地方政府城乡居民养老保险水平差异性及其优化研究
[摘要]各地区经济社会发展状况的不同，带来城乡居民养老保险保障水平的差异。从地方政府城乡居保政策来看，在基金缴费、超年限增发额、丧葬补助等方面地区差距较大。从养老金绝对水平来看，东部的北京、上海、天津以及西部民族地区的新疆、青海、西藏等养老金较高，其他中西部地区和东北地区养老金均较低，且多数省份低于全国平均水平；大部分省份过于依赖政府的基础养老金，基础养老金占养老金的比例超过80%；基础养老金调整的次数大多数介于2-4次，平均2-3年调整一次基础养老金；调整的金额较低且不规范，东部发达地区在调整次数和额度上均占有明显优势。从养老金相对水平来看，养老金替代率地区差距较大，上海、北京、西藏等地区超过20%，大多数省份低于10%，且28个省份城乡居保养老金替代率都呈现下降趋势，难以达到“保基本”的目标。建议是：坚持中央财政的引导作用，鼓励地方政府以及居民加大对养老保险的投入；根据“居民缴多少，政府补助多少”的原则设计财政补贴标准；建立并实施城乡居保基础养老金动态调整机制；严格规范“出口”补贴，实现长缴多得目标；储备风险准备金并建立风险预警系统。
[关键词]养老保险； 养老金替代率； 基础养老金；城乡居民；地方政府
[中图分类号]F842[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2017）11-0045-16
[收稿日期]2017-07-24
[基金项目]国家社科基金项目“农村公共服务供给的‘碎片化及其治理研究”（14BGL150）；广西文科中心“人文强桂”优青特色研究团队项目（YQTD2015002）；广西高校“马克思主义理论与区域实践协调创新中心”课题（桂教科研[2013]10号）；广西哲学社会科学2017年项目（17CGL001）；广西地方法治与地方治理研究中心课题（GXDFFZ201601）；广西师范大学博士科研启动项目[2016]（26）。
[作者简介]李文军（1983-），男，广西桂林人，广西师范大学法学院讲师，南京农业大学公共管理博士后，主要从事地方政府治理研究。一、问题的提出
随着2009年新农保以及2011年城居保试点工作的开展，到2012年7月1日，我国所有省份均实施了城乡居民养老保险制度，这标志著我国城乡居民养老保险实现了制度的全覆盖。但是，因“人”而异制定的养老保险制度具有明显的“碎片化”，不利于我国社会保障制度的整合[1]。在总结新农保和城居保试点经验的基础上，2014年2月21日，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称意见），在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居保）制度，标志着我国养老保险制度得到进一步优化和整合，参保人口不断扩大，截至2016年底，参加城乡居保的人数达到50847万人，覆盖面达到96.1%①，基本上实现了我国养老保险的全覆盖。
城乡居保主要是为了应对不断加剧的人口老龄化带来的养老风险[2]，是建设全面小康社会的重要手段，成为我国养老保险体系两大支柱之一。城乡居保需要地方政府在中央政策的统一指导下制定符合本省的实施办法，由于我国各地经济和财政实力存在较大差异，因而我国各地城乡居保的保障水平也各不相同。目前城乡居保制度能够提供的保障水平如何？各地区之间的差异主要体现在哪些方面？ 差异程度如何？ 如何进一步提高保障水平和消除差异进而实现真正的公平？ 这一系列的问题都需要我们深入研究。
2017年第11期地方政府城乡居民养老保险水平差异性及其优化研究
城乡居保是在新农保和城居保的基础上构建起来的统一的基本养老保险制度，新农保和城居保出台仅8年和6年，而出台时间更短的城乡居保到现在只有3年左右，国内学术界对其研究尚不充分。目前，学术界主要是从制度以及制度对社会的影响这两个层面进行探讨。制度层面主要探讨养老保险的替代率、基础养老金、缴费率等，海龙（2016）从农村基础养老金收入替代率、生活保障系数、覆盖率等方面探讨了农村基础养老金财政支持的适度性，发现我国多数省份的农村基础养老金保障水平仍相对较低，财政支持呈现出非适度性[3]；黄丽（2015）将养老金目标替代率设定为农村居民人均纯收入的50%，认为城乡居保能够实现“保基本”的目标，并通过情境模拟，得出必须建立政府基础养老金补贴与农村居民人均纯收入联动机制[4]；范辰辰等（ 2015）在研究财政负担农村养老保险转轨成本的能力时提出，城乡养老金替代率的统一是完善养老保险制度的重要课题[5]；王立剑、叶小刚（2015）以老年居民的基本生活需求为导向，测算基础养老金调整目标，结果显示，至 2020 年，中国城乡居民基础养老金目标值，城镇和农村分别为1149元 /人/月和427元 /人/月[6]；封铁英等（2012）以不同地区消费需求为导向，提出了新农保在经济欠发达地区和发达地区应实行不同的筹资模式[7]。