欠发达地区农业转移人口市民化的利弊分析及推进思路

王习贤++贺治方

[摘要]欠发达地区由于经济发展落后及本地人口居多等原因，在农业转移人口市民化过程中有着不同于发达地区的基本特征，存在着转移成本低、社会融入快、制度阻碍小的有利因素和就业岗位稀少、支付能力不足、素质能力偏低、财政能力软弱的不利条件。推进欠发达地区农业转移人口市民化，不能走发达地区的路子，必须根据其利弊因素，走就近市民化的道路，同时依靠盘活农村土地价值和加强技能培训提高其支付能力和素质能力，化解欠发达地区农业转移人口市民化困局。

[关键词]城镇化；欠发达地区；农业转移人口；市民化；县域经济

[中图分类号]F323.6

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）12-0074-06

[收稿日期]2015-10-14

[基金项目]全国党校系统重点调研课题“欠发达地区农业转移人口市民化研究”。

[作者简介]王习贤，男，湖南涟源人，中共湖南省委党校研究员，主要从事科社理论与实践研究；贺治方，男，湖南隆回人，管理学硕士，中共湖南省委党校期刊社编辑，主要从事公共管理研究。

推进农民工市民化，是我国新型城镇化的重要内容，是我国经济社会持续健康发展的重大选择，是我国实现现代化必须解决的重大问题。党的十八大报告指出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。党的十八届三中全会“决定”指出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。我国的农业转移人口从地区上可以划分为发达地区农业转移人口和欠发达地区农业转移人口，这两个地区农业转移人口受地方经济社会发展的影响，有着明显的差异，其市民化也应采取不同的路径。

一、欠发达地区农业转移人口市民化的有利因素

欠发达地区经济发展落后，物价水平偏低，农业转移人口多以本地人为主，亲情关系浓厚，民风较为淳朴，其市民化有着以下有利因素。

（一）转移成本低

一是住房成本低。相比发达地区寸土寸金的城市土地及高昂的房价，欠发达地区由于经济比较落后，城镇可供开发的土地资源较多，土地价格偏低，城镇房屋租售的价格也相对偏低。如2015年6月湖南省长沙市城区住房均价为6392元/平方米[1]，而同一时期湖南省湘西州花垣县县城的房价均价为2400元左右/平方米，与长沙房价相差约4000元/平方米。而购买住房是农业转移人口市民化过程中个人需要支付的最大成本，较低的房价更容易让欠发达地区农业转移人口能够在城镇购买住房、扎根城镇，同时也减轻了地方政府为农业转移人口建设廉租住房的成本。

二是生活成本低。欠发达地区的物价水平明显要低于发达地区，其生活支出成本也相对较少。特别是由于空间的临近性，欠发达地区农业转移人口往返于家庭与工作地之间的交通运输成本要远低于在发达地区工作的农业转移人口，欠发达地区农业转移人口也不需要“候鸟式”迁徙，减少了国家公共运输成本支出。

三是机会成本小。机会成本是指为了得到某种东西而所要放弃另一些东西的最大价值。农业转移人口的机会成本是指农业转移人口从事非农产业后所必须放弃一些价值，包括从事农业生产的收入、对家庭的照顾等。在发达地区工作的农业转移人口由于距离家庭位置远，完全荒废了农村的农业生产，也无法照顾家庭，普遍存在空巢老人、留守妇女、留守儿童等问题，对家庭发展十分不利。而欠发达地区农业转移人口由于距离家庭较近，离土不离乡，家里农活平时由老人打理，农忙时节则回家帮忙，经常能与家人相聚，既没有荒废农业，也照顾了家庭，机会成本要远低于发达地区农业转移人口。

（二）社会融入快

一是相对剥夺感不强。相对剥夺指在与其他地位较高、生活条件较好的群体相比较时，个人或群体所产生的一种需求得不到满足的心理状态[2]。虽然发达地区农业转移人口的工资水平要远高于欠发达地区，但他们在城市受到的相对剥夺感比在欠发达地区要更为严重。在发达地区，面对本地市民巨大的经济差距，农业转移人口始终有一种“低人一等”及“我不属于这里”的感觉，甚至出现心理失衡和报复社会的行为。根据中国社科院对5省市进城农业转移人口的研究，64%的农业转移人口认为社会“非常不公平”和“比较不公平”[3]。而欠发达地区农业转移人口与本地市民之间的经济差距虽然也存在，但并不十分明显，其相对剥夺感也要小很多。

