农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析

陈金涛　刘文君

[摘 要]坚持家庭经营的基础性地位，落实农村土地集体所有权，稳定农户家庭承包权，放活农村土地经营权，实现农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的农村土地制度，能够突破我国农村土地的“产权困境”，是农村经济社会发展到一定阶段的必然选择，顺应了土地关系变革的现实需要，符合产权激励作用的内在要求。农村土地“三权分置”的实施，面临着市场经济条件下权利主体的博弈造成三权的利益关系失衡与农地用途变更的经济性障碍，存在法律体系不完善和政策不协调的制度性障碍，以及配套机制不健全造成经营权的权能实现受限的机制性障碍。实现三权分置，要从完善法律体系，加强政策协调、完善承包权权能、加强经营权流转监管以及完善配套机制等方面进行探索。

[关键词]农村土地；三权分置；产权制度；农村土地所有权；农村土地承包权；经营权

[中图分类号] D922；F321

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）01-0081-09

[作者简介]陈金涛（1967-），男，辽宁黑山人，吉林大学管理学院教授，主要从事农业政策与法律研究；刘文君（1991-），女，吉林大学农林经济管理专业2013级硕士生，主要从事农业经济理论与政策研究。

农村土地是农业生产力的主要载体，关系到农业经济的发展、农民利益的实现及农村社会的稳定。在我国经济发展常态化背景下，农村土地的“效率”与“公平”日益成为经济社会发展所必须关注的重要问题，其核心在于农村土地产权的制度化配置。随着经济体制的改革和经济形势的发展，农村土地产权出现了主体模糊、权能残缺等问题，困扰着农村土地的市场化改革，阻碍了农业劳动生产率的提高，两权分离的家庭联产承包责任制的经济推力逐渐枯竭。为适应我国经济结构的调整，释放农村土地的巨大红利，国家在2014年中央农村工作会议上；明确提出了农村土地“三权分置”的制度设计，指出要在坚持农村基本经营制度的基础上，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。然而，农村土地“三权分置”的制度内涵是什么、该制度的实施面临哪些障碍性因素，以及如何突破障碍、保证制度的顺利实施都是值得探讨的问题。

一、农村土地“三权分置”的提出

土地是农村经济发展的基础，土地制度是农村各项制度中的基础性制度，不仅关系到农村经济社会的发展，同时也关系到整个国家的进步和整个社会的和谐，涉及到农民、集体、国家等多方利益关系。土地制度中最突出的问题就是土地产权制度问题。如何调整产权结构，协调各产权主体间的利益关系，做到既能最大程度发挥农村土地的效率，又能最广泛地兼顾社会主义的公平，一直是我国农村土地问题陷入“产权困境”一个节点。对此，国家和学者分别从政策制定的制度角度和理论发展的学术角度进行了探索。

新中国成立以来我国的农村土地制度变迁，其实质是对农村土地产权制度的曲折探索，这一探索过程大致经历了三个阶段：一是1949-1953年的土地改革阶段。这一阶段改变了封建半封建的土地所有制，建立了农民的土地所有制，形成了完整的农民私人土地所有权。这种土地制度使农民摆脱了封建剥削制度的束缚，极大地解放了农业生产力，提高了农民的生产积极性，但同时也暴露出小农经济的分散性，逐渐出现了小农经济与工业化发展的冲突、农地产权私有发展不平衡、现有制度选择集合的局限性等问题[1]。二是1953-1977年的合作化与人民公社阶段。1953-1956年通过互助组、初级社的一系列农业合作化运动，在没有改变农民土地私有制的前提下，将农地变为合作社成员共同经营的资源，1956年高级社的建立，变农民个体所有制为社会主义集体所有制，虽然克服了前一阶段小农经济的缺陷，但减弱了社员关心集体的内在动力，产生了“搭便车”等机会主义倾向。1958-1962年的人民公社运动，脱离了生产力发展的客观实际，挫伤了农民的生产积极性；1962年纠正了人民公社的错误，确立了“三级所有，队为基础”的格局，形成了以村庄为边界的农地产权边界，以此强化了农村土地集体所有制，奠定了中国土地所有制的基础[2]。三是1978年至今的家庭联产承包责任制阶段。这一阶段农地所有权归集体所有，农户享有承包权和使用权，实现了所有权与承包经营权的分离。这一制度调动了农民的生产积极性，在很长一段时期内发挥了巨大效用，实现了经济的快速发展，但产生了土地产权主体模糊、权能残缺等问题，制约了农业现代化的发展。

