网络社会政府信任危机的演化路径与治理

胡志军

当前，我国社会正处于转型期，仅依靠人际信任维持社会运行的传统信任模式已凸现弊端，尤其是近年来频繁出现一些违背诚信、公平、正义原则的事件，对社会诚信体系造成了严重的破坏，导致政府公信力急速下降，影响我国构建社会主义和谐社会总目标的实现。习近平总书记在2014年8月19日讲话中强调，以互联网为载体的新媒体迅猛发展，已经成为意识形态交锋冲击的重要平台。现阶段，网络政治生活日益丰富，如果管理监督不当，将在很大程度上加剧我国政府的信任危机。因此，研究网络社会政府信任危机的演化路径和引导策略就成为一个迫切需要解决的议题。

一、网络社会中政府信任危机加剧

一般而言，信任危机包含两层涵义，其一是指当前信任状况已经到了危险的时刻，会带来一些严重的后果；其二是信任等级的降低。政府信任危机是指社会个体对政府产生普遍的不信任或者政府可信任等级普遍降低的状态，并且已经或将要导致一些严重的后果。政府信任是政治信任的一个基本组成部分，并对政治合法性产生重要影响[1]。政府赢得社会信任的能力称之为政府公信力，在我国国民经济和社会发展第十二个五年规划中，行政体制改革部分明确提出要提高政府公信力，表明政府信任危机已成为社会经济发展中迫切需要解除的障碍之一[2]。

《小康》研究中心自2005年起对我国社会的整体信用状况以及政府公信力进行了跟踪调查，结果表明：2005年至2007年中国政府公信力指数一直维持在60分左右，2008年以后，该指标数值有所上升，但上升幅度仍然有限[3]；人民网的调查则表明，公众对政府的信任度随政府层级的高低依次递减，公众对中央政府的信任度最高，为95，对省市政府的信任度为93，而对县区政府的信任度则为72。另一方面，近年来的一些典型事件也折射出我国政府面临着严重的信任危机。如2008年的“华南虎”事件和翁安事件以及2010年的麻疹疫苗事件等，均反映出我国政府整体的信任状况不仅没有得到改善，甚至还有进一步下降的趋势。我们认为，政府面临的信任危机与网络社会的发展密不可分。本文所指网络不单指互联网技术平台，而是指以互联网为主导，集手机、电视、报纸等为一体的信息网络。信息网络发展至今，不仅具有通信功能，更有媒体功能、文化功能和政治动员功能。由于信息网络具有匿名性、交互性和延展性等特点，决定了网络社会的政府信任危机可预见性差、传导速度快、传播范围广以及控制难度大，这也直接导致政府信任危机的治理难度更大、治理过程也更为复杂。

二、网络社会政府信任危机的演化路径及影响因素

政府信任危机的加剧与社会整体性的信任危机是相伴相生的，政府作为国家社会经济的管理部门，其行为对这两个层面的信任危机均具有重要影响。导致信任危机的原因是多方面的，目前得到普遍认可的原因主要有三个，即：一是我国社会正处于转型期，国际上多个发达国家的统计研究表明，政府公信力降低是社会转型期的必然效应；二是我国信用制度缺失和失信成本偏低，导致社会个体倾向采取机会主义的行为，从而加大了社会经济管理的难度，降低了政府的管理效果；三是我国部分政府部门及官员个体确实存在官僚主义和腐败行为，在民众之间造成了较恶劣的影响。基于上述三点原因，下面将进一步分析网络社会政府信任危机的形成、演化过程以及主要影响因素。

1.网络社会政府信任危机的演化路径

社会是一个复杂系统，社会个体依据社会环境的状态以及自身的决策规则发生社会行为，而政府信任危机作为一种社会现象是所有社会个体自组织行为涌现的结果。因此，分析政府信任危机的形成与演化需要从社会个体心理分析入手。社会个体在社会行动中可以对相关对象持“信任”或者“不信任”的心理态度，这种态度由他所处的环境状态、所获得的信息以及他的个体特征（如性别、年龄、知识层次等）所决定，并直接影响着其后的若干决策和行为。“信任”与“不信任”不是完全割裂的，社会个体会在两者之间徘徊，但这个过程是不对称的，由“信任”到“不信任”较为容易，反之则较为困难。信任的作用是双面的，一方面信任可以帮助社会个体勇敢地去面对不确定性事件，另一方面信任也是有风险的。因此，健全的信任机制应该让社会个体在相关对象可信的时候选择信任，而在相关对象不可信的时候选择不信任，学术界通常用“理性怀疑”来描述相应的心理过程。