在制度对于社会的影响这个层面，主要是从劳动力供给、养老替代等方面进行探讨，封铁英等（2013）认为新农保的财政补贴性使其成为广受农民信赖和认可的惠农政策，使农民更倾向于尝试以新农保代替家庭养老[8]；黄宏伟等（2014）探讨了新农保养老金收入对农村老年人劳动供给的影响[9]。
目前，对于城乡居保政策的地区差异性研究不多。于建华等（2016）研究了地方政府农村基本养老保险保障水平，得出地区间差距较大[10]的结论；杜智民等（2015）采用瑞典学者艾弗特维顿（ Evert Vedung）的综合评估模型，对西部地区城乡居民养老保险进行了政策评估[11]；阳程文（2014）通过对东部 10 座样本城市影响城乡居保基础养老金的相关因素进行分析，发现其受地方经济发展的正面影响较大，其次为政府重视程度[12]。
从以上文献的梳理我们发现，国内对于城乡居保的研究不多，特别是从全国视角系统进行城乡居保省际水平及差异的研究更少。显然，在我国养老保险体系改革更加注重制度的公平性（关博，2016）的当下[13]，评估各地城乡居保现状，找出地区间差距的程度及其原因，对于未来进一步完善城乡居保制度具有重要的理论和现实意义。endprint
二、地方政府城乡居保政策的差异性分析
自2014年2月21日国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》后，截至2015年7月，我国31个省（市）政府均颁布了本地城乡居民养老保险实施意见，实现了城乡居民养老保险的融合。纵观各地城乡居保实施细则可以发现，各地既存在一定的相同之处，也存在着很大的差异[14]。以下我们从各地《实施意见》中选取基金缴费、超年限增发额、丧葬补助等影响制度最终保障水平的几个因素进行分析。
（一）基金缴费
根据《意见》，基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，由于大多数地方集体补助较少，因此，这里仅比较个人缴费与政府补贴两部分。
个人缴费方面有两大类模式：第一类模式是普通模式，地方政府规定的个人缴费档次与国家标准相一致，划分为100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000、1500、2000等12个档次，这里包括了甘肃、辽宁、广西等12个省份，这种模式多数为中西部地区。
第二类模式为特殊模式，包括三种类型：延长型、起点差异型与其他类型。延长型是指在国家档次的基础上，增加缴费档次，从而超过国家12个档次标准，包括安徽、福建、贵州等11个省份。例如，安徽有13个档次，即在国家标准的基础上增加了3000元的档次；福建有20个档次，每个档次相差100元；河南有16个档次，最高缴费档次为5000元。起点差异型就是在缴费档次起点和缴费标准方面都与国家档次不同，这主要是考虑到各个省份的经济社会发展状况，包括广东、山东、上海、天津四个省市。如广东规定个人缴费档次有10个，其中最低为120元，每增加一个档次增加120元，最高为3600元；而上海有12个档次，最低500元，每增加一个档次增加200元，最高3300元。特殊模式中的其他类型就是指既不同于国家规定、也与其他省份有差异的模式，包括北京、湖北、黑龙江等三个省市。如北京规定，居民缴费标准金额最低为上一年度居民纯收入的9%，最高不超过30%；而湖北与黑龙江均只有10个档次，缺少国家标准的1500元与2000元档次（见表1）。表1个人缴费模式
超年限增发额也就是“出口”补贴，《意见》规定：“对长期缴费的，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出，具体办法由省（区、市）人民政府规定，并报人力资源社会保障部备案。”对于缴费超过15年增发养老金的规定，8个省份只是规定：鼓励长缴多得，对长期缴费的，可适当加发基础养老金，如安徽、北京、广西、河南、吉林、辽宁、山东、陕西；文件未提及超年限增发额省份的包括：福建、甘肃、贵州、黑龙江、山西、云南等6个省份；其他17个省份均有具体规定，如表3所示。