二是社会距离感更近。社会距离既有客观的文化、教育、收入等距离，也有主观的心理、认知、观念等距离，既有个体之分也有群体之别[4]。农业转移人口到发达地区务工时，大多会因为本地市民的排斥而难以融入城市生活，面对大城市所固有的一整套与乡村社会所不同的城市规则，也让农业转移人口显得局促不安。而欠发达地区农业转移人口在这一方面的情况要好很多，他们与本地市民共享一套文化，有着共同的文化习俗、节日庆典和生活习惯。根据相似性假设，人们倾向于喜欢在态度、价值观、兴趣、背景及人格等方面与自己相似的人。欠发达地区农业转移人口正因为和务工地市民属于同一个地方，双方更容易相互信任和互相包容。

三是社会支持更多。欠发达地区与发达地区的农业转移人口相比较，具有更多的社会资源优势，这种优势包括亲缘优势和地缘优势。发达地区农业转移人口的社会关系大多建立在业缘关系基础之上，工友们之间的交往更多地是为了自身利益，在自身权益受到侵犯和剥夺时一起奋起反抗，但很少能够不顾自身利益关心和帮助工友，是一种理性的社会关系，缺乏情感上的关怀，在遭遇挫折时，很难得到他人的帮助。而欠发达地区农业转移人口的社会关系大多建立在血缘和地缘关系基础之上，在这种关系下，家人、亲戚、老乡保持着亲密的关系，当遇到困难时，这种血浓于水的亲情会让他们毫不犹豫地为对方解决困境，且在地缘优势下，农业转移人口很容易获得来自家人亲戚的实质性支持和帮助。由此可见，基于血缘和地缘的社会交往比基于业缘的社会交往对个体的社会支持更大。

（三）制度阻碍小

一是落户城镇较为容易。将农业户口转为城镇户口是农业转移人口市民化的一个基本标志。根据2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》关于全面放开建制镇和小城市落户限制的要求，在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。欠发达地区的城镇一般为建制镇和小城市，这意味着改革后欠发达地区农业转移人口只需要有合法稳定住所就能够将农业户口转为城镇户口，同等享受城镇市民各项社会福利。而发达地区由于公共资源的有限性，往往对农业转移人口的落户条件做出了严格限制，除了要有稳定住所外，还需要一定的参加城镇社会保险年限和连续居住年限，甚至需要积分排队落户。可见，欠发达地区农业转移人口的落户门槛要明显低于发达地区。

二是农村土地权益有所保障。担心和害怕失去农村土地经营权是农业转移人口不愿意将户口迁往城镇的一项重要原因。我国《农村土地承包法》第26条规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。根据这一规定，发达地区农业转移人口将户口迁往设区的市后，其在农村的土地承包经营权将丧失。而欠发达地区由于一般局限于县域之内，在市一级经济发展水平也没有达到设区的条件，农业转移人口即便把户口迁移到城镇，也还可以继续享有农村的土地承包经营权。可见，欠发达地区农业转移人口户口迁移所引起的土地权益担忧要低于发达地区。

三是社会保险转移接续手续简单。由于我国的养老保险和医疗保险大多处于市一级统筹，每个市都有自己的标准，这使得养老保险和医疗保险的跨统筹区转移接续比较难。在发达地区的外地农业转移人口由于自身流动性大、养老医疗保险转移接续复杂，很多都选择不参保。而欠发达地区农业转移人口一般都是本地人口，转移接续手续较为简单。同时，欠发达地区农业转移人口一般都参加了户籍所在地的农村养老保险和农村合作医疗，且保障水平在逐步提高。

二、欠发达地区农业转移人口市民化的不利条件

（一）就业岗位稀少，农业转移人口就业不稳定不充分

市民化的基本前提是农业转移人口在城镇有长期稳定的工作，农民不可能依靠临时性、季节性的非农产业工作就转移为市民，必须在农业之外有着长期稳定的工作才可能在城镇长久居住并转化为市民。欠发达地区由于经济不够发达，第二产业和第三产业的就业带动能力还不够强，为农业转移人口提供的就业岗位十分有限。以湖南省为例，2014年，作为欠发达地区的怀化和湘西，第一产业占GDP比重远高于作为发达地区的长沙和株洲地区，而其新增城镇就业人口则远低于长沙和株洲（见表1）。

