如何建设面向全球的自贸区网络

肖宇　高凌云

[摘要] 逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络，是习近平新时代经济思想的重要组成部分。当前我国全球自贸区网络建设，仍然存在着国内自贸区数量较少、自贸协定主要集中于与发展中国家和传统议题居多等问题。建议在坚持建设面向全球高标准自贸区的基础上，重点做好国家层面的顶层设计、坚持数量和质量并进、重视服务项下和其他新议题的谈判等工作。

[关键词] 自贸区网络 高标准 新议题

[中图分类号] F752 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）02-0034-05

[基金项目] 国家自然科学基金面上项目（71573271）、国家自然科学基金应急管理项目（71642003）、中国社会科学院哲学社会科学创新项目“全球价值链下的中國贸易结构转型研究”。

[作者简介] 肖宇（1986 — ），湖北十堰人，中国社会科学院研究生院，博士研究生，研究方向：服务经济、国际贸易与国际投资；高凌云（1975 — ），江西九江人，中国社会科学院世界经济与政治研究所，博士，副研究员，研究方向：国际贸易、宏观经济。

近5年来，我国自由贸易区建设取得了巨大成就。截至2018年3月，我国已签署自贸协定16个，涉及国家或地区24个，正在谈判的自贸区有11个，正在研究的自贸区有11个。

一、建设面向全球的高标准

自贸区网络的提出

2007 年，党的十七大首次明确提出，要加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，实施自由贸易区战略，将自由贸易区作为提高对外开放水平、建设和谐社会的重要抓手。2012年以来，中央审时度势，做出了适应经济全球化的新形势，全面提高开放型经济水平的战略判断。针对如何深入实施自由贸易区战略，党的十八大指出，“统筹双边、多边、区域次区域开放合作，加快实施自由贸易区战略，推动同周边国家互联互通。提高抵御国际经济风险能力”。2013年11月12日，党的十八届中央委员会第三次全体会议，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）。《决定》就全面深化改革若干重大问题，提出全面的部署。做出了加快自由贸易区建设，在坚持世界贸易体制规则的前提下，以周边为基础，加快实施自由贸易区战略。更为重要的是，《决定》决定建立中国上海自由贸易区，明确“改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面前全球的高标准自由贸易区网络”。至此，我国自贸区建设战略目标方向和具体实施路径基本清晰，自贸区建设走上了大踏步发展的快车道。

2013年8月22日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，次年的6月28日，国务院又批准了《中国（上海）自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》，在服务业开放、制造业研发、采矿、建筑等领域给予了更多的先行先试“特权”。而在随后的12月，国务院决定设立中国（广东）自由贸易试验区。加快实施自由贸易区战略，是习近平新时代中国特色社会主义思想在经济领域的集中体现。 2014 年12 月5 日，习近平在中共中央政治局第十九次集体学习时强调，加快实施自由贸易区战略，是我国新一轮对外开放的重要内容。是适应经济全球化新趋势的客观要求，是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择，也是我国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段。这次政治局集体学习，习近平主席站在国内国际两个大局相互联系的战略高度，首次提出了“逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络”的重要表述。为今后一个时期我国自由贸易区网络建设提供了根本遵循。

在习近平新时代改革开放和自贸区建设思想的指引下，2015 年12 月，国务院正式下发《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69号）（下称《意见》）。《意见》明确了扩大开放，深化改革；全面参与，重点突破；互利共赢，共同发展；科学评估，防控风险的四个基本原则。并且将坚持与推进共建“一带一路”和国家对外战略紧密衔接，逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络，作为《意见》指导思想的组成部分。这是我国开启自贸区建设进程以来的首个战略性、综合性文件，在宏观层面，对我国自贸区建设做出了极具指导性意义的“顶层设计”，是我国建设面向全球的自贸区网络的纲领性文件和行动指南。