当社会个体对政府普遍选择不信任的态度时，便形成了政府的信任危机。由于社会环境中的个体并不能在每次决策时都作出完全理性的决策，在若干因素的作用下，社会个体的心理状态会呈现出极端化、泛滥化以及群体化的倾向，并可能产生危险的结果，进而加剧政府信任等级的降低，最终造成与实际可信任程度不相匹配的、更为严重的结果（如图1所示）。我们认为，个体心理的极端化倾向是社会个体基本不依据所处的环境状况、所获得信息进行理性决策，而是采取某种偏执的态度进行决策并行动；个体心理的泛滥化是指社会个体将对待某一对象的态度推及到其他相关对象上，造成了普遍的不信任；个体心理的群体化是指社会个体不完全依照自己的判断进行理性决策和行动，而是将所处社会网络中的其他主体的态度作为自己的态度并据此行动。

一般而言，社会个体心理存在较大的差异性，但在利益、社会制度以及管理监督等社会共性因素作用下也会产生趋同的结果，当这些因素的正面作用抵消不了负面影响时，信任危机便会形成，经过极端化、泛滥化和群体化等过程后其危害程度得到放大，政府的信任危机进一步加剧。社会个体心理和反映社会整体心理状况的政府信任危机均可能导致一些相关事件的发生。如前文所提到的“华南虎”事件、瓮安事件等，这些事件通过信息网络报道、交流和评论以后，一方面直接影响了社会个体的心理状态，另一方面也潜在地影响了社会制度、管理监督甚至文化道德等深层次社会因素，从而形成负反馈效应，在更大程度上加剧了政府信任危机。

政府信任危机的产生基础是社会个体心理普遍选择了不信任，而社会个体心理是可能向信任方向转化的，因而政府信任等级的变化也是双向的，即：一个方向是导致危险的结果，另一个方向则是创造机遇。例如，汶川地震本是一个灾难性事件，但由于政府响应及时、救援工作成效显著，汶川地震后我国政府的公信力不降反升；反之，家电下乡政策是家电企业和乡镇居民双赢的好事，但由于实施过程中监督管理不到位，导致部分伪劣产品下乡给民众利益带来了损害，反而降低了民众对政府的信任程度。

2.网络社会政府信任危机的影响因素

社会个体选择信任与不信任的心理状态取决于多方面的因素，包括个体因素和环境因素。其中个体因素如年龄、性格、职业等，环境因素如社会制度、文化道德等。本文重点分析对社会个体决策具有重要直接作用的五类因素，即：利益因素、社会制度、管理监督、政府行为以及社会网络。

利益因素。社会个体首先具有“经济人”的特征，利益是影响社会个体进行理性决策的首要因素，当然对于“信任”与“不信任”的选择结果也直接关系到社会个体的利益，因此多数情况下该因素影响程度最大。一方面，当失信成本偏低时，社会个体更倾向于采取一些机会主义的行为，并从中获得利益；而另一方面，由于信息不对称性导致其他相关社会个体普遍选择“不信任”态度，进而产生逆向选择过程。

社会制度。社会制度是为了满足人类基本的社会需要，在各个社会中具有普遍性和在相当一个历史时期里具有稳定性的社会规范体系，具体包括社会结构体制、法律体系以及相关规定制度等，社会制度作为约束所有社会个体行为的基本保障，其是否合理有效对社会个体心理具有重要影响，当社会个体建立普遍的制度信任时，可以较好地避免人际信任的不足，这在当前社会尤其需要。

