新型城镇化的科学内涵与战略路径

周金良　高艳娟　陆玉龙

新型城镇化是未来相当长时期中国经济社会发展的重要引擎。根据改革开放以来中国城镇化的具体实践和经验，全面把握新型城镇化的科学内涵，明确其战略路径，是非常必要的。

新内涵：新型城镇化是以产业演变和空间功能转变为基础的、以人的全面转变为核心的经济社会文化发展过程

在学术界，城镇化和城市化是一个概念。根据《中华人民共和国国家标准城市规划术语》定义，城市化是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。这一定义很明确地突出了人的城镇化是核心。人的城镇化并不是一个简单孤立的过程，而是一个经济社会文化全面发展的复杂过程。新型城镇化的丰富内涵可以概括为以产业演变和空间功能转变为基础的、以人的全面转变为核心的经济社会文化发展过程，还可以进一步简要概括为“一个核心，两个基础”：一个基础是产业结构演变，生产要素主要是资本和劳动力由农业向工业和第三产业转移，非农产业增长超过农业增长，逐步形成非农产业占主导地位的产业结构；另一个基础是空间功能变化，随着产业结构变动，非农产业和财富向城市集中，城市数量增多、规模扩大，农业用地向非农业用地转化，农村用地向城市用地转化；“一个核心”是人的全面转变，随着农业发展，农业生产率提高，农村人口增长，农业劳动力出现剩余，农业人口向非农业转移，农村人口向城市集聚，生活方式发生变化，农民变市民，享受城市文明，农村生活方式变更为城市生活方式。可见，人的全面转变至少包含就业、居住地、身份和生活方式转变。新型城镇化的“一个核心”与“两个基础”三者之间都是相辅相成的辩证统一，缺一不可，不可割裂，并且是一个历史范畴，具有鲜明的历史阶段性、时代性和不断升级演化的动态特征。

新动力：新型城镇化是新型工业化和非工业产业双重动力共同推动的发展过程

与传统的城镇化动力机制不同，新型城镇化的动力源泉具有双重性，一是新型工业化，另一是非工业产业发展，两者共同推动新型城镇化发展。

新型工业化，就是大力发展高新技术产业和运用高新技术、先进实用技术改造传统产业的工业化，是提高综合经济效益和市场竞争能力的工业化，是节能省地、原材料消耗低、排污少的工业化，是能够充分发挥智力优势和劳动力资源优势的工业化，简言之，就是科技含量高、投入产出高、可持续发展水平高、就业率高的工业化。未来相当长时期内，中国必须坚持以“四高”为主要特征的新型工业化推动城镇化。

要充分发挥非工业产业发展对城镇化的重要作用。工业化是城镇化最初的和最重要的动力，但不是唯一动力。目前中国已进入工业化和后工业化并存的发展阶段，信息化、知识化、服务化等后工业社会的经济因素已渗透在城镇化进程中，成为城镇化进程新的重要内在驱动力。要大力发展服务经济、知识经济和信息经济，特别是大城市和特大城市要以这些新经济的大发展来提升工业化、现代化和城镇化水平；中小城市则应从实际出发，因地制宜，发挥资源、环境、区位等优势，积极开创多种模式的非工业化的新型城镇化道路。根据自然地理和经济条件，非工业化的新型城镇化道路主要有六种模式：一是“教育兴城”，县城镇利用区位和环境优势，吸引大学入驻，充分发挥大学的教育，科技、经济、城市景观等综合功能，推动县城镇向中等城市发展；二是“旅游兴城”，一批特色镇利用风景名胜和历史文化资源，大力发展旅游业及其配套的运输业、商业服务业、工艺品和小商品制造业，推动特色镇向小城市发展；三是“商贸兴城”，县城镇和重点中心镇利用区位优势，兴办各类专业大市场，大市场带动大流通，大流通带动大规模的专业化生产，推动县城镇和重点中心镇向中小城市发展；四是“物流兴城”，拥有水陆交通枢纽优势和航运港、航空港优势的城镇，通过大力发展以第三方物流业为核心的现代服务业，推动城镇化进程，实现向现代化中小城市的跨越；五是“房地产兴城”，高速公路发展为大城市和特大城市周边的卫星城崛起创造了条件，人居环境优良的县城镇和特色镇，通过大力发展房地产业，可以双向吸引人口集中，一方面吸引大城市和特大城市人口分流，另一方面为农村人口创造服务业就业机会，吸引非农人口和非农业产业集聚；六是“都市农业兴城”，发展面向城市居民日常生活消费的，工厂化生产兼有旅游观赏功能的都市农业，如花卉、果品、大棚蔬菜等，可以造就大批市民化生活、职工化工作的农业工人，农业工人的形成和都市农业的集聚是农业和农村现代化的重要标志，是有中国特色的新型城镇化道路的体现。