二、建设面向全球的高标准

自贸区网络面临的主要问题

一是我国自贸区数量仍然较少。改革开放以来，从零散分布的保税区到具有更大改革权的自由贸易区，我国的对外开放，走过了一条从试点开放到全面开放的小步快跑之路。截至目前，我国共有“1+3+7”11个自贸区①，从地域分布来看，既涵盖了东部沿海，也考虑到了正在崛起的中部地区和西部欠发达地区，在全国范围内，覆盖东中西部和“一带一路”重要节点的自贸区网络雏形正在形成。但是和世界最大的经济体美国相比，我国的自贸区数量远远不足。截至2012 年底， 美国对外贸易区已达297个， 外加500 多个分区， 遍布美国50 个州和波多黎各。超过3800 个企业正在使用美国的对外贸易区（姜作利，2014）。到了2015年，美国共有临港型自由贸易区56个 ，临空型自由贸易区24个，此外还有总体规模较小，但数量众多且分布广泛的陆路枢纽型自由贸易区（殷为华等，2016）。

二是自贸协定的对象主要为发展中国家。从自贸协定的签订情况来看，截至2018年3月，我国已签署自贸协定16个，涉及国家或地区24个。正在谈判的自贸区有11个，正在研究的自贸区，有11个②。在“一带一路”65个沿线国家和地区，已签订的自贸协定中，东盟10国，除新加坡外，其他国家基本都是发展中国家，南亚国家中的巴基斯坦、马尔代夫以及独联体7国中的格鲁吉亚，都同样为发展中国家。而正在谈判的中国—斯里兰卡自贸协定和正在研究的中国—尼泊尔、中国—孟加拉国等自贸协定，也都发生在发展中国家之间。而在中国周边，中日韩自贸协定尚处于谈判期。综合来看，在“一带一路”自贸区网络中，成员还是以发展中国家为主，与西方发达国家尚未实现零的突破。

三是目前的协定内容涉及领域较为传统。已签署的自由贸易协定，主要集中在货物贸易关税减让、原产地规则和实施程序、海关程序与贸易便利化、技术性贸易壁垒和卫生与植物卫生措施、贸易救济等WTO项下的传统领域。在诸如商业服务、快递、电信、建筑、分销、环境、金融、教育、法律、医疗（含中医）、交通等服务贸易领域，还只是通过具体承诺减让表列明了相关服务部门的市场开放承诺。而且从开放程度来看，这些协定内容都低于目前一些西方发达国家的自由贸易协定标准。以TPP为例①，其相互取消关税，以及在食品安全、环境和劳工保护、知识产权、政府采购、投资便利化等方面的协定，自由化程度都远远高于我国已签署的自由贸易协定。考虑到我国经济发展水平和现阶段的基本国情，在自贸协定的谈判上，我国在WTO框架下的传统领域议题比较多，与西方发达国家主导的自贸协定相比，在创新议题谈判方面还存在较大的差距。

三、建设面向全球的高标准

自贸区网络的三个原则

《意见》明确指出，要逐步构筑起立足周边，辐射“一带一路”、面向全球的高标准自贸区网络。与之对应，上述表述可以转化我国在建设自贸区网络需要牢牢把握的三个主要原则：

一是坚持立足周边的原则。出于地理区位、人文交流和产业互补等考虑，周边国家或地区在与我国发展自由贸易方面，具有得天独厚的优势。近距离的交通节省了运输成本。如在东部沿海，我国与韩国、日本的国际贸易，可以通过天津、山东和上海的港口，直接向其进行出口或进口，相比较向美国、欧洲等地区的贸易行为相比，具有极为便利的成本优势。从具体数据来看，1998年，我国与日本进出口总额为579.35亿元，占同亚洲地区总进出口总额的31.25%，与中国香港的比例为24.48%，与韩国的比例为11.47%，与中国台湾的比例为11.06%。到了2007年，排名前四位的依然是日本（19.86%）、中国香港（16.61%）、韩国（13.46%）和中国台湾（10.48%）。即使到了2016年，这一数据排名依然没有发生变化，在亚洲地区，中国对外贸易最主要的国家或地区分别是中国香港、日本、韩国和中国台湾，占比分别为：15.61%、14.13%、12.98%和9.2%②。由此可见，“一带一路”自贸区网络的建设，要义即是在亚洲地区，要尽快同日本、韩国、中国香港和中国台湾，加强谈判并适时启动高水平的自贸协定。目前，中国已与韩国签署自由贸易协定（2015年），未来一段时间，除了要尽快推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判取得成效之外，应尽快启动我国周边重要贸易伙伴的自贸协定，如中日韩自贸区。此外，在西南方向，要加快和中南半岛国家，在西北方向，加快和西亚邻国的自贸协定谈判，首先建立一个覆盖周边邻国的自贸区网络。