总体来看，国家对农村土地产权制度的探索主要是围绕着所有权与经营权的交替变化而展开的 [3]（P227）。在所有权上，经历了由地主所有到农民所有再到集体所有；在经营权上，经历了由农民经营到集体经营再到家庭经营的几个阶段[4]（P375），确定了集体所有制度，实现了农户个体经营的回归。每一阶段的土地制度，都是为解决上一阶段出现的问题而制定的，都是对上一阶段土地制度的既否定又继承，因而在解决已有问题的同时往往又会产生新的问题，未能真正做到兼顾效率与公平，缺乏政策的前瞻性，制约了经济的长足发展。

学术界对于我国农村土地产权制度改革的探索主要形成了以下三种观点：实行农村土地所有权国有化、实行农村土地所有权私有化、完善农村土地集体所有制。持农村土地国有化观点的学者认为，取消农村土地集体所有制，实行农村土地所有权国有化，有利于实现农村土地效益优化，实现劳动力的自由有效流转，同时能够促进农村土地的市场化和商品化进程，吸引社会资本对农村的投资[5]。在实行农村土地国有化的基础上，提出了“农村土地国有+土地垂直管理+农村农民社区组织公共管理+家庭经营”的农村土地制度[6]和赋予农民对土地永久占有、使用、收益和处分权利的国有永佃制[7]。持农村土地所有权私有化观点的学者认为，取消农村土地集体所有制，实行农村土地所有权私有化，可以减少由特权引起的贫富分化，促进农地规模化的形成，减少社会纠纷，通过增加土地交易使地方财政随之增加[8]，符合市场经济规律，可以保证与相关市场保持统一[9]。持完善农村土地集体所有制观点的学者认为，改革中国的农地产权制度，要坚持土地集体所有制的根本前提，在改革过程中赋予并强化农民的土地承包经营权，探索农民的土地财产权利实现的新形式，提出了要使股份制成为公有制的主要实现形式[10]，实行国家与个体农民共同所有的农地股份制[11]，以及村集体作为所有权主体享有完整和完全所有权、集体组织内部所有成员对集体土地拥有共同所有权的“双层集体所有制结构”[12]等发展方式。

笔者认为，无论是农村土地国有化还是私有化，在我国当前背景下都是难以实现的。实行农村土地所有权国有化，需要将土地收归国有，采取何种方式、何种补偿标准将土地收归国有都是一个很复杂的问题，而无论采取什么方式，都需要较高的政策转换成本，从结果上看，农民失去了手中的土地，极有可能造成民众的恐慌，引起社会动荡。实行农村土地私有化，将土地落实到农民手中，在现阶段我国贫富差距较大的情况下，难以避免地会出现土地兼并现象，尤其在当前我国城镇化水平不高，农民难以顺利实现市民化的背景下，进而造成劳动力转移困难和农民流离失所，损害农民权益。完善农村土地集体所有制，是改革我国农村土地制度的正确方向，但在改革方式上，应该进行进一步的探索和创新。

无论实施何种制度，探索何种发展方式，国家和学者都主张对现有的农村土地产权制度进行改革。结合我国政治、经济和社会发展的实际情况，综合考虑我国的历史和现实国情，实行农村土地“三权分置”的制度设计，能够突破我国农村土地的“产权困境”，顺应时代发展的要求，是经济社会发展的必然选择。