在17个省份中，每超过1年基础养老金的增发数额，有绝对额和百分比两种发放形式。湖北、广东、上海等13个省份采取绝对数额制度，增发额有1元、2元、3元、4元、10元五种，青海、上海最高，超过15年的，多缴1年基础养老金增发10元。江苏、江西和西藏3个省份采用百分比方式，如江苏规定：每超过1年，基础养老金可增发1%。比较特殊的是浙江，浙江建立了缴费年限养老金制度，即：缴费年限为15年的，其月缴费年限养老金为30元；缴费年限为16年及以上的，其月缴费年限养老金在30元的基础上，从第16年起，缴费年限每增加1年，增发5元。总体看，地方政府“出口”补贴不积极，激励效应较小。表3地方政府超年限增发额（单位：元）
增发额省份增发额省份1湖北、湖南、河北10青海、上海2内蒙古、宁夏、四川、重庆、新疆1%江苏3广东2%江西、西藏4海南、天津其他浙江（三）丧葬补助比较
《意见》规定：“有条件的地方人民政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度。”对于丧葬补助金，除了北京、黑龙江、湖北外，其他省份均有规定，其中广东、贵州、河北等13个省份属于鼓励型，未明确补助标准，如河北规定：有条件的设区市、县（市、区）政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度 ；其中安徽、甘肅等15个省份均明确规定了丧葬补助，如安徽规定：各地要建立丧葬补助金制度，参保人死亡的，一次性支付丧葬补助金，补助金最低标准为中央确定的基础养老金8个月的金额；而广西、上海等地则规定了具体金额，如上海规定：城乡居民养老保险待遇领取人员死亡的，从次月起停止支付养老金，其家属可以领取标准为3600元的丧葬补助金（见表4）。表4丧葬补助规定比较 （单位：月）
未建立北京、黑龙江、湖北鼓励型广东、贵州、海南、河北、河南、湖南、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、山西、四川建立安徽（8）、甘肃（12）、宁夏（12）、青海（10）、西藏（6）、浙江（20）、重庆（12）、福建（20）、广西（400元）、新疆（400元）、云南（不低于600元）、山东（500-1000元）、陕西（不低于800元）、上海（3600元）、天津（1800元）三、城乡居民养老保险绝对保障水平及其差异性分析
（一）城乡居保养老金比较
《意见》规定：“城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。”除浙江外②，其他30个省份城乡居保待遇均由基础养老金和个人账户养老金构成。截至2015年，全国各地均实现了60岁以上城乡老年居民无条件享受基础养老金的普惠式发放，但城乡居民缴费档次、政府补贴资金等差异导致城乡居民领取的养老金水平差别较大，尤其是部分老年居民仅选择享受政府发放的基础养老金，其保障基本生活的能力受到极大限制。
（二）城乡居保养老金结构比较
城乡居保养老金包括基础养老金和个人缴费养老金两个部分。从2015年城乡居保养老金结构来看，全国平均养老金为119.1元/人/月，其中，个人缴费养老金占49.1元，基础养老金
从基础养老金调整次数来看，2009-2017年的8年中，调整次数大于等于5次的有上海、江苏、山东、海南、天津、北京等6个省份，均属于东部省份，其中北京调整次数最多，8年内调整了7次，基本上一年调整一次基础养老金；调整次数为4次的有6个省份，主要是东部地区或者民族地区的省份。调整3次的省份为6个，调整次数为2次的省份最多，有8个，调整次数为1次的有5个省份，调整次数较少的多数属于中西部落后地区，如表7所示。总体来看，2009-2017年8年间地方政府城乡居保基础养老金调整的次数大多介于2-4次，平均2-3年调整一次基础养老金。endprint
从调整额度来看，调整次数为1次的增加额均为15元，也就是由55元/人/月调整到70元/人/月，与国家标准一致。调整次数为2至3次的，除河南出现调整额度为2元的一次外，其他省份增加额在5元到20元之间，调整总量大概在20元-45元之间，云南最低为20元，福建达到45元。调整次数大于等于4次的，增加额度从广东、青海的30元到上海的200元，调整幅度非常大，如上海2014年1月1日就由2013年的340元增加到540元。总体来看，地区之间基础养老金调整次数和调整额度差距非常大，调整次数和调整额度随意性较大，规范性不强，东部发达地区在调整次数和额度上均占有明显优势。