二是坚持辐射“一带一路”的原则。要有针对性地提高与“一带一路”沿线国家或地区的自贸区数量。具体来说，在北线，要集中于中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—东亚三个主要方向；而在南线，则要以中巴、孟中印缅为主要目标国，一国一策，循序渐进，逐步推进与这些国家或地区的自贸区谈判，并尽快签订自由贸易协定。最终建立覆盖“一带一路”沿线所有国家或地区的自贸区。另一方面，也要重视自贸区的质量，提高与沿线国家或地区的自由贸易协议合作水准。既要推动我国各地区，尤其是新疆、福建、重庆、陕西、甘肃和广东等处于“一带一路”重要枢纽与节点的省区市与沿线国家和地区的对接，发挥这些省区市在地理区位和发展阶段上的优势，加强各领域务实合作。也要突出重点，以沿线中心城市和重点港口为节点，有的放矢地加强关键项目落地，积极探索除工业园区之外的新的合作方式，促进我国自贸区与沿线国家或地区在经贸、金融、能源、交通等领域的深化务实合作。

三是坚持高标准的原则。目前，国内已基本形成了11个自贸区的基础网络格局。随着“一带一路”倡议的稳步推进，可以预见的是，不久的将来，在一系列务实合作举措推动下，我国将逐步建立起以国内自贸区为依托，连接“一带一路”沿线国家或地区的自贸区网络。但是，从TPP和TTIP等影响力来看，我国的自贸区网络仍然存在着数量少、涉及领域比较传统和主要集中在发展中国家等问题，随着经济的发展和国际形势的变化，这些问题必将掣肘我国自贸区网络在全球竞争格局中的优势发挥。因此，在“一带一路”自贸区网络建设的基础上，逐步在广度上向西方发达国家或地区扩展，除了与沿线国家或地区外，也要加强与全球主要发达经济体的自贸谈判，以一系列多边或双边协议，更好地融入全球经济。在合作深度上，要在立足国情和充分尊重“一带一路”沿线国家或地区发展阶段和利益关切的基础上，逐步把自贸协定内容由传统项目向知识产权保护、劳工和环境等领域扩展。最终形成以我国为中心，以重要城市和地区等关键节点为依托，面向全球的高标准自贸区网络。

四、建设面向全球的高标准

自贸区网络的对策建议

一是做好国家层面顶层设计。要把逐步构筑面向全球的高标准自贸区网络上升为国家战略，将其作为深入推动“一带一路”建设，加快构建开放性经济新体制的重要抓手。把单个的自贸区连接起来，在TPP和TTIP背景下，由点到线，由线到面，形成“点—线—面”有机结合，重要产业和关键节点深度互动，有利于我国产品和生产要素自由流动的网络载体，逐步建立一个立足周边，辐射“一带一路”，面向全球的高标准自贸区网络，是实现我国扩大开放战略意图和维护我国企业在全球贸易中利益格局的重要举措。