农村土地“三权分置”的制度设计，实质上是在坚持我国土地所有制的基础上，对农村土地产权结构的调整，通过对立体化的土地权利的重新分配，提高农村土地的“效率”，同时兼顾社会主义的“公平”。坚持家庭经营的基础性地位，落实农村土地集体所有权，稳定农户家庭承包权，放活农村土地经营权，实现农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置。分置后的农地三权之间联系紧密，形成以所有权为基础、承包权为保障、经营权为核心的相互配合、协调发展的有机体制。在“三权分置”的制度设计中，要充分肯定三权的物权属性，对三权在占有、使用、收益、处分方面的权能进行合理划分：集体经济组织享有农村土地集体所有权，对农村土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一种物权，权利表现为对农地承包和经营的监督权、合理分配农村土地的发包权、到期承包地的收回权等；集体经济组织成员享有农村土地承包权，在承包期内，承包权主体享有对农地占有、使用、收益和流转的权利，可通过承包地经营权流转、土地有偿征收获得相应收益，因此农村土地承包权是一种用益物权，权利表现为承包地维持权、分离对价请求权、征地补偿获取权、继承权、退出权、农地利用监督权等；农业经营主体享有农村土地经营权，对农村土地享有实际占有、使用、收益的权利，可通过进行农业生产、抵押担保等获得收益，由土地承包经营权中分离而来，可将其确立为次生性用益物权[13]，其权利表现为生产经营自主权、获得经营收益权、抵押担保权等，在“三权分置”的制度设计下，经营权主体为各种农业经营主体，可以是本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员的农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作组织和农业企业等。

二、农村土地“三权分置”的合理性分析

实行农村土地“三权分置”的制度设计，是农村经济社会发展到一定阶段的必然选择，是顺应土地关系变革的现实需要，符合产权激励作用的内在要求，其改革方向遵循了我国农村土地产权制度变迁的路径依赖性，并充分考虑了制度变迁非正式规则的客观影响，在坚持了兼顾效率与公平、坚持渐进主义、实现发展农民土地权利与社会限制的结合、将改革寓于立法之中的基本原则条件下[14]，做出的对我国农村土地产权制度的合理化探索。

（一）顺应土地关系变革的现实需要

土地关系是指在社会发展的某一阶段上人们在利用土地过程中所发生的人与人之间的关系，是土地制度、土地政策、土地改革、土地金融和土地税等问题的概述。土地关系是生产关系的重要组成部分，土地关系依赖于土地生产力的变化而变化，而土地关系也反过来对土地生产力起作用。当土地关系适合土地生产力的性质时，它就推动生产力的发展；当土地关系不适合土地生产力的性质时，它就阻碍生产力的发展。在全面建成小康社会，推进新型城镇化建设，统筹城乡发展，转变农业发展方式，实现农业现代化的背景下，家庭联产承包责任制的土地关系已经难以实现。因此，实行农村土地“三权分置”的制度设计，本质上是对土地生产力发展的土地关系的变革，将对土地生产力的发展产生巨大的促进作用。

（二）符合产权激励作用的内在要求

产权最主要的功能就是通过明确经济利益的收益分配制度实现对权利主体的激励功能。美国法学家波纳斯认为：“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应赋予那些最珍视它们的人。”[15]（P20）这就是所谓的“波纳斯定理”。科斯也指出，将权利配置给那些能够最具生产性地使用权利并且有激励他们这样使用的动力的人才是契约安排的理想状态[16]（P115-123）。为了充分发挥农村土地产权的激励作用，需要对农村土地产权结构进行合理化调整，对产权的各个权利主体的土地收益分配制度进行明确划分，并在制度和法律层面予以肯定，使其获得产权最大程度的激励，从而有效提高农村土地使用效率，优化土地资源配置。将土地所有权、承包权、经营权三权分置，落实到不同的权利主体当中，是对农村土地产权结构的有效调整，能够充分发挥产权的激励作用，在坚持农村基本经营制度的基础上，适应农村土地流转和规模化经营的需要，促进城镇化和农业现代化建设，提高经济效益，防止土地过度开垦以及耕地抛荒造成的资源浪费，促进经济的长足发展。