基础养老金的设定既是为了保障社会公平、体现政府责任，也可以有效防止义务缺失或不足导致的老年贫困问题，但其并不能完全满足老年人的基本生活需求，而基础养老金与个人账户养老金的结合可弥补由此带来的保障不足问题。因此，在城乡居保中仍需遵循权利和义务相对应的基本原则，即个人年轻时多缴费，进入老年后才能享受更高的养老保障。
根据各省份居民缴费档次、政府“入口”和“出口”补贴以及养老金发放的现有政策（除以139），可进一步估算各省城乡居民缴费后能够领取的最终养老金水平及各地之间的差异。
假设居民每月领取的养老金为P，政府规定的基础养老金为B，缴费超过15年的年数为n，基础养老金的超年限增發额为A，选择的缴费标准为C，个人账户资金计息率为r，政府财政缴费补贴为S，个人实际缴费年数为t，则最终每月养老金水平的计算公式可表示为： （公式1）
关于居民缴费档次的选择，笔者根据2010-2016年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据分析，2010-2016年全国居民平均缴费额为：218.9元、127.1元、122.8元、127.8元、132.9元、138.7元、132.9元，7年平均值为143元，居民缴费档次在第一档次和第二档次之间。据此，笔者按照一档（100元）、二档（200元）和五档（500元）④进行预测。关于缴费年限本文拟分别以居民选择15年、25年、40年⑤缴费期，当居民选择15年缴费期，基础养老金没有超年限增发额，如果居民选择缴费期为25年、40年，基础养老金将分别增发10倍和25倍于超年限增发额。个人账户资金计息率按照同期银行存款利率计算，笔者定为3%。
很多学者在预测未来养老金的时候，都没有考虑到养老金的调整，仅作了一个静态的比较，如于建华等[10]，杨翠迎、郭光芝[17]等都是通过静态分析进行预测。本文将基础养老金视为一个不断调整的动态过程，这更符合我国的实际情况。关于基础养老金的调整，薛惠元、鲜蜜花[15]认为应该每年调整一次，幅度为“物价上涨率+经济增长率×40%”或者“与经济增长相适应”。笔者认为，每年调整一次的频率不符合中央和地方政府的现实情况，2年调整一次相对而言更加合理。因此，我们假设地方政府基础养老金每2年调整一次，基础养老金以2015年为基数，增长幅度按照10%计算，各省城乡居民每月养老金测算结果如表8所示。表8不同缴费情形下居民每月领取的养老金水平（单位：元/人/月）
省份一档100元二档200元五档500元15年25年40年15年25年40年15年25年40年※北京1233.22188.14915.61261.52244.25055.41345.52432.65524.8※天津584.61045.62328.7636.11160.42623.2790.91504.73466.6河北166.1288.43632182.9326725.9236.6444.41016.1※上海13642351.65122.814032435.95324.91520.12688.85931.3※江苏258.2447.9996.9275485.51090.5328.7603.91380.7浙江283.8499.61079.2300.6537.31158.6354.3655.61454.6福建185.6309.8674.3203.5349.2771257.2467.61061.3※山东219.2385.1862252.8460.31049.8340.1654.11527.8※广东218.2394.4869238.3439.6981.6302.1580.51328.2海南302.5538.11177.9320.4577.51274.7373694.11562山西175.9294.1640.7193.2332.6736246.3450.11024.8安徽156.4262.7573.4173.7301.2668.7226.9418.7957.5江西175.9294.1640.7193.2332.6736246.3450.11024.8河南171.9287.8627.2188.7325.5721.1242.4443.81011.3湖北156.4272.7598.4174.8313.6696.6226.9428.7982.5湖南167.2290.2634.9184327.