国家是孩子的终极监护人

程福财

“祖国是所有孩子的共同母亲。”这是现代中国人耳熟能详的句子。它的背后，包含着国家竭力保障每一个孩子合法权利的庄重承诺，也渗透着民众对国家保障儿童健康成长的深切期待。

摸查：中国有一大批得不到家庭适当监护的儿童

基于父母和孩子之间天然的血缘、亲情连接，中国的文化传统与现代法律，都将抚育孩子的责任交托给其父母，强调父母具有照顾、保护和教育孩子的道德义务与法律责任。我国《宪法》、《民法通则》、《婚姻法》、《未成年人保护法》等几乎所有与儿童相关的法律，都不厌其烦地强调父母和家庭的育儿职责，国家本身则只是承担法律认定的孤儿的养育责任。

在传统中国，由于家庭、家族内部的互助功能的存在，当父母没有能力或意愿养育孩子时，其家属、亲属会出面，合力抚养孩子长大成人。因此，在相当长的时期内，绝大多数的孩子基本上都不用国家来照顾、监护。但是，现在，这样的安排，却遭遇了前所未有的挑战。随着经济社会的快速发展，很多孩子的父母双方或一方虽然健在，却没有养育孩子的能力或意愿，而其所在的大家庭或家族在育儿方面的互助功能迅速衰落，致使社会上出现了一大批虽有父母、却得不到其适当养育的儿童。

困境：不健全的未成年人国家监护制度

按照我国的法律，国家是所有孩子的终极监护人，应该对得不到家庭适当监护的孩子的生活和学习做出妥当安排。基于这个立场，新中国在政治和法律层面看似都高度重视儿童事业。在政治上，几乎每一年的六一儿童节前夕，国家主席都会视察儿童教育或福利机构，亲切看望儿童和儿童工作者，倡导全社会关心儿童发展。在法律上，我国不仅是《联合国儿童权利公约》的最早缔约国之一，更在《未成年人保护法》中从家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护等层面，全面规定了保护儿童的基本原则。

不过，细看过《未成年人保护法》的人都知道，其中诸多涉及儿童监护权的法律条文，显得十分简要、原则、抽象，不具体，操作性差。例如，尽管社会各界对虐待儿童的行为十分不满，但《未成年人保护法》没有明确规定虐童行为的认定标准、究责程序与惩罚办法；对于那些得不到父母和家庭适当照顾和抚育的孩子的养育问题，该法也没有做详细、明确的规定。从实际情况看，尽管国家声言要通过法定程序剥夺不适格父母的监护权，但每当出现被家庭忽视、虐待、遗弃的儿童时，政府有关部门与司法部门往往只是反复口头教育父母，而不知如何或不敢、不愿启动司法程序剥夺不适格父母的监护权，有关儿童监护权转移的规定很难在司法实践中落实。因为这个原因，有人甚至将现行《未成年人保护法》形容为一种“宣传提纲”，而非保护儿童权益的有效法律文本。

把保护儿童的法律形容为“宣传提纲”，本是十分严厉的批评。但有关方面似乎并不十分在意，社会大众也没有因此持续问责政府。这是个有趣的现象。它折射出当前我国儿童国家监护制度不健全的一系列社会合理性与文化合理性。

首先，社会上有一股强大的声音支持国家在直接保护、监护儿童方面的不作为。南京两名幼童饿死家中事件爆发后，尽管社会舆论对当地政府部门的一些干部进行了严厉批评，同时也有众多的人只是从道德上厉声谴责幼童父母的“生而不养”“养而不教”。后一种声音甚至认为，国家的介入，可能会破坏家庭内部的互惠行为，会损害爱幼慈幼的传统家庭美德，也会变相鼓励人们抛弃育儿责任等不负责任的行为。因此，即使孩子真的得不到父母和家庭的适当养育，它也只是反复强调父母和家庭的育儿责任。基于这个逻辑，它坚持认为，在不适格家长的监护权转移问题上，相关的法律规定不可以太清楚，支持或替代家庭育儿的儿童福利服务不可以多发展。广州婴儿安全岛开放48天之后的紧急喊停，就被认为是国家儿童福利制度的咎由自取。这看上去是一个十分有理有力的论述，但它却忽视了那些得不到父母适当养育的儿童的合法权益与健康成长。

其次，有人认为养儿育女是家庭的私事，父母有充分的权利决定如何教养孩子，国家公权力不该插手管。在一个成年人对儿童拥有绝对支配权、而体罚被看做是教育的一种有效方式的文化中，打孩子、体罚孩子、虐待孩子就具有了充分的社会文化合法性。关于禁止虐待儿童的政策与法律建议，甚至常常被一些专业的儿童研究者与儿童工作者批评为“生搬硬套外国的做法”、忽视中国传统体罚教育的传统。在这样的社会情境中，国家有充分的理由不积极介入家庭内的虐童问题，它不会自寻烦恼似地去剥夺虐待孩子的家长的监护权。再次，有人更担心过多地发展儿童福利服务会增加国家的财政负担，甚至重蹈福利国家危机的覆辙。基于这种担心，我们国家在尚未起步协助家庭抚育儿童时，就一再强调家庭的责任，强调要在社会福利社会化的理念下发展由政府、家庭、第三部门等多重力量共同供给的社会化儿童福利。实际上，我国在儿童保护福利服务方面的开支占国民生产总值的比重，不仅低于北欧、英美等发达国家，更低于墨西哥、印度、菲律宾等发展中国家。