二是数量和质量齐头并进。重点是要做好两个方面的工作，即既要扩大国内自贸区的数量，也要加强与西方发达国家最新自由贸易协定的标准对接。最终解决国内自贸区数量不足和自貿协定质量不高的问题。具体来说，在数量上，要在国内现有11个自由贸易试验区的基础上，逐步建立起以地理区位和特色优势产业聚集为基础的港口、临空和重要陆地交通枢纽三类自由贸易试验区。在规模的选择上，既要形成一批具有示范带动作用的大型自贸区，也要逐步建立一批规模小、特色明显、形式多样、内容灵活的小型自贸试验区。如可在现有自由贸易试验区的基础上，在周边区县，设立更多的分区，充分发挥企业在市场配置中的作用，给予其同样的海关监管和税收优惠措施，鼓励形成一批特色产业集聚的自贸区分区，逐步形成“总—分”结合，灵活多样，数量众多，覆盖面广的自由贸易区网络。而在质量的选择上，从目前“一带一路”自贸区网络体系中的主要经济体特征来看，南亚地区基础设施落后，长期饱受贫困问题困扰，独联体地区作为原苏联的加盟国，内部形成了较为固定的分工，中东欧地区受欧盟影响较大，东亚地区国家虽然具有较为成熟的市场经济体制，但美国的势力依然存在，尤其是在美国退出TPP之后，以日本为主导的CPTPP已经签署。这都是我国构建立足周边、辐射“一带一路”，面向全球的自贸区网络建设的阻力。提升自贸协定质量的可行性路径是要在现有基础上，稳步提升与发展中国家的自贸协定签署数量，形成规模优势，加强经贸往来，不断扩大开放水平。同时，也要积极融入西方国家主导的全球贸易体系，在扎实发展国内经济的基础上，逐步实现自贸协定的更高标准对接。必要时可先在某一个领域，比如知识产权保护、金融服务等，形成开放试点，通过双边协议，稳步推进与西方发达国家的自贸协定谈判，逐步加快开放步伐。

三是加强服务贸易项下谈判。在“一带一路”自贸区网络建设过程中，加强服务贸易项下的谈判，积极融入并参与制定服务贸易的国际话语权，显得尤为重要。首先，要做好内功，大力发展高附加值服务业，如金融、知识产权和商务服务，形成一批具有竞争力的优势产业，在沿线地区形成中国优势。其次，是要大力发展沿线国家或地区的服务外包，积极承接服务贸易项下的国际分工，吸收引进沿线发达国家的技术和管理优势。以“一带一路”建设为契机，形成发达国家与发展中国家双向拓展的全球市场战略布局（王晓红，2017）。此外，在服务贸易项下的谈判中，要综合权衡我国发展阶段特征和发展需要，平衡好速度和开放程度的关系，通过服务贸易谈判，作为在新时期，我国继续扩大对外开放的重要抓手。

四是自贸谈判要关注新兴议题。从目前“一带一路”沿线国家和地区与我国的自贸协定文本来看，传统货物贸易、关税减免等议题是协定文本的主要组成部分。而在有些发展中国家，双方并没有就服务贸易开放承诺达成共识，如孟加拉国和斯里兰卡，达成共识的服务开放承诺主要集中在计算机及其相关服务、房地产、建筑及工程服务、环境服务、运输服务、娱乐和文化体育服务等几个较为传统的领域。再从与发达国家协定文本来看，服务开放承诺缔结内容，在数量和质量上，都要远远高于发展中国家。与发达国家的服务承诺减让内容还主要集中在旅游、通信、金融、教育、分销、运输等领域。但即便如此，和以西方发达国家主导的自由贸易协定内容相比，我国的自贸协定内容仍然较为传统。在环境保护、知识产权、劳工标准等新兴领域，仍然较少涉及。而从我国国际贸易争端来源来看，这些领域恰恰是较为集中的“重灾区”，西方国家常常在这些领域向中国发难。因此，构建“一带一路”自贸区网络，一定要有战略眼光，在传统项目谈判的基础上，加强对西方规则的研判，弥补不足，迎头赶上。具体来说，要重点加强金融服务、知识产权保护、环境保护、政府采购等领域的对内对外双向开放议题谈判。以开放促改革、谋发展，逐步构建符合国情、适应国际规则和满足我国战略发展利益需要的高标准全球自贸区网络。

[参考文献]

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[5] 王曉红.提升服务外包产业竞争力的五个思路[N]. 经济日报，2017-08-18（014）.