8733.3233.6444.41016.1内蒙古185.6329.8724.3202.9368.3819.6256.1485.81108.4广西195.3325.5707.9213.26364.9804.7265.8481.51092重庆205.1361.2791.6223400.6888.3276.65191178.6四川167.2300.2659.9184337.8758.3233.6454.41041.1贵州156.4262.7573.4173.2300.3667.3226.9418.7957.5云南166.1278.4607184317.8703.8233.7436.2994西藏293.8484.21047.2311.2523.31142.5363.2638.41428.4陕西166.1278.4607182.9316700.9236.6434.4991.1甘肃185.6309.8674.3202.4347.4768.2256.1465.81058.4青海263.5535.31193.4281.4574.81290.1335.1693.11580.4宁夏244423.9926.1261.9463.41022.9315.6581.71313.1新疆246.2427.5931.9263.5466.11027.2315.6581.71313.1辽宁185.6309.8674.3203.5349.2771257.2467.61061.3吉林166.1278.4607184317.8703.8233.7436.2994黑龙江166.1278.4607184317.8703.8233.7436.2994城乡居民如果缴费15年，选择一档缴费的话，获得的养老金平均为284.2元/人/月，最高的上海为1364元/人/月，最低的贵州、湖北、安徽为156.4元/人/月，两者差距为8.72倍；选择二档缴费的话，城乡居民获得的养老金平均为304.4元/人/月，比一档增加20.2元/人/月，增长7.1%，其中最高的上海为1403元/人/月，最低的贵州为173.2元/人/月，两者差距为8.1倍；如果选择五档缴费的话，城乡居民获得的养老金平均为364.8元/人/月，比一档多80.6元/人/月，增长28.3%，其中最高的上海为1520.1元/人/月，最低的贵州、湖北为226.9元/人/月，两者差距6.7倍。可见，随着缴费的增加，城乡居民获得的养老金也在增加，最高最低地区的相对差距也在逐渐缩小。endprint
城乡居民如果缴费25年，选择一档缴费的话，获得的养老金平均为494.6元/人/月，最高的上海为2351.6元/人/月，最低的贵州、安徽为262.7元/人/月，两者差距为8.9倍；选择二档缴费的话，获得的养老金平均为539.1元/人/月，比一档增加44.5元/人/月，增长8.9%，其中最高的上海为2439.5元/人/月，最低的贵州为300.3元/人/月，两者差距为8.1倍；如果选择五档缴费的话，居民获得的养老金平均为673.9元/人/月，比一档多179.3元/人/月，增长36.2%，其中最高的上海为2688.8元/人/月，最低的贵州、安徽为418.7元/人/月，两者差距6.4倍。
城乡居民如果缴费40年，选择一档缴费的话，获得的养老金平均为1087.2元/人/月，全国平均值首次超过1000元/人/月，其中最高的上海为5122.8元/人/月，最低的贵州、安徽为573.4元/人/月，两者差距为8.9倍；选择二档缴费的话，获得的养老金平均为1197.4元/人/月，比一档增加110.2元/人/月，增长10.1%，其中最高的上海为5324.9元/人/月，最低的贵州为667.3元/人/月，两者差距为7.9倍；如果选择五档缴费的话，居民获得的养老金平均为1528.2元/人/月，比一档多441元/人/月，增长40.5%，其中最高的上海为5931.3元/人/月，最低的贵州、安徽为957.5元/人/月，两者差距6.2倍。
四、城乡居保相对保障水平及其差异性分析
城乡居保养老金的主要目的是保障老年人的基本生活，即能够基本满足他们的衣食住行等基本消费。但是，我国城乡居保养老金总体看主要依据粮食支出作为参考，待遇较低[18]。此外，我国各省经济社会发展水平差距较大，同等水平的养老金在不同地区满足基本生活的能力存在较大差异。由此，关于养老金替代率的确定应该立足于以下几个基本关系： 第一，立足于在职人员与退休人员之间的资金供给需求关系；第二，立足于社会产出水平与实际消费倾向之间的生产消费关系；第三，立足于公平和效率的交替协调关系，在保证养老保险制度运营效率的同时，协调横向代际公平和纵向代内公平[19]。对于替代率的统计方法有三种，本文选择平均替代率的统计方法进行研究，即： 年平均养老金与城镇（或农村）居民年人均可支配收入之比，如表9所示。表9地方政府城乡居保养老金替代率（单位：%）