在就业岗位十分有限的情况下，数额庞大的农业转移人口面临的竞争十分激烈，很有可能在企业裁员等情况下而失业甚至无法再就业，不得不回流到农村继续从事农业生产，无法完成其市民化的转变。

（二）支付能力不足，难以承担起市民化的各项成本

在市民化过程中，农业转移人口自身需要承担较高的个人成本，主要包括农民工在城镇生存发展的生活成本开支、住房成本开支和自我保障成本开支。其中生活成本主要是指农业转移人口自身及其家庭在城镇生活的日常消费支出，包括饮食、交通、医药、娱乐、服装等消费支出。住房成本是农业转移人口在城镇购买或租住住房的成本，住房问题是农业转移人口市民化过程中集中支付成本最高、最难以解决的问题之一。尽管有部分农业转移人口将被纳入政府的保障房体系，但绝大部分仍然需要自行解决自身及其家庭在城镇中的住房问题。自我保障成本主要是个人需要交纳的基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，按照国家规定，其缴纳比例分别为个人工资的8%、2%和1%，这三部分占工资总额的11%。全国2013年农业转移人口市民化个人成本东部地区为12.6万元、中部地区为8.4万元、西部地区为9.1万元[5]（P138）。

欠发达地区农业转移人口受经济运行状况和自身文化素质的影响，其工资水平总体偏低。在湘西的调研中发现，月收入在1000元以下的占7%，1000-2000元的占57%，2000元以上的占36%。73%受访者对现在的打工收入表示基本满意，不满意占25%。较低的工资水平使得农业转移人口支付能力不强，无法在城镇购买住房，很多都是住在集体宿舍或是棚户区，住宿条件极为简陋；生活性消费极少，难以达到拉动城镇消费的目的；参保意愿也不像发达地区农业转移人口那么强烈，很多人不愿意缴纳城镇养老和医疗保险。

（三）素质能力偏低，影响收入增长和城市文明

我国欠发达地区农业转移人口“素质能力”普遍不足。一是年龄结构偏大。在湘西的调研数据显示，30岁到59岁年龄段农业转移人口占83%，年轻的多去沿海和江浙发达地区打工，20岁左右农民工仅占17%。二是文化程度偏低。由于欠发达地区经济文化落后，其教育水平远低于发达地区，其农业转移人口的文化程度普遍偏低，加上欠发达地区本身缺乏高技术含量的工作岗位，具有较高学历的人才在欠发达地区无用武之地，湘西被调查的140人中，高中以下学历占94%，初中以下占76%，小学及以下占36%。三是技能培训效果较差。调查中发现，针对农业转移人口的职业技能培训效果不明显，表现在培训内容单一、实用性不强、培训缺乏系统性等。究其原因，除了缺乏相应的经费和人员外，更为重要的是考核指标不健全，大多是以培训场次和数量作为考核依据，而缺乏对培训效果的评估和考核，多数部门都为了完成上级任务来开展培训。

欠发达地区农业转移人口素质能力偏低对市民化的影响主要为两个方面：一是影响农业转移人口收入增长。长期以来，欠发达地区农业转移人口在城镇主要是进入“门槛”较低的行业工作，如建筑、餐饮、服装、加工、环卫，以从事体力劳动为主，而随着欠发达地区经济的快速发展、生产技术水平的不断提升、产业结构的转型升级，低端的就业岗位将越来越少，对劳动力专业技能的要求将越来越高。简单的体力劳动获得的工资水平也十分有限；二是不利于城市文明的形成。城市文明，说到底是人的文明。市民素质是城市文明的核心，在城市文明建设中起着根本性的作用，市民的文明举止是城市文明的体现。市民的公共意识、公共道德水准，决定着城市居民的公共行为，影响着城市公共环境，体现着城市的精神气质和外在形象。欠发达地区农业转移人口文化素质总体偏低，一方面他们把农村的一些生活方式和行为习惯带入了城镇，另一方面对城镇生产、生活方式和管理规则很不适应，影响城市文明建设，降低整体市民化水平。

（四）财政能力软弱，难以提供市民化所需的各项公共服务

农业转移人口市民化需要政府支出相应的公共成本，这部分支出主要包括为新增市民所需的城镇建设维护成本、公共服务管理成本、社会保障成本、义务教育成本、住房保障成本。根据中国社科院2013年测算，全国农业转移人口市民化公共成本东部地区为17.6万元、中部地区为10.4万元、西部地区为10.6万元[5]（P138）。