新路径：新型城镇化是以不同等级规模城市功能合理分工为基础的，以中小城市为主体、以大城市和特大城市为主导的大中小城市协调发展的历史过程

以人的全面转变为核心的新型城镇化的另一个重要基础是城市发展。城市发展的基本规律是功能分工规律。在中国，作为区域中心城市的大城市尤其是特大城市，数量有限，其主要功能是带动周边中小城市发展，参与区域竞争和国际竞争；按照城市功能分工和效率最高、效益最大化原则，带动农村经济发展应成为中小城市的基本任务和主要功能。中小城市在空间地域、产业结构、生产力发展水平诸方面更接近农村，处于大城市、特大城市与农村之间，对农民有较强的亲和力，是进入成本较低、农民进入愿望较强的地方，在带动农村经济发展方面比大城市和特大城市拥有更多的优势和有利条件，因而中小城市是农业产业化和现代化、农民富裕、农村经济社会全面进步与发展的最直接和最基本的动力源泉。发展中小城市，可以实现科技、人才、资金、信息等支农强农要素的集中，促进农业技术研究、推广和培训，建立和完善农产品营销组织体系，完善农业、农村发展环境，把城乡两个市场、两种优势、两个层次的生产力要素较好、较快地结合起来，促进农村经济协调发展。发展中小城市，建设和完善基础设施和市场体系，可以优化产业结构，加快第二、第三产业发展，增强农民就业创业、增收致富的功能，便于农民“一业为主，多业兼营”或“亦工亦商亦农”，从而能大量吸纳农村剩余劳动力，转移农村人口，推进城镇化进程，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长。endprint

新型城镇化的中长期目标是建立一个多层次、网络化的城市体系，中小城市的特殊功能和作用，决定了它的发展是新型城镇化的战略重点。在城镇化发展进程中，必须把中小城市建设与发展放到重点突出的位置，即在推进超特大城市和大城市外延扩展、内涵品质与功能提升的同时，加快建设和发展一批中小城市。要坚持以县城镇、特色镇和重点中心镇为重点，具体而言是把县城镇建设成为20万人口以上的中等城市，把一批特色镇和重点中心镇建设成为5万人口左右的小城市。县域的人文历史、自然禀赋、产业基础具有鲜明的特点。中小城市发展应从实际出发，因地制宜，彰显特色，充分依托自身的文化传统、特色和资源优势，科学选择发展模式和发展重点，在人无我有、人有我新、人少我多、人多我特上下功夫；充分发挥劳动力资源丰富的优势，优先发展劳动密集型产业；积极吸引外资，吸引大城市产业转移，吸引民企民资，重点发展高新技术产业和新兴产业，在此基础上大力发展特色产业集群，增强核心竞争力，形成一批功能完整、产业发达、环境优美、生态宜人、个性独特的中小城市。