省份200920122015升降比省份200920122015升降比北京28.82627.4-1.4内蒙古13.39.49.4-3.9天津20.715.415.9-4.8广西16.510.911.4-5.1河北12.88.18.1-4.7重庆21.41310.8-10.6上海32.631.633.30.7四川14.89.48.7-6.1江苏96.87.7-1.3贵州21.913.811.3-10.6浙江7.26.66.8-0.4云南19.612.110.9-8.7福建9.86.67.4-2.4西藏18.718.820.31.6山东10.77.67.8-2.9陕西19.211.410.3-8.9广东9.56.28.9-0.6甘肃22.117.314.7-7.4海南13.913.7162.1青海19.71918.9-0.8山西15.510.38.2-7.3宁夏16.313.615.1-1.2安徽14.69.27.7-6.9新疆1716.614.6-2.4江西138.48.6-4.6辽宁1178.4-2.6河南13.79.58.6-5.1吉林12.57.67.9-4.6湖北13.18.47.1-6黑龙江12.67.67.5-5.1湖南13.48.88.1-5.3全国均值12.88.37.8-4目前，城乡居保养老金替代率较高的有北京、天津、上海、海南、青海、宁夏等6个省市，替代率超过15%，其中上海城乡居保替代率最高，达到33.3%；广西、重庆、貴州、云南、陕西、甘肃、新疆等7个省份替代率在10%-15%之间；其他18个省份，如河北、江苏、浙江、山西、安徽、吉林等替代率均小于10%，最低的浙江为6.8%，与上海的差距为26.5个百分点。总体来说，地方政府城乡居保养老金替代率还是比较低的[20]。
2009-2015年，上海、海南、西藏3个省市地方政府城乡居保养老金替代率有所提高，6年内提高比例分别为0.7%、2.1%、1.6%，提高的幅度不大。其他28个省份城乡居保养老金替代率都呈现下降趋势，下降幅度大于5%的省份有中部的山西、安徽、河南、湖北、湖南5个省份，西部的广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃7个省份，以及东北的黑龙江省，一共13个省份，均为中西部落后地区；天津、河北、江西、吉林4个省份降幅在4%-5%之间；其他11个省份如北京、江苏等降幅相对较小。
五、研究结论与政策建议
（一）研究结论
第一，从地方政府城乡居保政策来看，虽然各项规定均达到《意见》的最低要求，但在基金缴费、超年限增发额、丧葬补助等方面地区差距较大。在个人缴费方面，大多数省份均与国家标准相一致，根据本省经济情况制定档次的不多；在政府“入口”补助方面，除了上海以及西部的民族地区新疆、青海等地较高外，多数省份都相对较低，大多在30元-100元之间，超过100元的很少，财政资金的缴费补贴与城乡居民缴费水平的比例不断下降，对居民的激励效果较小；在政府“出口”补助（超年限增发额）方面，全国只有17个省份明确规定增发额度从1元至10元不等或者按照基础养老金1%和2%增发，其他地区则仅明确了“可适当加发基础养老金”，不仅增发额度较小，对居民起不到激励作用，而且对下一级地方政府也缺乏引导作用，难以保证制度的规范性；对丧葬补助规定的省份不多，有的按照基础养老金的月数给，有的按照具体金额给，且金额较低。
第二，从养老金绝对水平来看，全国城乡居保养老金在不断增加，但是地区差距较大，东部的北京、上海、天津以及西部民族地区的新疆、青海、西藏等养老金较高，其他中西部地区和东北地区养老金均较低，且多数省份低于全国平均水平；大部分省份过于依赖政府的基础养老金，基础养老金占养老金的比例超过80%；基础养老金调整的次数大多数介于2-4次之间，平均2-3年调整一次基础养老金；调整的金额较低且不规范，东部发达地区在调整次数和额度上均占有明显优势；未来养老金预测方面，选择二档缴费40年的，相对能够保证基本的生活；随着缴费档次的不断提高，地区间相对差距将不断缩小。endprint