（三）遵循制度变迁的路径依赖性

一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响之后的制度选择。新制度经济学家诺思首先创立了制度变迁的路径依赖理论，他认为制度变迁的路径依赖意味着“历史是重要的”。农地产权制度的创新，要充分考虑我国的历史情况，遵循制度变迁的路径依赖性。新中国成立以来，经过土地产权制度改革，我国的土地产权关系在所有权上实现了从地主所有到农民所有再到集体所有，在经营权上实现了从农民分散经营到集体经营再到家庭经营的巨大变革。从历次变革所确立的土地产权关系可以看出，每一阶段的土地产权制度都是对前一阶段制度的既否定又继承，具有较强的路径依赖性[17]。这种路径依赖，导致实行农地产权国有化存在着较高的制度转换成本；并且由于意识形态的限制，农地私有化在我国行不通。因而，在当前社会条件下进行农地产权制度改革的方向仍然是完善农村土地集体所有，以此为基础进行探索。“三权分置”的制度设计，既坚持了农地集体所有的公有制性质，同时又实现了土地所有权、承包权与经营权的分化落实，对当前农地产权制度既有继承又有创新，能够更好地向着产权明晰的方向发展。

（四）充分考虑制度变迁中非正式规则的影响

诺斯认为，制度变迁一般是对构成制度框架的正式规则、非正式规则和实施机制三方面的组合所做的边际调整，其中非正式规则决定了制度变迁的渐进性。由于非正式规则已经成为人们习惯行为的一个组成部分，它们具有顽强的生存能力，在非连续性制度变迁情况下，正式规则改变了，但非正式规则却没有改变。由于非正式规则与新的正式规则在许多方面都不能保持一致，它们之间就会产生一种持续的紧张关系，非正式规则将逐渐演化为原先的正式规则的延伸[18]（P98-107）。在探索农村土地产权制度改革与创新时，要充分考虑农村非正式制度的影响，因为非正式制度构成了农地产权制度合法性基础，影响着农地产权制度的执行成本，制约着农地产权制度执行效率和变革方式。当前，非正式制度中的公有观念、家庭本位观念、平均思想和恋土情结，对农地产权制度创新具有重要影响。“三权分置”的制度设计，坚持了社会主义公有制，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分考虑了农民的可接受性，使“三权分置”制度作为正式规则的改革与现有的农村非正式规则充分结合，采用温和的渐进方式进行农村土地产权制度创新，能够避免震荡式的社会变革所造成的交易成本的增加和社会资源的浪费。

三、农村土地“三权分置”面临的障碍因素分析

农村土地“三权分置”作为农村土地产权制度创新的新模式，其实施能够在一定程度上解决家庭联产承包责任制下农地所有权与承包经营权两权分离的土地制度所产生的农地产权主体不清晰、产权权能残缺、权责不明确、利益主体模糊等问题，释放巨大的土地红利，引领我国农村土地产权制度的又一次重大变革。然而，“三权分置”的制度设计，存在制度和法律方面的桎梏，也面临着市场经济条件下权利主体的博弈造成三权的利益关系失衡的风险，以及由于配套机制不健全限制经营权权能实现等障碍性因素。

（一）经济性因素：权利主体的市场化博弈导致利益关系失衡与农地用途变更

“三权分置”制度设计的实施，必将与权利的市场化交易紧密结合。在市场经济环境中，三权的权利主体将从各自利益角度出发，为追逐自身利益最大化而进行博弈。在农村土地所有权、承包权和经营权中，能够进行市场化流转和交易且产生经济效益的，只有农地经营权。在市场经济条件下，权利主体为获得更多的经济效益，更加重视经营权的权利实现，从而忽视所有权与承包权，容易造成经营权对所有权和承包权的吞噬，威胁所有权与承包权主体的地位。经营权的流转能够将细碎分散的土地集中，实现农业的适度规模化经营，随着经营权市场化流转的放开，受价值规律和供求关系的影响，土地经营权流转价格将不断上升，在一定程度上提高了农业生产的成本，缩小了规模经营的利润空间，影响三权分置制度的实现效果。同时由于工商资本的强势，使得原本拥有农地承包权与经营权的农民难以与之相抗衡，可能导致农民应得利益被工商资本抢占。再者由于种植经济作物的收益往往大于种植粮食作物的收益，作为理性经济人的农业经营主体极有可能选择大规模生产经营经济作物，从而降低粮食作物的种植面积，造成农地的“非粮化”；同时也不排除有部分经营主体在利益驱使下改变农地用途，造成农地的“非农化”[19]，威胁我国的粮食安全。