为加快中小城市发展，可以积极探索市制创新，即市的建制制度创新，实行“镇改市”、“县管市（中小城市）”模式。在国外，不论是发达国家还是发展中国家，不论是人口大国还是人口小国，按人口数量设市的最低标准都比我国低，如日本为3万人；挪威、芬兰为2万人；瑞士、马来西亚为1万人；印度、伊朗、奥地利为0.5万人；荷兰、南斯拉夫为0.3万人；美国、墨西哥为0.25万人；法国、捷克、古巴为0.2万人；加拿大、新西兰为0.1万人，而中国设市人口规模的最低标准为6万人。实际上，中国在县以下几乎没有建制市，即使县城镇人口达到10万人也还是镇，而不设市。所以中国没有真正意义上的中小城市特别是小城市，这在一定程度上限制了中小城市发展，特别是限制了小城市发展。城市与区域具有不可分割的内在联系，两者是点与面的关系，城市是区域的核心，是区域经济社会的发展极，对区域经济社会发展起主导作用；区域是城市发展的腹地和基础，区域的资源条件、经济条件和交通条件决定着城市的发展方向和规模。在中国，全国性区域有中央直辖市，省域有省辖市，县域经济作为国民经济和社会发展的基本区域单元，却没有县辖市，这是导致中国县域经济发展相对滞后的重要原因之一。县城镇、特色镇和重点中心镇是县域经济的核心，县域经济发展迫切需要把县城镇、特色镇和重点中心镇发展成为中小城市。创新市制，率先实行“镇改市”和“县管市（中小城市）”新体制，把符合条件的县城镇改设为中等城市建制，把符合条件的特色镇和重点中心镇改设为小城市建制，用中小城市的功能定位来规划建设县城镇、特色镇和重点中心镇，这是加快中小城市发展的重要措施之一。

大城市和特大城市发展要走多中心、组团式的空间发展道路，重点是多建新城。1946年英国国会通过的《新城法》是世界上最早的建设新城的法案，以此为标志，世界新城建设至今已有60年历史。世界新城建设发展的基本规律、特点和经验有七个方面：新城性质是综合性的，具有多种职能，开发建设要为人的全面发展创造条件，特别是要提供充分均衡的就业机会和良好的居住条件，相对于“母城”具有“反磁力吸引中心”的能量和品质，吸引“母城”各阶层人士来新城居住、生活、学习、创业和工作；新城是中心城市即“母城”区域的组成部分，与“母城”总体发展密切相关，而同时又独立于“母城”，是独立性、多样性与独特个性的统一；新城建设必须以地域开发为目标，疏散中心城区功能，优化人口和产业布局，保护和合理利用资源，保持生态平衡；新城可以在现有卫星城、较大工矿区和小城镇的基础上扩建而成，充分利用现有的非农业土地资源和经济条件，因地制宜，优化布局，扩大规模，做到节约利用土地，实现人、自然环境、基础设施、建筑、企业、社区之间的和谐统一和协调发展；新城规模有大有小，第一代新城为3～15万人，第二代新城为7～25万人，第三代新城为15～50万人，少数超过50万人；新城规划建设要有发展的眼光和前瞻性，要留有余地，以适应时代要求，中心城市区域新城数量和空间布局要总体规划，分期分批建设，具体单个的新城也要做好总体规划，有计划地按片分期建设，实现可持续发展；新城在中心城市区域有从一个、几个向多个发展的趋势，新城规划建设要引入“都市圈”或“小城市群”理念，新城要沿干线交通轴向分布，建设快速交通体系，连接“母城”与新城，并把新城与新城连接起来。把握世界新城发展的科学规律，借鉴发达国家新城建设的成功经验，加快组团式新城建设和发展，这是新型城镇化背景下中国大城市尤其是特大城市发展的必由之路。

新本质：新型城镇化是生态型、节地型、城乡一体化发展的历史过程

改革开放以来，中国城镇化成就显著，但也有不足，主要是破坏了生态环境，土地资源浪费严重，乡村和农业发展滞后。新一届中央领导集体提出的新型城镇化战略，是生态型城镇化、节地型城镇化、城乡一体化发展型城镇化。

