实现新常态下南京经济社会新发展
缪瑞林
习近平总书记在江苏调研时强调，要主动把握和积极适应经济发展新常态，推动改革开放和现代化建设迈上新台阶。深刻认识和把握新常态的规律和特征，积极抢抓和应对新常态的机遇和挑战，已成为事关南京当前和今后一个时期发展的重大课题。
一、新常态下南京经济社会发展面临新挑战新机遇
新常态的“新”，意味着不同以往，意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变，经济发展要有新的路径、新的动力、新的机制；新常态的“常”，就是目前我国经济出现明显减速换挡，经过改革开放30多年的高速增长后，需求、生产能力、产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置方式和宏观调控方式等已发生趋势性变化，增长速度正从高速转向中高速，并且这一增长期还将稳定并持续相当一段时间。转入新常态，标志着中国经济进入更高层次、更有质量效益、更利民生改善、更可持续发展的新阶段。
新常态带来了一些趋势性的变化，使经济发展面临着不少困难和挑战。从南京来看，我们既面临着多种挑战，更蕴含着诸多机遇。
第一个挑战，是经济下行压力加大与保持合理增长的挑战。当前，国际国内不稳定、不确定的因素仍然很多，经济下行的压力仍然很大。我们既要以平常心看待经济增速的下降，又要着眼于扩大就业、增加收入，保持合理的增长速度，从战略上彻底摆脱速度情结、增长忧虑症，保持“平常心”，在战术上坚持底线思维，保持“忧患心”，使经济运行于合理区间。在新常态下，我们如果不转变理念、转变路径、转变方式、转换动力，就难以实现可持续发展；但如果把转方式、调结构简单理解为增速下降，对经济发展放任不管，听之任之，使经济增速滑出合理区间，市场预期就会受到影响，民生支出就难以保障，深化改革的回旋空间也会被压缩，保持社会稳定的经济基础就会动摇。
第二个挑战，是传统产业收缩与新兴产业有待培育的挑战。经济新常态表面是增长速度的换挡，背后是经济结构的调整和发展方式的转变。从南京看，虽然我们已经形成了“三二一”产业结构，但发展还没有完全摆脱粗放式增长方式，在转型升级过程中承受着巨大的压力。
第三个挑战，是原有增长动力减弱与新的增长动力尚在形成的挑战。转向新常态，意味着粗放式发展方式走到尽头，必须从传统的要素驱动、投资驱动转向创新驱动、深化改革。过去南京的高速增长，主要是投资拉动型的增长。2014年以来，受工业投资下降影响，全社会固定资产投资增幅持续在个位数波动，原有增长动力明显减弱。与此同时，新的增长动力尚在形成之中，创新的红利、改革的红利充分释放还需要一个过程。
第四个挑战，是适度加大投入与风险防控压力增大的挑战。新常态下，经济发展要在合理区间运行，扩大有效投入仍是最重要的抓手，关键是要把握好投资方向，优化投资结构，重点加大公共领域的投资。从南京来看，一方面，我们要实现后青奥时期的新发展，无论是江北新区建设、新型城市化建设、战略性新兴产业发展、生态文明建设、民生改善，都需要保持合理的投资规模。另一方面，国家对债务风险控制的要求越来越严，这就要求我们必须平衡好适度加大投入与有效防控风险的关系，以不断提高发展质量为目标，在科技创新创业、产业转型升级、城市功能提升、民生福祉改善等领域加大投入，保持合理投资规模，同时，加快投融资平台改革，拓展融资渠道，创新投融资方式，实现城市建设发展的良性循环。
当然，南京经济发展也面临前所未有的机遇。
国家战略聚焦带来的机遇。近年来，国家先后出台了“长江三角洲地区区域规划”、“苏南现代化建设示范区规划”、“长江经济带综合立体交通走廊规划”等战略规划，实施建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、长江经济带等战略部署。南京地处长江经济带与海上丝绸之路交汇处，主动融入这些国家战略，有利于南京加速经济转型、完善城市功能、深化改革创新、建设生态文明，有利于提升南京城市的能级，提升区域中心城市的集聚力、辐射力、带动力。
区域城市化和一体化带来的机遇。城镇化是最大的内需潜力，是最大的结构调整。南京市委、市政府制定出台了“南京市区域城市化规划”，以及《关于科学有序推进区域城市化的意见》，区域城市化的加快推进拓展了城市发展空间，优化了发展资源的整合，将促进居民消费需求加快增长，为经济增长带来最大的拉动力。同时，随着长三角一体化、南京都市圈、宁镇扬同城化等规划相继出台和实施，特别是以南京为核心城市的都市圈和宁镇扬同城化的深入推进，将有利于南京在更高平台、更大范围内集聚发展资源要素，实现持续稳定健康发展。