（二）制度性因素：“三权分置”存在立法短板，缺乏政策协调

“三权分置”的制度设计，虽然在政策层面上已经予以确定，在理论上进行了探索，但在法律层面上还没有跟进，仍然缺乏相应的法律规范，没有将政策性的制度落实为规范性的法律。在我国现行《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》等涉及到农村土地产权的法律中，均未对农村土地所有权、农村土地承包权、农村土地经营权的权利内容进行界定，也未对其权能边界进行明确划分。农村土地经营权，作为从农村土地承包经营权中分离出来的一项权利，在法律体系上存在上位法律的空白；而关于经营权实现的法律规定，也只停留在地方性法规、规章以及政策文件层面上。由于缺乏法律上的依据和保障，无法建立与经营权的流转和抵押相关的各项体系，导致其权利的实现困难重重。

在政策体系方面，虽然已经确定将“三权分置”作为农村土地产权制度创新改革的新模式，但旧有的政策体系仍然存在诸多不完善之处，与“三权分置”的制度设计不相适应。如粮食直补、农资综合补贴等补贴政策，其根本目的在于激发农民的种粮积极性，但在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转行为将越来越多，接受补贴的主体并未明确规定是农村土地承包权的主体还是实际经营的农村土地经营权主体，可能会出现补贴没有真正发放到种粮农户手中的现象，其激励作用难以实现，该补贴政策也就失去了意义。

（三）机制性因素：配套机制不健全造成经营权的权能实现受限

三权分置后经营权的权利实现主要存在以下问题：一是经营权流转机制不健全。虽然我国土地承包经营权流转已经进行多年，但在机制建立和完善上，仍然存在诸多问题，社会化服务体系还不健全，土地流转纠纷时有发生，尤其是当农村土地承包权与经营权发生分离之后，现有的体系能否继续运行，还应从哪些方面进行完善等问题亟待解决。二是经营权的确权行动滞后。当前主要是对农村土地承包权进行了确权颁证，还没有对经营权进行确权，由于经营权的确权滞后，在市场交易和流转中极有可能出现权属不清、权责模糊的问题，重蹈两权分置时期的覆辙。三是经营权抵押缺乏相应的支撑体系。国家在提出“三权分置”的制度设计时，明确表示农村土地经营权可以抵押，然而在实践过程中却存在诸多困难，比如没有专业的机构和手段对经营权的价值进行合理评估，缺乏经营权抵押的社会化机构为其提供信息咨询、纠纷处理、交易指导等服务，经营权的变现困难等[20][21]。总体来看，经营权的实现困境根源在于社会各项体系不健全，尚未形成相互协调的保障经营权顺利实现的配套机制。

四、农村土地“三权分置”的实现路径

农村土地产权制度改革与创新，不仅是农村土地和农业发展的问题，更是整个国家的经济和社会发展问题。在探索“三权分置”制度的实现路径时，不能单从政策实现角度来考虑，单纯追求实现政策目标，脱离农村社会的实际，脱离城市发展的现状，甚至脱离我国政治经济和社会发展方向。要在符合国情的基础上，顺应历史和社会发展轨迹，探索一条顺民意、可持续、低能耗、高效益的实现路径。

