主席会议协商、常委会议协商、全体会议协商等一系列协商制度体系；初步建立了提出议题、准备活动、实施方案、整理成果、反馈意见等一系列协商运行机制和程序。目前，人民政协已经形成既有专门性制度又有综合性制度；既有程序性制度又有实体性制度的制度体系，为推进国家治理体系和治理能力现代化建设提供了制度保障。
（四）充足的人才资源是人民政协治理能力提升的智力优势
中国特色社会主义协商民主制度的完善和发展以及国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，需要全面深化改革，建立健全科学规范的治理体系，形成适应新常态需要的治理能力，这些都需要高素质人才作为支撑。人民政协历经60多年发展，汇集了各行各业的精英，为国家治理体系和治理能力的提升提供了人才保证和智力资源。这些人才在政治上有一定的地位，各级人民政协的主要领导同志和各个专门委员会的领导大多是各级人大、党委或政府等有关部门的领导转岗过来，他们对原领域的相关情况比较熟悉，对政策的产生过程和实施结果把握比较准确，分析问题和解决问题的能力较强，看问题的角度比较客观和理性，能够提出解决问题的方式和方法，作出的决策符合科学化、民主化和合理化的要求；这些人才在社会上有一定的影响，他们来自社会各界，在各自的领域里为国家和社会做出了巨大贡献，为世人做出了榜样，有一定的号召力和感染力。他们的经历使他们充分了解各个行业发展的情况和面临的问题，他们所提出的解决方案和建议适合中国的国情及行业特点，极富针对性和有效性；这些人才在学术上有精湛的造诣，他们或是学界泰斗或是专家学者，对事物发展的规律有深刻的探究，他们提出的解决方案和建议颇具学理性和前瞻性，符合社会和事物发展的规律和规则。这些人才在海内外有着广泛联系，他们了解不同制度、不同种族和不同民族国家的发展状况和风土人情，对不同国家发展的模式和国家治理方式有一定的感性认识和了解，能够提出不同视域的解决方案和建议。总之，人民政协组成人员的复杂性和丰富性，使他们有充分的条件和足够的能力就党和国家的大政方针和地方发展的政策方案，以及党和国家在政治、经济、文化、社会和生态文明等“五位一体”建设布局中遇到的重大问题进行广泛的调查研究，提出政策建议，坦诚建言献策，这些都是人民政协参与国家治理的宝贵资源和财富。
三、创新人民政协组织使之在国家治理体系中发挥独特作用
人民政协制度是中国人民独创的符合中国国情的基本政治制度，大团结大联合是人民政协组织的重要特征，在推进社会主义协商民主制度建设中发挥重要作用，也是丰富国家治理体系提升国家治理能力的重要力量之源。习近平总书记在人民政协成立65周年大会上的讲话，把人民政协在国家政治生活中的地位和作用提升到了一个新高度，也意味着人民政协在国家治理体系中将担负着更重大的历史使命。人民政协组织必须坚持改革的精神和创新的思维，积极提升人民政协组织的理论创新程度、制度创新高度和工作创新力度，充分发挥人民政协组织在协商民主中的重要渠道作用，全面提升人民政协履职能力，促进国家治理体系和治理能力的现代化。
（一）大力推进人民政协组织的理论创新
理论创新是实践创新的源头和实践创新的引领。人民政协理论来源于中国人民的革命斗争实践、中国社会主义建设和改革的实践，它反映人民政协事业60多年来在中国这个特殊土壤上生根、发芽、开花和结果的特点和规律，是指引人民政协事业不断向前发展的科学指南。不断提高新常态条件下人民政协的履职能力，需要以创新的理论和创新的思维来引领和推动工作的创新，这既是在新时期全面深化改革的条件下对人民政协事业发展的新要求，也是中国特色社会主义伟大事业和中华民族复兴的历史任务对人民政协事业的新期待。大力推进人民政协的理论创新，要从全面深化改革的战略任务出发，以全面建成小康社会为立足点，认真总结人民政协在参政议政和不断加强履行能力建设过程中的重要经验；不断深化对人民政协60多年发展规律的认识；准确把握人民政协在政治协商、民主监督、参政议政中的作用和地位。大力推进人民政协的理论创新，还要正确认识在国家治理体系中人民政协不可或缺的主体地位。国家治理体系是由多方国家治理主体合力作用构成的完整统一整体，离不开各个国家治理主体的密切配合。人民政协是我国协商民主的重要渠道，在推动协商民主广泛多层制度化发展中处于独特地位。
（二）深度推进人民政协的制度创新
制度问题直接影响工作的有序开展和工作质量与水平的提高。邓小平曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2]（P333）人民政协成立60多年来已经形成了一整套制度体系，但是，由于人民政协在工作中还存在制度执行的机制不够健全，工作的程序机制不够顺畅等问题，这在一定程度上制约和阻碍了人民政协政治协商、民主监督、参政议政的工作成效，直接影响了人民政协职能作用的充分发挥。所以，要与时俱进，不断深度加强制度建设，把人民政协组织的制度创新工作做得更细更深更实，不断提高人民政协组织工作的规范化和程序化水平。
（三）及时推进人民政协的工作创新
人民政协是由各个界别的代表组成团体进行专门政治协商的机构，这是人民政协的基本组织形式，也是人民政协组织广大人民群众进行政治协商、民主监督、参政议政的有效组织形式。按照最近中共中央批准的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的精神，推进人民政协工作创新就是要充分发挥各个界别的作用尤其要发挥非公有制经济组织人士、党外爱国人士和归国留学人员的作用，把他们发挥更大作用作为工作创新的着力点，增强这些人员在政治协商、民主监督、参政议政的活力。积极组织和引导各级政协委员认真研究国家经济社会发展大事和人民群众关切的重大利益问题，采取不同的信息渠道认真倾听人民群众的意见和建议，加强对有关国家大政方针和战略部署咨询方案的优化选择，避免犯颠覆性错误，不断增强政治协商在促进改革开放和中华民族复兴伟大事业中的积极作用。要充分发挥人民政协组织的智力资源优势，充分利用政协委员深入基层调研、重大项目考察等有利条件，通过广泛深入的调查研究，提出切实可行的参政议政方案，扩大政协委员的参政议政渠道，积极推进人民政协治理能力的提升。
人民政协事业是在继承中发展的，是一脉相承并不断创新的伟大事业。不断丰富人民政协理论的科学内涵，对于推进人民政协在国家治理体系中作用的发挥，具有重要的现实指导意义。
参考文献：
[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22.
[2]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.
责任编辑 朱天义