生态型城镇化的基本内涵是统筹人与自然和谐发展。城市规划建设要符合生态平衡的要求，城市空间设计包括平面布局和竖向设计要与地质、地貌、水文、气候等自然条件相适应，建筑布局要随坡就势，保持城市必要的天然面貌和自然景观。要在市区形成一定数量和面积的水域，并相应形成一定的地形起伏，形成“山水城市”的景观，改善城市气候。要将自然融于城市之中，人与自然接近，构筑多功能、立体化的绿化系统。城市绿化系统（包括城郊绿化、城区公共绿化和庭院绿化）在空间和时间上都要形成网络，做到点线面结合、平面绿化与立体绿化结合、落叶树种与常绿树种结合，注重屋顶和楼顶绿化，重视城市森林的建设，在市区建设小面积的森林，在市郊保留或建设大面积的森林。要扎实开展环境保护工作，提高环境质量。对城市生产和生活造成的大气污染、水污染、噪声污染和各种固体废弃物要能按照各自的特点予以分类防治和及时处理，使各项环境质量指标达到国家环境模范城市要求。要加快恢复和增强区域生态功能区、自然保护区和风景名胜区的生态功能，开展山体、水面及植被保护工程、湿地恢复和改善工程、多样化生态廊道建设工程。endprint

节地型城镇化必须坚持走土地利用节约集约化道路。人多地少，土地资源短缺，是中国的基本国情。随着经济发展，建设用地与保护耕地的矛盾日益显现，必须依靠本国、本区域节约集约化用地来解决土地供求矛盾，这是基本国情和土地特殊性所决定的重要的经济规律之一。不能走传统的粗放低效利用土地甚至浪费土地的城镇化道路，而必须走土地利用节约集约化的城镇化道路。首先，要大力调整产业结构，转变经济增长方式，降低工业用地标准和规模，提高工业用地和各类园区用地的投资强度和产业效能。市场机制是工业用地节约集约化的内在动力。要引入工业用地市场化配置机制，推进工业用地的招标拍卖挂牌供应方式，把标准厂房用地、仓储用地和各类园区的土地供应纳入到招标拍卖挂牌供应范围，提高工业用地效率。其次，要优化建筑设计，改进建筑结构和形式，大力发展节地型住宅和公共建筑；规划建设节地型的综合交通运输体系，优先发展城市公共交通，提高综合交通运输效率；合理配置绿化用地规模和布局，禁止建设超标准广场等“形象工程”；充分利用可使用空间，积极开发利用城市地下空间；加大墙体材料更新力度，减少粘土砖生产对耕地的占用和破坏。第三，更重要的是，加强规划对城市土地利用的引导和调控作用，把节约集约用地作为城市规划的重要目标，大力发展紧凑型城市，控制“摊大饼”、蔓延式的城市空间的低水平扩张，提高大中小城市发展的土地利用率，树立在保护耕地的前提下寻求发展、以节约集约用地实现发展的思想，建立和完善用地节约集约化的城市规模体系和空间布局体系。

城乡一体化发展型城镇化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，是城乡产业、人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革，不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整，根本目标是消除城乡二元体制和制度，关键是建设美丽乡村，实现农业现代化，让农民分享城镇化成果。人均占有资源太少是制约中国农民收入增长的根本原因。农业是耕地密集型产业，然而中国人均耕地不到世界人均耕地的1/2，中国农民人均耕地约为世界农村人均耕地的1/3。由于农户经营规模太小，粮食和许多大宗农产品，如棉花、油料等生产费用高，使得中国大多数农产品的生产成本过高，纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城镇化，减少农民数量，增加农民人均占有资源量，这是增加农民收入的根本出路。推进新型城镇化，必须改革户籍管理制度，为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。

（周金良：南京市住房和城乡建设委员会主任：高艳娟：南京市住房和城乡建设委员会研究室；陆玉龙：南京市住房和城乡建设委员会法规处处长）

责任编辑：黄 杰endprint