新型城镇化视角下的户籍制度和土地制度联动改革路径研究
赵茜宇+张占录
[摘要]新型城镇化进程的推进对我国经济社会发展具有重要的意义。现行户籍制度和土地制度在一定程度上阻碍着新型城镇化的发展，成为制度藩篱。从新型城镇化的视角，运用观察法和综合分析法分析户籍制度和土地制度存在的制约性问题和问题的制度根源，在此基础上提出进行“人地挂钩”模式、“农村土地股份制改革”和“人口梯度转移”模式的联动改革建议，为解决农民市民化问题提供决策参考。
[关键词]新型城镇化；户籍制度；土地制度；联动改革
[中图分类号]F321.1；D631.42
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2014）08-0055-04
一、引言
从社会发展规律来看，城镇化是人类经济社会发展的客观要求和必然产物。从总体上来讲，目前我国的城镇化水平滞后于经济发展现状。进入21世纪以来，社会主义改革进入攻坚期，我国城镇化进程也进入了发展关键时期。作为全球人口最多的国家，我国的城镇化与市场化、信息化、全球化等息息相关。城镇化进程能否顺利推进，关系着我国能否走出改革的体制困境。
一个国家的城镇化进程，在根本上受到两个因素的制约，即工业化和制度安排。从性质上来讲，工业化对城镇化的影响具有一定的张力和韧性，而制度对城镇化的影响则具有刚性[1]。因而，充分认识制度层面的限制因素对解决中国城镇化水平滞后问题的作用，不仅具有重要的理论意义，对政府部门进行制度改革也具有现实的指导作用。根据相关学者的研究，当前对中国城镇化影响力最大、最直接的制度主要有户籍制度、土地制度和社会保障制度[2]，[3]。随着中国特色社会主义建设的推进，政府也越来越深刻地认识到改革户籍制度、土地制度和社会保障制度对统筹城乡发展，解决“三农问题”和推进新型城镇化的重要作用。2011年2月26日，国务院颁发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号），放宽了在建制镇、县、市落户的规定。十八大报告要求改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在社会保障方面，则要求着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡发展一体化。这些政策为推进新型城镇化建设提供了契机，然而，这些政策并没有从深层次上把三者融合起来，没有根据其相互作用、相互影响的机制来有效调解城镇化过程中由农民市民化引起的一系列问题，以发挥政策的最大化功效。可见，户籍、土地、社会保障制度的改革需要顶层设计。本文从新型城镇化发展的视角，把社会保障制度视为土地制度和户籍制度的影响因素，选取户籍制度和土地制度这两个变量探索户籍制度和土地制度联动改革的路径，从而为解决农民市民化的一系列社会问题和城镇建设用地紧张以及农村土地规模化经营提供科学参考。
二、新型城镇化进程中户籍制度和土地制度的制约性分析
（一）新型城镇化面临的社会问题。
现行土地制度和户籍制度已经成为新型城镇化的阻碍因素。在新型城镇化的进程中，土地制度和户籍制度的阻碍性主要体现在以下社会现实问题上。
1.在新型城镇化高速发展阶段，如何支付农民市民化的社会成本，即“城市化成本”问题。根据相关研究资料，在不考虑通货膨胀的情况下，新增一个城市人口，小城镇需要2万元，中等城市需要3万元，大城市需要6万元，特大城市需要10万元[4]。目前我国的城市化水平已突破50%，进入快速增长时期，这意味着大量的农村人口从农村进入城市并在城市生活定居，实现农民市民化[5]。在此背景下，仅仅依靠政府财政性收入来支付高额的城市化成本，城镇化的进程将会受到极大的抑制。
2.如何从制度层面解决不具备高技术、高学历的农民难以在城市落户的问题。虽然我国目前的政策法规鼓励和支持具有条件的农民进城落户，但是相关的限制条件设置太高。很多农民因为不具备高技术、高学历，即使能够在城市落户，也难以找到稳定的、合适的、可以长期维持生计的工作。落户城市的农民，其发展问题成为新型城镇化进程中亟需面对和解决的问题。
3.新型城镇化背景下城镇建设用地指标紧张问题。大量的人口涌入城市，为了支撑产业发展和承载人口增长，城市用地需要进一步扩张，而这种扩张受到建设用地指标的控制。寻求城市人口增长与建设用地指标增加的均衡成为各级政府的博弈。制度层面的因素限制了政府行为，而另一方面，探求制度创新，突破制度藩篱，实现博弈中各方的帕累托最优成为制度改革的蹊径。解决城镇建设用地指标短缺问题需要制度创新。