（一）完善法律体系，加强政策协调，突破制度性障碍

摆脱三权分置制度的法律桎梏，是制度实施的基础、依据和保障。首先，完善现有法律，在《物权法》中，明确规定农村土地所有权、农村土地承包权和农村土地经营权的物权属性，规定三权在占有、使用、收益和处置方面的权能边界划分，规定三权权利主体所享有的权利和应当承担的义务。调整《农村土地承包法》和《土地管理法》关于农村土地承包经营权方面的内容，以《物权法》的修改为参照，从法律上承认农村土地的三权分置。其次，为填补农村土地经营权的上位法律空白，建议制定《农村土地经营法》，从规范和保障经营权实现角度，至少要规定以下内容：经营权权利主体范围包括享有该土地承包权的农户、本集体经济组织成员、其他集体经济组织成员和家庭农场、专业大户、农民专业合作组织和农业企业为主的新型农业经营主体；工商资本获取农村土地经营权需向有关部门提交申请，经审核通过后，允许获得农村土地经营权，审核标准包括是否具有农业经营的经验和条件、是否能够保证农地的农业用途等；规定经营权转让的最低期限和最高期限，在期限内，农村土地的经营所得归经营权主体所有，经营权主体可以将农地经营权用于抵押担保；经营权的流转坚持依法、自愿、有偿原则等等。

调整现行农村补贴政策，将补贴项目进行明确分化，种粮补贴等与农地经营直接相关的补贴项目落实到农地经营权主体，确保补贴政策的激励作用得到最大程度的发挥；调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分化，涉及被征收土地本身的补贴项目落实到农地承包权主体，涉及征收土地地上附着物的补贴落实到经营权主体，确保征地补偿的合理公平。同时，为突破“三权分置”的制度藩篱，要积极推进医疗、教育、就业、社会保障方面的城乡统筹发展，实现城乡一体化建设，破除城乡二元体制，让农村与城市充分接轨，农民在城市和农村都能得到较好的发展，为农村土地承包权与经营权的分离创造良好的制度和社会条件。

（二）完善承包权权能，实现承包权与经营权主体间的利益平衡

农村土地承包权与经营权实现分离之后，许多学者担心出现经营权吞噬所有权与承包权、承包权与经营权“两全角力，一权虚化”的局面，这种担忧不无道理。但从社会发展的角度来看，经营权的市场化，对于农村经济的发展和农村土地的盘活能够产生更大的效用，这也是实现承包权与经营权分离的目的所在。而承包权则直接体现为一种成员权的性质，在确保农户的集体经济组织成员地位以及农村社会保障方面的作用更加明显。随着农村社会的发展，土地的社会保障功能势必逐渐减弱，直接表现为承包权的主要权能弱化，这种弱化并非经营权权能的逐渐强势所导致，其根源在于社会发展的必然推动。因此，实现承包权与经营权主体间的利益平衡，关键在于对承包权权能的完善。

在“三权分置”制度设计下，赋予承包权更多权能，包括承包地维持权、分离对价请求权、征地补偿获取权、继承权、退出权、农地利用监督权[22]等。在农村土地承包权与经营权分离之后，承包权主体仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，同时可获得承包地经营权转让的经济收益，在经营权主体进行经营的过程中对其行为进行监督。在承包权的社会保障功能逐渐弱化的同时，土地作为生产要素的财产属性日渐增强。肯定承包权的继承权，有利于丰富承包权权能，在此基础上保护农民财产权利的实现，同时也有利于保障经营权主体的权益，在承包人去世后，承包地上的经营权并未消失，而是继续限制承包地的继承人，由此保障经营权主体的权益得以继续维持，促进经营权的流转与放活。在坚持承包权主体自愿的前提下，实现承包权的退出权，承包权主体有权选择退出集体经济组织，进入城镇生活，实现自身市民化。承包权退出权的实现，能够优化农村劳动力结构，合理配置农村土地资源，实现农业的集约化和规模化经营，推动农村的和谐与发展，逐步破除城乡二元体制，与城镇化建设接轨。