第三，从养老金相对水平来看，养老金替代率地区差距较大，上海、北京、西藏等超过20%，而其他大多数省份低于10%， 且有28个省份城乡居保养老金替代率呈现下降趋势，难以达到“保基本”的目标。
（二）政策建议
2014年出台的城乡居保制度，不仅填补了我国养老保险在居民保障领域的制度空缺，更是对没有稳定持续收入来源的落后地区的农村居民群体发挥了重要的生存保障作用。3年来该制度已实现全覆盖，养老金的发放已惠及全体国民，城乡居民正享受着这种从无到有的制度带来的实惠，制度的保障功能日益显现。
1.坚持中央财政的引导作用，鼓励地方政府以及居民加大对养老保险的投入。虽然提高城乡居民基础养老金水平是一个必然的趋势，但是中央财政只是保障基本生存水平，更高的基础养老金需要地方政府和居民的投入。在国外，非缴费型养老金年度平均支出控制在该国GDP的1%左右，一般最高不超过2%[21]，因此，需要进一步鼓励地方政府和居民加大投入力度，如个人缴费仍然分档次设置，但缴费档次以投保人年均收入为基数，从而建立了一种动态的个人缴费机制。
2.根据“居民缴多少，政府补助多少”的原则设计财政补贴标准。针对经济相对发达地区，进一步增强高缴费档次的政府财政补贴力度，引导城乡居民提高缴费水平，缩小发达地区与欠发达地区养老金水平的相对差距。从目前的实际运行情况看，许多地方政府在坚持制度规定的前提下，对个人账户缴费采取累进式激励补助等制度，希望能够以此大幅度提高补助金额，按照“居民缴多少，地方政府补助多少”的原则，实现缴费档次越高、政府财政补贴所占比例越大的目的，这不仅强化了地方政府的责任，也能够激发城乡居民参与居民养老保险的积极性。
3.建立并实施城乡居保基础养老金动态调整机制。按照国际惯例，养老金也并非每年都要调整[22]。根据上文的分析，为了提升老年居民的获得感，笔者认为城乡居保基础养老金调整时机应该每两年调整一次，因为一年一次可能财政无法承受，3年或者更长时间调整不利于居民享受改革发展成果。而且基础养老金的调整幅度需要进一步优化，在考虑物价上涨因素的基础上，综合经济发展、工资增长、基金结余、老龄化状况等来确定合理涨幅，以达到逐步提升老年人生活质量的目的。
4.严格规范“出口”补贴，实现长缴多得目标。“出口”补贴就是为了引导城乡居民较早参保并持续缴费，通过城乡居保制度实现参保者个人总收入在生命周期不同阶段的转移支付，这更有利于城乡居民通过“自助”方式化解未来的养老风险。为确保长缴多得政策的有效实施，首先，中央政府的指导性文件应明确规定长缴多得的最低水平和具体方式； 其次，各地長缴多得水平应与当地实际经济发展和消费水平相适应，体现本地区特色；最后，长缴多得水平与参保者选择的缴费档次相挂钩，缴费档次越高得的越多，从而实现两者的相互促进，提高城乡居民多缴多得和长缴多得的积极性，共同提高未来养老金水平。
5.储备风险准备金并建立风险预警系统。城乡居保养老保险基金关系到参保者生命周期中老年阶段的生活保障，与民生乃至国计息息相关。基础养老保险更是目前养老保险体系中的中坚力量，如果养老保险基金运营遭遇风险事故，将会导致严重的社会问题，其后果不堪设想。我国城乡居民养老保险的基金备付率较低，通过科学的测算，储备适当的风险准备金并建立与之配套的风险预警系统，将有力地监督保障养老保险基金的健康可持续运营，这是城乡居民养老保险制度得以持续发展的重要保障手段。注释：
①根据《2016年国民经济和社会发展统计公报》，我国16-59岁人口为90747万，参加城镇职工基本养老保险人数为37862万人，其余52885万人口中，参加城乡居保的有50847万人，因此，参保率为96.1%。
②浙江养老金包括基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金三部分。
③以黑龙江为例，2012年黑龙江城乡居保基金收入为28.9亿元，基金支出仅为13.3亿元，占收入的比例为46%，结余30.1亿元；2013年基金收入为30.4亿元，基金支出为17.9亿元，结余达到44.1亿元。
④由于部分省份档次不是从100元开始，因此，在表8中，带有※符号的均按照该地区的标准测算，如广东一档是120元，二档240元，五档600元；北京比较特殊，居民缴费最低按照农民纯收入的9%计算，因此一档为1851元，二档我们设置为2000元，五档为2500元。
⑤我们假设居民从20岁开始缴费，60岁开始领取养老金所要经历的缴费年数。
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