市场化改革带来的经济活力增强的机遇。发挥市场决定性作用，是一种新常态，更是一种新动力。目前，南京2014年初确定的7大类48项重点改革任务已全部完成方案制订；2015年，这些改革将全面落地，将发挥市场对资源配置的决定性作用和更好地发挥政府的作用，改革红利将开启一个提质、增效、升级的经济社会发展新常态，将进一步优化体制机制，释放巨大的生产力潜力，激发社会活力，推动南京经济社会发展步入持续稳定的良性轨道。
民生改善导向的宏观调控带来的机遇。新常态下的发展，是以改善民生为导向的发展。2015年以来，国家创新宏观调控思路和方式，强调增加公共产品有效供给，扩大居民消费，拓展新的增长领域。国家鼓励和支持棚户区改造、节能环保、生态环境建设等政策措施，对南京结构调整、民生改善，也是十分重要的利好因素。
新技术革命带来的机遇。新一轮的技术革命带给所有地区和城市的机会基本是均等的，我们要抢抓这一重大机遇，紧跟新科技革命步伐，主动融入新工业革命这一全球浪潮，加快制造业的转型升级步伐，加快发展互联网经济、生命科技、软件和信息服务业等高端产业，全力推进中国人才与创业创新名城、中国软件和新兴产业名城、中国航运（空）与综合枢纽名城、健康服务与生命科技名城的建设，从而在新一轮城市竞争中抢占先机。
新常态下，南京经济社会发展韧性好、潜力足、回旋空间大，还有着自己独特的优势，有着通江达海的区位优势，丰富的科教人才资源优势，深厚的文化底蕴优势，良好的自然山水优势，特别是青奥会的成功举办，使南京的城市形象显著提升，城市的国际影响力和知名度进一步增强，这些都将转化为城市的综合竞争力和经济增长的新动力。
二、新常态下南京经济社会发展的思路重点
适应新常态，谋划新举措，实现新发展，必须跳出传统的思维定式，必须摆脱原有路径依赖，必须着眼长远发展，突出“创新驱动、内生增长、绿色发展”，加快转型发展、创新发展、协同发展，坚持以实施创新驱动战略为先导，以提高经济增长质量效益为中心，以推进经济结构战略性调整为抓手，以深化改革开放为动力，以民生幸福为宗旨和归宿，加速实现“三遵循、三发展”，加快建设现代化国际性人文绿都。在工作重点上，要致力构建经济运行、城市建设管理、民生改善三个新常态：
构建经济运行的新常态。核心就是在转型升级中保持经济持续平稳健康发展。要形成经济中高速增长的新常态，保持稳增长与调结构之间的平衡，保持战略定力，坚持区间调控，既不过速也不失速，做到调速不减势、量增质更优，保持经济增长在合理区间；要形成创新驱动发展的新常态，深化科技体制改革，大力推进紫金人才管理改革试验区和科创特区建设，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，使创新成为驱动发展的新引擎；要形成服务经济为主导的新常态，把转方式、调结构放到更加重要的位置，优化投资结构、消费结构、能源结构，加快发展高端服务业、战略性新兴产业和现代高效农业，推进科技创新产业化、产业结构高端化、资源利用集约化，增强现代服务业和战略性新兴产业的支撑作用；要形成市场配置资源的新常态，制定好负面清单、权力清单、责任清单，加快政府职能转变，使市场发挥配置资源的决定性作用，更好地用好民间资本、社会资本、国际资本，增强发展的动力活力；要形成绿色发展的新常态，深入推进生态文明建设，大力发展绿色经济、循环经济，推进节能减排，鼓励绿色消费，保护生态环境，走低碳、循环、可持续的绿色发展新路。
构建城市建设管理的新常态。核心是转变城市建设管理方式，着力提升城市建设功能内涵。城市建设的新常态主要是“三个转向、四个更加注重”，即从主要偏重大规模外延拓展转向内涵提升，从主要偏重城区转向全域城市化，从主要偏重建设转向建管并重；更加注重事关城市重大功能提升的基础设施建设，更加注重城市内部的更新改造，更加注重历史文化内涵的彰显，更加注重城市投融资体制改革创新。城市管理新常态主要是“三个转变、五个化”，即从传统管理向现代治理转变，从突击整治向长效管理转变，从专项整治向综合整治转变；推进城市管理手段法治化，推进城市管理机制市场化，推进城市管理服务标准化，推进城市管理过程社会化，推进城市管理技术现代化，进一步巩固青奥会城市建设管理成果，确保城市面貌优美整洁，生活环境更加宜居。