近年来，迫于一系列儿童悲剧事件发生引发的社会压力，人们开始深切反思现存儿童国家监护制度存在的问题和不足。在这个过程中，上述这一系列“合理性”及其引发的后果开始受到质疑。国家经济持续快速发展30余年了，缘何还有孩子饿死家中、毙命街头、无人看护？在保护儿童权益、为未成年人提供国家监护方面，政府显然必须创新，必须有所作为。

探索：完善国家监护制度的法律与服务选择

在社会压力的持续作用下，一些地方的政府相关部门开始考虑如何落实儿童国家监护制度。

在一次私下的聚会中，某地司法系统的一名官员对民政系统的一名官员说，如果你们（民政系统）能妥善安置、抚育父母被剥夺监护权的孩子，我们（司法系统）就敢依法剥夺不适格监护人的监护权。民政系统的官员回应称，如果你们（司法系统）敢依法剥夺他们的监护权，我们（民政系统）一定安置好他们的孩子。这样一半玩笑一半严肃的对话，让关心儿童保护事业的人激动不已。

但令人遗憾的是，这个对话已经过去很久，我国各地司法系统并没有在司法实践中剥夺任何一名不适格家长的监护权，绝大部分地区的民政系统也没有做好抚育“事实孤儿”的准备。司法系统的理由是，如果剥夺了家长的监护权，孩子没人养；民政系统的理由，则是民政没有监护“事实孤儿”的权力，也没有监护他们的能力。这凸显了落实儿童国家监护制度亟须解决的两大议题：健全法制与完善儿童社会福利服务。

无论如何，从保护孩子健康成长的角度看，家庭没有能力养、或坚持拒绝养的孩子，国家要积极介入，切实安排好他们的生活。要做到这一点，首先必须完善如何监督和替代不适格家长监护儿童的法律规定，必须完善如何转移其监护权并妥当安置儿童等方面的法律规定。

从国际上看，大部分发达国家和地区的儿童保护法案对国家监护制度有详尽的规定，对于儿童保护工作的每一个步骤和程序都有十分具体的操作指引。其法律文本的篇幅通常很长，往往超过上百页的文字，而我国现行《未成年人保护法》只有7000余字。为了确保在家庭中得不到适当养护的儿童能够得到国家和社会力量的监护，我们需要在考虑中国儿童发展的实际和借鉴国外儿童保护经验的基础上，迅速开启《未成年人保护法》的修订或释法工作，将其中的原则规定具体化、程序化、操作化，为预防和解决忽视儿童、虐待儿童、遗弃儿童等侵犯儿童权益的问题提供操作性的指引。

根据新华社今年1月20日的报道，我国民政部、最高法院、公安部等部门正在着手研究建立完善未成年人监护干预制度，相关指导性意见可能在今年内出台。这项工作的具体进度目前还没有公开，不过，我们期盼关于儿童的国家监护制度的法律修订或司法解释，要明确规定以下一系列事宜：什么样的个人和机构有义务发现、报告并处置忽视、虐待和遗弃儿童的问题？什么样的个人或机构有权力和义务提出转移不适格家长监护权之诉讼？儿童忽视、虐待与遗弃问题的评估标准和程序如何？评估家长监护能力和意愿的标准与程序如何？国家支持父母等自然监护人养育孩子的办法如何？不依法适当监护孩子的家长，应承担何种法律责任？如何安置不适合在家庭生活的儿童？

对这些问题的法律规定，是健全我国未成年人国家监护制度之必需。没有完备可行的法律基础，儿童保护就难以有效开展，儿童国家监护制度便可能徒有其名。

需要指出的是，儿童国家监护制度的建立健全，决不仅是法律层面的问题，更是社会福利层面的议题。笔者在调查中发现，在面临一些儿童保护个案时，一些法院的法官深感有必要、也有法律依据剥夺其监护人的监护权，但考虑到剥夺监护人监护权之后孩子的生活将没有着落时，他们不得不放弃剥夺监护权的想法，只好将孩子继续留给那些不称职的父母抚养。在没有健全的儿童福利体系的情况下，如果贸然剥夺不适格父母的监护权，儿童的生活会陷入无人照料的境地，给其带来新的严重伤害。

显然，健全的儿童福利体系是制定和落实儿童保护法的基础。在家庭实际无力或没有意愿养育孩子时，国家不能以“家庭是适合儿童成长的最佳场所”为借口拒绝承担国家监护责任。遗憾的是，过去60多年来，我国在儿童福利事业发展方面欠账很多。

应当看到，在未来10年中，得不到家庭养育的事实孤儿的照顾服务问题会引起越来越多的社会关注。建立多种形式的儿童照顾机构与照顾服务，为这些儿童提供安全、健康的临时或长期的社会化照顾服务，是从法律上剥夺或替代忽视、虐待和遗弃儿童的家长监护权的前提，是落实儿童国家监护制度的需要。