欠发达地区由于经济发展落后，政府财政收入十分有限，基本满足城镇居民的基本公共服务需求，难以对农业转移人口提供均等化的公共服务。主要表现为以下几方面：一是教育资源严重匮乏。大量的农业转移人口带着小孩涌入城镇以后，城镇的教育资源没有及时跟上。如2014年吉首城区小学364个班，大班额占70%，66人以上的特大班额占26.9%，严重超出了湖南省现定的小学每班45人的标准班额，仅2014年接纳外籍小学学生8193人，缺少学位6100个、教室136间。二是公共卫生服务较低。农业转移人口的工作环境、居住条件和饮食卫生比较差，是职业病和流行性疾病的高发人群，很多欠发达地区城镇没有建立起完善的公共卫生服务体系，没有对农业转移人口进行免费的疫苗接种和健康教育。三是住房保障欠缺。我国的城镇住房保障对象主要还是具有城镇户口的居民，无论是经济适用房还是廉租房，农业转移人口都很难具有申请资格。欠发达地区由于政府财政能力有限，廉租房建设力度要明显小于发达地区，难以覆盖到农业转移人口。

三、推进欠发达地区农业转移人口市民化的思路

相比于发达地区，欠发达地区农业转移人口市民化有着特征明显的利弊条件，必须根据欠发达地区的实际情况，以发展县域经济扩大就业岗位，推动农业转移人口稳定就业为基础，同时依靠盘活农村土地价值和加强技能培训提高其支付能力和素质能力。

（一）大力发展县域经济，推进农业转移人口就地就近市民化

十八大报告指出：“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”2015年中央一号文件又明确提出：“鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。” 当前中国还有数亿的农业劳动力需要转移，单纯依靠大中城市发展和吸收农村劳动力进城就业并不现实，反而造成了各种城市病的出现和农村经济的凋敝。目前，越来越多的大城市和一线城市人口过于集中，交通堵塞，污染严重，房价过高，居民生活负担重、生活质量差，“城市病”越来越突出。北京、上海等特大城市已不堪重负，而一些中小城市和小城镇经济发展乏力，缺乏有竞争力的产业，对转移人口的吸引能力不强。对于经济欠发达地区来说，让更多农民“在家门口就业”，实现就地就近市民化，更符合实际要求和农民的发展愿望。一方面可以减少大规模异地流动的社会代价，减轻农民外出务工成本，消除留守儿童、留守妇女和留守老人等一系列社会问题；另一方面可以促进欠发达地区中小城市和小城镇的发展，实现产业和人口聚集，促进城镇化和新农村建设协调推进。

推进农业转移人口就地就近市民化的前提和基础是大力发展县域经济。县域经济的发展能够为农业转移人口创造更多更好的就业岗位，并提高政府财政能力，是解决欠发达地区农业转移人口市民化的根本之策。首先，就农业自身发展来看，必须走农业产业化、专业化的发展道路。改造长期以来欠发达地区低效、粗放的农业经营模式，大力发展生态农业、观光农业等新型农业模式，为农民和农业的非农化创造条件。其次，要大力发展乡镇企业。从世界各国的情况看，增加就业机会主要是靠中小企业和服务业。在中国扩大就业也要走这条路子。欠发达地区农业转移人口的就业主要应依托于乡镇企业。1978-1996年，我国创办了2500多万家乡镇企业，转入乡镇企业就业的农村劳动力由2218万人增加到1.3亿人，农村非农就业比重由10.3%上升到28%[6]。发展乡镇企业吸收农业转移人口，在一定意义上说属于一种高级就地转移形式，它使农业劳动力直接脱离了农业生产方式，把劳动力转移同工业化过程统一起来。最后，非农化并不等同于工业化。因此，在从业选择上，“非农”不一定“即工”，非农也可以从商。这对于工业基础薄弱的欠发达地区，或许正是它们突破自我，实现跨越式发展的认识飞跃。据此，欠发达地区应积极推进对外开放，招商引资，利用本地自然资源，吸引外来客商，努力变自己外出为别人进来。总之，欠发达地区农业人口的转移应打破常规，走一条超越“城镇化”及“工业化”但同样经历“非农化”的道路。