构建民生改善新常态。核心是把民生改善纳入制度化、规范化、法治化轨道。建立制度化的民生工作长效机制，变民生实事“碎片化”为“系统化”，坚持民生优先，加强民生工作的顶层设计、制度建设，既维护好大多数群众的共同利益，又照顾到特殊困难群体的利益，使各类民生问题在制度框架内得到合理解决；完善问需于民的民生征询机制，变民生实事由政府“配餐”为群众“点菜”，顺应民生期待提高、需求多样化的新要求，通过多种方式公开征集为民办实事项目，既尽力而为，又量力而行，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的问题，把民生实事办实办好；探索多元投入的民生保障机制，变民生实事由“政府独揽”为“多方参与”，坚持以改革的办法改善民生，在发挥好政府主导作用的同时，吸引更多的社会力量参与民生实事工作；建立群众满意为导向的民生评判机制，变民生实事由“政府自评”为“群众评判”，坚持以群众满意为最高标准，自觉接受社会各界的监督，真正做到民生工程民做主、民生实事民打分。
三、新常态下南京实现新发展的具体举措
认识新常态、适应新常态、引领新常态，我们必须扬长补短、精准用力，实现新常态下经济社会发展的新作为。
抢抓国家重大战略机遇，提升城市区域竞争力。主动对接21世纪海上丝绸之路、长江经济带、苏南现代化示范区等多重国家战略，在服务全国全省大局中把握发展新机遇，实现发展新突破。聚焦江北新区建设。围绕建设国家转型升级、新型城市化示范区的战略定位，用国际眼光做好江北新区顶层设计，科学编制相关发展规划，尽快推动江北新区上升为国家级新区。加快江北新区重大基础设施和功能载体建设，突出科技创新、产业转型、城市功能和区域合作，把江北新区打造成长江经济带重要的增长极、长三角辐射中西部地区的桥头堡。聚焦长江航运物流中心建设。充分发挥南京发展航运物流独特优势和条件，优化港口布局，加快集疏运体系、物流园区和航运服务体系建设，建设江海联运功能突出、辐射带动效应显著、具有国际资源配置能力的长江航运物流中心。聚焦枢纽经济发展。以建设中国航运（空）与综合交通枢纽名城为目标，以现代综合交通枢纽建设为着力点，发挥空港、海港、铁路港和信息港等四港优势，重点发展现代物流、金融、信息服务、旅游会展等枢纽经济，全面融入长江经济带和海上丝绸之路建设，强化南京作为重要枢纽和关键节点的重要地位。聚焦开发区转型升级。主动对接上海自贸区，加快综保区开发建设步伐；支持有条件的省级开发区申报国家级开发区；抢抓国家最新批准的苏南自主创新示范区的机遇，推动江宁高新园等创建省、国家自主创新示范区；全力建设国家级海峡两岸产业协同发展和创新驱动合作试验区。
持续推进综合改革工程，充分释放发展活力。在完成7大类48项改革方案的基础上，全面推进各项任务的落地，以深化改革开辟提质增效发展的新常态。坚持市场导向，深化经济体制改革。正确处理好政府与市场的关系，完善企业投资项目市场准入目录和负面清单制度，形成市场决定资源配置的新常态；加快国有资产管理改革，推动市属国有企业混合所有制改造；落实促进民营经济发展政策措施，放开领域、降低门槛，鼓励支持民间资本进入交通运输、基础设施、市政工程和其他公共服务领域，释放民营经济发展活力。坚持效能导向，深化行政领域改革。深化行政管理体制改革，加大简政放权力度，做到该下放的全部下放到位；全面下放市级城市管理行政执法权和行政许可事项，强化区级政府城市管理主体地位；深化功能区“市属区管”体制改革，理顺市区两级管理职责，实施功能区与行政区“思路融合、职能融合和资源融合”，加快实现产城融合发展；加快财政体制改革，发挥好专项资金引导激励作用。坚持集约导向，深化资源领域改革。加强土地使用制度改革，严格用途管制和用地规划管理，积极推进城镇低效用地再开发试点；落实生态红线管理和生态补偿机制，创新废弃资源处理利用管理模式，组织开展集中排污权交易试点，实施碳排放权有偿使用制度；建立严格的环保准入制度，加大环保执法和司法力度。坚持法治导向，深化社会体制改革。坚持系统治理、依法治理、源头治理，加强社会治理基础工作，深化街道社区“去行政化”改革，推动街道社区把工作重心转向社会管理和公共服务；充分发挥社会组织、群众自治组织功能和作用，加强社会诚信体系建设，强化城市公共安全，完善信访维稳工作机制，促进社会和谐稳定。