管理监督。社会制度的规范并不意味着能够有效执行，因此在社会制度的实施过程中管理监督就尤为重要，有效地管理监督能够及时制止社会组织和个人的机会主义行为，并对已经采取违法、违规行为的社会组织和个人采取一定的惩罚措施，这些均有利于提高民众对政府的信任程度，反之缺乏有效的管理和监督则会让政府陷入严重的信任危机。

政府行为。这里政府机构和政府职员均为政府行为的主体，其行为过程和行为结果是影响社会个体选择“信任”与“不信任”的重要依据。政府行为在两个环节影响社会个体决策，一是影响社会个体对政府行为的预期，社会个体可从政府承诺、历史行为以及同其他同类组织行为进行对比等途径构建对政府行为的预期；二是政府实际行为与社会个体的预期存在差距时，将导致社会个体选择“信任”或“不信任”的结果。

社会网络。社会网络是指社会个体所拥有社会关系的汇总，包括正式的和非正式的社会关系。社会个体通常会向周围的个体学习一些信息，这也就构成了其决策的部分依据，因此社会网络更容易促进个体心理的群体化。在网络社会，个体的社会网络会大幅扩张，其群体化效应也发挥的更加显著。以食品安全事件为例，社会个体会将自己所知道的食品安全事件结合自己的评论通过信息网络进行传输，进而导致更多的人对食品安全和政府管理能力失去信任。

三、网络社会政府信任危机的治理途径

政府信任危机在网络时代之前就已存在，但网络社会政府信任危机更为严重，治理难度也更大，因此需要系统研究其治理思路，并形成相应的治理体系。本文认为政府信任危机的治理目标不是单纯提高社会个体对政府的信任等级，而应形成一套体系让社会个体可以通过相关信息自我调节对政府的信任态度，即让社会个体保持“理性怀疑”，在政府可信任的时候选择信任政府，在政府不可信任的时候选择不信任政府。

针对政府信任危机治理的研究目前已形成较丰富的成果，如：加快政府职能转变、净化网络空间等，但没有结合治理过程而直接提出治理对策，导致治理对策缺乏针对性，实施重点也不易明确。本文认为网络社会政府信任危机的演化过程与治理过程是统一的，基于图1（箭头指示演化过程）所示的演化过程，下面依据箭头标号顺次分析网络社会政府信任危机的重点治理环节。

第一环节对应过程①。过程①是社会个体依据环境状况作出心理选择的过程，所有社会个体选择的总体结果取决于上述因素是否合理，这些因素是决定政府信任等级的基本因素。因此，这一过程也是信任危机产生的最基本过程，对这一过程进行治理的重点应为纠正主导因素的不合理现象，所以这一环节的治理内容较多，这是长期的治理过程，重点任务在于：进行行政体制和经济体制改革、完善制度设计和执行、倡导积极的价值观以及强化公民责任意识等。具体而言，政府需要制订信任建设的长远政策规划，促使政府更加重视政策执行的实际结果，而非夸大政策改革的预期结果；同时确立法律裁决的权威性，对各种违反法律制度的政府“乱作为”做出必要的限制和惩罚，并严格惩治腐败行为。

第二环节对应过程②。过程②是指个体心理经过极端化、泛滥化和群体化等放大效应以后，会带来一些危险的结果，最终表现为政府信任等级的降低以及相关负面事件的出现，这两者可认为是同一过程导致的两个结果，因此本文将其都界定为同一过程。从系统论角度而言这是自然而然的结果，但政府作为社会管理的主体应尽量避免这些事件的出现，因而对社会个体进行适当的心理疏导和行为缓冲就尤为必要。这是一个中期的治理过程，重点任务在于：形成合理的舆论环境，建立信息沟通的渠道，规范政府、媒体等社会主体的行为，特别是要发挥媒体的双向沟通功能，一方面把政府作为的优缺点客观地让人民了解，防止媒体过度渲染政府的负面行为；另一方面，将民众意见完整而不失偏颇地传送给执政者，以疏通社会压力。