（二）依靠“带资进城”，跨越农业转移人口市民化成本门槛

农业转移人口市民化不只是简单的职业和身份转变，更为重要的是要在城镇有稳定的住所和体面的生活，否则城镇对于农业转移人口来说始终只是工作赚钱的地方，而非生活消费的场所，不仅不利于城镇化的发展，也使农业转移人口生活质量极低。欠发达地区农业转移人口支付能力十分有限，仅仅依靠其工资难以在城镇购买住房，购买住房所需经费已经成为横亘在农业转移人口与市民化之间的最大障碍。虽然农业转移人口在农村有着农地、山地、宅基地等资源性资产，但却一直处于闲置和浪费的境地。2010年，中国农民人均纯收入中财产性收入比重仅为3.4%[7]，其贡献率仍处于几乎可以忽略不计的水平。现实情况是，农业转移人口一边在城里打工，常住在城镇，一边又由于缺乏资金难以融入城镇，而他们在村里的资产权益却不能通过流转、入股、租赁等手段获得应有的财产性收益。

依托农村集体资产推进农业转移人口市民化是跨越市民化成本门槛的有效途径和必然选择，关键是农业转移人口市民化不应以放弃农村原有的资产权益为前提。要通过市场化手段，将农业转移人口在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，使欠发达地区离开农村进入城镇的农业转移人口成为有产者，让农业转移人口带着资产进城，跨越成本门槛。当前应着力于探索集体经济的有效实现形式，建立健全农业转移人口“带资进城”的体制机制，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，农民可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。

（三）加强职业技能培训，提高农业转移人口支付能力

根据前面的分析，稳定就业是农村劳动力能够留在城市并愿意成为市民的关键，而职业技能不高是制约农业转移人口稳定就业和收入增长的主要障碍。发达地区农业转移人口一般都具有较高学历，特别是新生代一般都具有高中甚至大学以上文化水平，学习动力足、接受能力强，且发达地区培训资源丰富、获取渠道多样、企业重视培训，农业转移人口接受职业技能培训的机会较多。而欠发达地区由于农业转移人口年龄结构偏大、学历水平偏低，以及培训资源紧张、产业结构调整，更需要加强职业技能培训。

首先，整合教育培训资源。欠发达地区农业转移人口培训存在着多头培训、各自为战、重复投入的问题，教育资源分散、培训效果较差。如县一级对农业转移人口实施培训的部门就有人力资源和社会保障局、农业局、农综办、农机局、民政局、扶贫办、畜牧和水产局、发改局、安监局以及职业技术学校等十几个部门和单位，每个部门根据各自职能分别组织培训，培训资源浪费严重。要建立统一的技能培训机构，整合区域内教育培训资源、实施统一管理、统一实施、统一标准、统一考核，按照条件公开、公平竞争、合理布局、贴近农村、方便群众的原则，从现有的技工学校、就业训练中心、职业院校和民办职业培训机构中通过公开招标的方式择优确定培训机构，并对培训前期、中期、后期进行严格的监督检查，以确保培训质量。其次，强化企业对农业转移人口培训的主体责任。当前，欠发达地区农业转移人口培训主体主要还停留在政府层面，由政府各部门组织实施，因此容易出现学用脱节、效率不高的情况。作为用人主体的企业对员工的技能培训还不够重视，把培训作为一种负担，很少组织实施。在张家界的调研中，仅8%的农业转移人口接受了企业组织的岗位培训。因此，必须提高企业对人力资源开发重要性的认识，强化企业培训责任，政府对企业培训进行监督管理而不是亲自组织实施，通过经济效益的增长来鼓励企业培训的动力。

参考文献：

[1] 2015年上半年长沙内六区房价同比微跌[N].潇湘晨报，2015-07-10.

[2]李强.社会学的“剥夺”理论与我国农民工问题[J].学术界，2004， （4） ： 7-22.

[3]王俊秀，杨宜音.中国社会心态研究报告（2012-2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[4]王桂新，武俊奎.城市农民工与本地居民社会距离影响因素分析——以上海为例[J].社会学研究，2011，（2） ： 29-97.

[5]潘家化，魏后凯.中国城市发展报告No.6——农业转移人口市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[6]王关义.我国农村剩余劳动力：现状、成因与出路[J].汕头大学学报，2000，（02）.

[7]刘长庚，王迎春.我国农民收入差距变化趋势及其结构分解的实证研究[J].经济学家，2012，（11）：73.

责任编辑刘云华