推进科技与产业融合发展，加快构建现代产业体系。加快摆脱传统工业、制造业和重工业路径依赖，以创新驱动、转型发展为引领，积极构建富有南京特色的现代产业体系。大力推进科技创新创业。突出科技创新产业化，以创新培育新增长点，推进政产学研金深度合作，强化企业创新主体，加快科技创新公共服务平台建设；加快推进紫金人才管理改革试验区建设，实施好“321”人才计划，依靠重大项目和基地建设引进创新型人才，打造国际化人才高地；全面深入实施《紫金科技人才创业特别社区条例》，创新开发建设模式，强化产业发展导向，健全完善功能配置，促进错位竞争发展，提升创新载体建设水平。加快培育壮大新的主导产业。现代服务业重点是提升高端服务业比重，加快发展互联网、生命科技、软件和信息服务、旅游会展、航运物流、科技服务、总部经济、健康养老等高端服务业和新型业态；战略性新兴产业重点是壮大规模、集群发展，推动六类九大战略性新兴产业规模发展、高端发展，加快布局、建设一批超千亿、超500亿的新兴产业基地；促进智慧南京建设与产业升级的紧密融合，加快发展机器人等智慧产业。加快发展高效农业、都市农业、现代农业。加快推动传统产业转型升级。转变工业发展方式，合理调整产业结构，淘汰“三高两低”产业，压缩产能过剩产业，优化产业布局结构、行业结构、技术结构和组织结构，实施好“千企升级”计划，大力推进科技创新、技术改造和品牌战略，提升传统产业发展层次和水平。
推进城市建设管理现代化，提升城市功能内涵形象。加快从大规模、高强度、粗放式的集中建设阶段，向适度、有序、可持续的新常态阶段转型，使城市建设管理真正步入良性发展的轨道。统筹安排城市建设规模。坚持以规划为龙头，推进经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等融合，维护规划的权威性和严肃性。坚持紧凑集约的空间模式，开展城市发展边界划定，根据城市经济社会发展水平、资源环境承载能力，确定适度建设规模，有效控制空间无序蔓延扩张。科学谋划建设开发时序。坚持量力而行，严格建设项目资金平衡，集中有限的土地资源和财政资金，着重聚焦江北新区和重点产业园及城市功能集聚区等核心区域开发，聚焦地铁、城中村改造等重大功能性和民生项目建设，加强新区和新城主体功能培育，实现城市有序建设和发展。强化城市个性特色塑造。加强城市设计，立足南京地域特色和文化内涵，用国际化视野，营造景观独特、功能完善的精致城市空间。推进老城功能和空间有机更新，注重保护历史文化和老街小巷的肌理，有效避免千城一面，彰显城市特色魅力。建立城市管理新常态。按照“三个转变、五个化”的要求，真正用管理来巩固建设成果，用管理来重塑城市形象，健全城市管理长效机制，努力形成“建中有管、建管互动”的城市管理新机制，深化市政设施养护市场化改革，着力解决环境污染、交通拥堵等大城市病，让“天更蓝、水更清、路更畅、城更美”成为南京城市建设管理的新常态。五是深化城建投融资改革。积极引导社会资本参与城市重大项目建设，引进优质的城市开发商和配套服务商，通过市场化运作、专业化投资管理，提升建设运营的经济价值，破解城市建设融资难题，化解政府债务风险。
全力推动区域城市化，提升区域协调发展水平。牢牢把握以人的城市化为核心的正确方向，推进城区现代化、郊区城市化、区域一体化协同发展，加快构建江南江北、城区郊区、老城新城职能互补的发展新格局。加快郊区融入主城的步伐。打破城乡行政分割和空间分割，统筹协调中心城区和郊区建设规划、产业布局、基础设施、公共服务，推进空港新城、溧水新城、高淳新城等深层次融入主城，注重城镇差异性、错位化发展，鼓励引导农民落户新市镇、新社区，加快城乡基本公共服务均等化，实现产城融合发展，形成层次分明、梯度有序、布局合理的新型城市空间格局。加快建设美丽乡村。全面推进“美丽乡村”五大示范片区建设，实施田水路林村“五位一体”综合连片整治，营造生态宜居的农民幸福家园。整合撤并改造现有农村居民点，重点建设宜居的特色村庄，有序推动村庄布局从零星分散转向适度集聚。推进区域协同发展。全面融入长三角一体化，深入推进南京都市圈和宁镇扬同城化发展，加快建设南京都市圈轨道交通等区域重大基础设施，推动都市圈和宁镇扬作为共同单元，参与长江经济带建设和国际竞争，创建全国区域协同体制创新试验区。