第三环节对应过程③。过程③是指当出现一些负面事件以后经过信息网络传输会给政府信任危机带来一些新的影响，因而在进行网络传输之前，政府对这类事件的处理过程和处理结果对事件的后续影响至关重要，处理得当可能会带来积极的效应，否则会加剧负面影响，此时应重点加快对事件的响应速度以及提高响应能力，具体做法包括更换领导或者领导关系、采取创新措施解决当前危机以及制止侵蚀信任的行为，等等。

第四环节对应过程④。过程④是指相关事件经过信息网络传输后对社会个体心理又产生了进一步的影响，此时政府需要对网络进行适当的管理，及时纠正不公平事件，并建立信息通道让社会个体能够得到及时、真实的信息，对散布谣言和虚假信息的行为应给予控制和惩罚，以便社会个体选择合理的信任态度。具体策略如提高行政行为的透明性和连贯性，让民众建立对权威媒体发布信息的信任程度，发展专业的民意测验机构，客观地测量政府信任的发展变化和存在病症，为社会监督政府以及政府改善自身的不足提供客观的依据等。

四、基于网络的政府信任危机应对策略研究

在政府信任危机的演化过程中，网络具有显著的放大作用。同时，在政府信任危机的治理过程中，网络也具有积极的作用。上文分析了政府信任危机的治理途径，本部分将在此基础上重点强调网络在应对政府信任危机方面的作用以及相关应对策略，这里借鉴经济学领域的逆向选择过程，来论证网络的积极作用以及政府信任危机的应对策略。如图2所示，当今社会普遍存在信息不对称现象，这是信任危机产生的根源，由于制度建设的滞后以及监督管理的缺失，导致了逆向选择过程，即社会主体不愿付出努力去改善自己的行为，而是采取较差的行为来提高自身的利益。此时，一些做出积极努力的社会主体将通过宣传、表彰等途径来传递信号以表明自身的优势特征，但这里也有作假现象导致信号失真。因此，最终还需要社会主体能够根据相关信息进行鉴别，以区分优劣。

基于社会主体行为的逆向选择过程，我们认为网络应在四个层次发挥作用，即：第一，网络能够传递客观信息，消除或削弱信息不对称现象。政府在发布相关信息时应充分考虑民众的信息需求，具体包括信息内容与民众信息需求一致、信息发布及时以及可对信息进行持续跟踪和深度分析以提高信息的可信性；第二，对于行为较差的社会个体可以利用网络的力量给予监督曝光，并给予相应的处罚。目前，网络在监督曝光方面的作用已得到充分显现，但由于网上、网下往往不能进行联动处理，导致对政府信任重塑的作用不显著。因此，在网上给予监督曝光之后，应能迅速对相关事件进行实质性的处理，而不是通过信息删除或发布虚假信息等手段来掩盖事实；第三，社会个体可以通过网络进行积极的形象宣传，避免网络舆论消极化。网络是全体网民的空间，但网络的有序发展离不开政府的主导作用，政府需要联合网民共同构建有序参与网络言论的制度体系，既要保证网民能够通过网络行使自己的权利，同时也要让网民为自己的行为承担相应的责任；第四，积极发展网络论坛，推进以网络社区为主的组织化网络论坛建设，鼓励社会主体间进行相互交流，这一方面可以让社会主体在此过程中学习相关知识，以提高对社会现象的鉴别和判断能力；另一方面可以提升社会主体的社会资本，培育公共精神，建立社会主体与政府之间的“公私”合作关系，并以此提高社会主体在社会活动中的理性决策程度。

参考文献：

[1]蔡翔.国外关于信任研究的多学科视野[J].科技进步与对策，2006（5）.

[2]巴伯.信任：信任的逻辑和局限[M].福州：福建人民出版社，1989.

[3]宋少鹏，麻宝斌.论政治信任的结构[J].行政与法，2008（8）.

〔本文系国家社会科学基金项目“网民政治心理与网络治理研究”（10BZZ030）和江苏高校哲学社会科学研究重点项目“自媒体视角下网络舆论形成规律与引导路径研究”（2012ZDIXM036）研究成果之一〕

（作者系中共江苏省委党校教育长，教授）

责任编辑：张功杭