（三）加强经营权流转监管，保障农民利益，严控农地用途

首先，要加强经营权流转的价格监管。为防止市场经济的自发性、盲目性和滞后性导致农村土地经营权价格不合理变动，要充分运用宏观调控手段，实现农村土地经营权流转价格的合理化。可采取动态价格制定办法，在经营权主体从承包权主体手中获取承包权时，根据当年本地区主要粮食作物的平均收购价格制定经营权流转价格，获取经营权之初，一次性交足流转期限所需全部价款，在经营权流转期限内，每年根据价格变动进行相应的调整，若粮食作物价格上升，则对转让经营权的承包权主体补交部分价款，若粮食作物价格下降，则不再补交，下降部分价格不予退还。实施此办法需要对当地农产品价格进行全面掌握，并对经营权流入主体在流转期限内进行实时监督。

其次，要加强经营权流转的期限监管。农业生产的投资回收周期较长，在进行农村土地经营权流转时要充分考虑这一点，合理确定流转期限。若期限过短，不利于经营主体对土地的长期投资，影响农业生产效率，若期限过长，超过农村土地的承包期限，则会对承包权产生强烈的冲击，产生一系列的问题。因此，综合考虑农业生产特点和农村土地产权的基本情况，确定经营权流转的期限应在承包权期限内，最短为5年，最长为土地剩余承包期，经营权主体可在到期前两年向承包权主体提出续约请求，签订下一期土地经营权流转合同。

最后，要加强经营权流转的程序监管。制定严格的经营权获取准入机制，对工商资本进入农村进行严密把关。严格审查申请进入农村获取农村土地经营权的农业经营主体是否具有进行农业生产的资本、技术、经验和条件，是否能够保证农地的农业用途，粮食主产区还应审查是否能够保证农地进行粮食生产，达到标准后，才允许其进入农村。在工商资本进入农村后，也要采取措施进行跟踪监督，保证工商资本在获取经营权的过程中充分尊重农民意愿，坚持流转的自愿原则，保障农民利益，监督经营权主体的生产经营活动，严控农地用途，督促经营权主体履行耕地保护等各项义务。

（四）完善配套机制，实现经营权的抵押权能

农村土地经营权的可抵押性，是农村土地承包权与经营权分离之后经营权的一项重要权能。实现经营权的抵押，需要建立完善的经营权抵押机制。首先，开展农村土地经营权的确权工作。对农村土地经营权进行确权颁证，确定土地经营权的主体、经营土地范围、期限，作为经营权主体的权利象征和义务依据，为经营权的抵押奠定基础。其次，建立专业的经营权价值评估机构。抵押的前提是抵押物价值的可计量性，农村土地经营权作为一项土地权利，其计量存在一定的困难。要通过专业手段，对经营权的价值进行可靠计量，包括土地本身价值计量，即土壤肥力、土壤成分、盐碱程度等方面进行综合的技术评估和定价；还包括当地环境对土地收益的影响，即当地的气候条件、降水量等；还包括对土地适宜种植的农作物近10年的产量收益分析等。最后，确定经营权抵押偿还顺序。经营权作为次生性用益物权，具有物权的占有、使用、受益和处分权能，在经营权抵押后需偿还时，应将其各项权能的偿还顺序确定为收益权、使用权、占有权和处分权。在经营权抵押主体难以偿还抵押的金额时，金融机构优先收取农村土地经营权上的地上附着物的收益权，如不能抵偿，再依次取得经营权的使用权、占有权和处分权，这在一定程度上能够缓解经营权的变现困难，缓解抵押困境。

五、结语

农村土地“三权分置”的制度设计，在落实集体所有权的基础上，通过稳定农村土地承包权、放活土地经营权，完成了对产权结构的调整，实现了农地产权主体的分化，使不同主体在这种制度设计下，获得农地产权的最大激励，最大程度地释放土地红利。同时，实行“三权分置”制度，能够为农村剩余劳动力的转移解决后顾之忧，推进新型城镇化进程；能够为农地规模化生产和新型农业经营主体的发展壮大提供条件，促进农业现代化建设；能够为统筹城乡发展，实现社会进步提供助力，是我国农村建设和发展的必然选择。实现“三权分置”，探索制度实施的路径措施，要将集体所有权的落实作为根本，在充分保证农户承包权稳定的基础上，放活农村土地经营权，不管采取何种方式，都要严格把握农村土地集体所有的大方向。

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责任编辑 刘绛华