加快生态文明建设步伐，推动城市可持续发展。坚决落实环保优先、生态为基方针，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，加快创建生态文明城市。提升生态环境质量。以整治灰霾天气为重点，强化源头治理、全民参与，严格控制污染排放总量和浓度，持续推进“四大片区”区域综合整治，下大力气实施燃煤、工业、机动车、扬尘等协同治理，明显改善空气环境质量；以创建排水达标区为重点，实施重点河道治理和污水处理厂建设，努力实现水清、河洁、岸绿；以推行生活垃圾分类处置为重点，加快构建现代化生活垃圾分类投放、收集、转运、处理体系。打造特色生态空间。加强生态文明示范区建设，细化生态红线划分，完善提升城乡生态网络，优化绿化空间、提升绿化品位，重点推进紫金山—玄武湖文化旅游示范区和环明城墙风光带建设，提升沿秦淮河等江河和京沪高铁、绕城公路等进出城绿色通道绿化水平，让绿色成为美丽南京的标志，让市民“望得见山、看得到水、记得住乡愁”。推进绿色低碳发展。突出节能减排的刚性约束，提标淘汰落后产能，大力发展循环经济，培养绿色文明生活方式，实现经济社会环境的协调发展、可持续发展。
强化民生幸福优先理念，构建民生保障新机制。坚持发展为民理念，强化民生需求导向，构建民生保障新机制。加强民生工作制度建设。健全民生工作体制机制，统筹考虑就业创业、富民增收、社会保障、公共服务等民生领域制度安排，深入推进民生社会领域改革，建立健全保障和改善民生十大体系，形成公平普惠的基本公共服务体系，使各类民生问题能够在制度性的框架内得到主动、合理地解决。坚持以法治手段维护实现民生权益，强化民生工作立法和政策规章制定，促进城乡社会保障一体化、社会救助一体化、户籍制度一体化。完善民生工作组织网络，努力化解部门各自为政、政策条块分割、制度衔接不畅等矛盾，形成覆盖城乡、上下衔接、运行有序、服务高效的民生工作组织网络。坚持民生工作问需于民。把群众呼声作为第一信号，公开征集为民办实事项目，广泛听取和征集社会各界的意见及建议，及时发现影响群众生活幸福指数的、最迫切需要解决的现实问题，重点解决城乡、区域、群体之间的社会保障，以及优质教育、医疗资源等公共服务不均衡问题。坚持城乡统筹、区域联动、利益兼顾，注重对重点领域、重点地区、重点群体的倾斜，逐步缩小城乡之间、区域之间、群体之间生活水平和公共服务的差距。创新民生投入保障机制。正确处理政府主导与公众参与的关系，发挥好政府在政策引导、构建平台、加强监管方面的主导作用，切实加大公共财政对民生的投入，做到民生工作优先谋划，民生事项优先落实，民生投入优先保障；建立健全激励机制，通过政府购买服务和市场化运作，鼓励企事业单位、个人及社会各界共同投入民生事业，积极引导社会资本进入教育、医疗卫生、养老保障等领域，增加公共服务供给，形成政府主导、社会参与、公众支持的良好机制。坚持既尽力而为、又量力而行，合理确定民生标准和时序进度，做到办实事符合民心民意、办好事不超越市情实力。
强化作风建设，为新常态新发展提供有力保障。新常态下南京经济社会改革发展，挑战更多，任务更重，必须按照新常态的新要求，切实加强作风建设。要加强对新常态的学习研究，准确把握新常态的新内涵和新要求，客观分析新常态下南京的挑战、机遇和有利条件，跳出传统“唯GDP”的思维模式，坚持民生优先导向，在发展中更加注重质量效益，更加注重社会民生，更加注重生态文明，更好地实现发展惠民的目标；要善于用创新的办法、市场化的手段破解新常态下遇到的挑战和问题，坚持以创新驱动发展，以改革激发活力，切实转变发展理念，转变发展模式，转变体制机制，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，提升主动适应新常态、应对新情况、解决新问题的能力水平；要善于用法治的思维方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，强化立法制度建设，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，强化行政权力制约监督，让权力在阳光下运行，切实将政府权力纳入法治化轨道；要强化科学的目标责任考核，落实好“三严三实”要求，各级领导干部都要务实苦干，做到降速不降压，换挡不降挡，始终保持昂扬向上的进取精神，通过目标责任考核导向，形成实干为荣、空谈为耻的良好风气。
（作者系中共南京市委副书记、南京市人民政府市长）
责任编辑：戴群英