4.城镇发展不均衡，大城市畸形发展、人口压力大，小城镇发展滞后、劳动力资源不足问题。新型城镇化相对于城市化而言有着更广阔的内涵，它不仅体现了城乡统筹的理念，也客观上要求注重区域协调发展。我国农村类型多种多样，在推进城镇化的进程中，不能仅限于促进农村人口向大城市流动，还要鼓励其就地市民化。对于大部分农村人口而言，落户小城镇比落户大城市相对易于实现，而且，随着经济的发展，小城镇会展现出极大的增长潜力。因此，在新型城镇化进程中，人口的梯度转移可以有效地解决这一问题。
5.随着农业生产率的提高，农村剩余劳动力流向城市，留在农村中的劳动力结构为老人、儿童、妇女的组合，不利于农用地规模化经营。农村机械化水平的提高对农用地规模化经营有一定的要求，例如部分承包地的田块宽度不够，会影响农业机械的工作效率。我国现行的家庭联产承包经营制，农村家户平均农用地小于10亩，不利于土地的规模经营，规模效益损失，建立科学有效的农村土地流转制度成为广大农民的现实需求。
（二）户籍制度和土地制度对新型城镇化的制约性分析。〖HTSS〗
我国城乡分离的二元户籍制度、土地制度是在特定的历史环境和社会经济条件下形成的。建国初期，我国实行计划经济制度，在全国范围内推行重工业优先发展战略，这一战略需要一系列倾向于城市的制度设计作为支撑，因此，户籍制度的二元分离在自然形成的基础上有了政治层面的需求，并逐步形成了依附在城市户籍和农村户籍上的社会保障体系。城市户籍享有医疗、教育、住房、养老等户口福利，农村户籍则没有。即使农村人口转移到城市居住，依然无法享有和城市人口的“同等待遇”。随着经济的迅速发展，工业化的快速推进，一方面城市产业、城市建设等需要大量的劳动力，一方面农业机械化水平提高，农村产生大量的剩余劳动力。于是，开始了农村剩余劳动力向城市转移的进程，“新型城镇化”这一理念也在该进程中日益受到人们的重视。因为一方面农村剩余劳动力转移到城市，为城市发展做贡献而无法享受到城市户籍的福利，“农民工”成为城市中的弱势群体；另一方面农村剩余劳动力的城市化使城市不得不在交通、公共设施等方面加大投入，以容纳涌入城市的“农村人口大军”。这两方面源于户籍制度的矛盾严重制约着新型城镇化发展的进程，并日益成为迅速推进新型城镇化建设需要解决的核心问题。
随着经济的发展，大批农村剩余劳动力转移到城市，这既造成大量农村宅基地闲置、空心村随处可见的现象，又给城市扩张区域范围来承载更多的人口带来挑战。同时，我国城乡二元土地制度以及农村集体土地权利的弱势地位，使农村宅基地的退出和流转困难重重。加之我国实行最严格的耕地保护制度，对城市土地扩张有严格的限制，使得城市发展缺少建设用地指标，这样，就形成了农村土地闲置和浪费而城市建设缺少土地的困境。土地制度的限制使得农村土地资源难以资本化并在市场上流通，而现行经济体制和社会制度下，土地制度的改革需要从解决社会深层次问题切入，那么，将土地制度和户籍制度通过社会保障这一联系工具结合起来，实行联动改革，可以为新型城镇化发展中问题和矛盾的解决提供新的思路。以上对于问题来源的分析可用鱼骨图表示，如图1所示。
三、联动改革的路径
在社会学领域，发现问题往往比较容易，而提出有效的解决方法则相对比较困难。解决问题需要渐进式地消除现行制度的阻碍因素，变阻碍为动力，这就需要一条科学合理的路径来实现。而且，改革的进程总会受到既得利益者的阻挠，设计一条既不损害城市市民等既得利益者的利益、又充分保障落户城市的农民利益的路径就十分必要。通过前文对新型城镇化过程中户籍制度和土地制度的阻碍性分析，可以看出，在“人”和“地”之间，尤其是在城镇土地和需落户城镇的农民之间有着制度性层面的矛盾。那么，通过“人地挂钩”模式推动土地制度和户籍制度的联动改革，是我国新型城镇化可选择道路中的占优路径。同时，我们也必须认识到“人地挂钩”模式也存在着一定的制度风险。如果不对人口转移的方向进行政策引导，就有可能造成大城市的无限扩张，从而进一步加剧区域经济发展的失衡。而且，农村人口大量转移到城镇之后，农村土地的经营方式也是土地制度和户籍制度联动改革中需要考虑的问题。因此，“人口梯度转移”和“农村土地股份制改革”需要与“人地挂钩”模式结合起来，以保证联动改革的顺利开展。
（一）“人地挂钩”模式。
不同于旧城镇化以“土地城镇化”为主要特点，新型城镇化更强调的是“人口城镇化”。目前对城市来讲，推行“人口城镇化”面临的主要问题是建设用地指标缺乏，城市化成本资金短缺，缺乏对人口转移方向的有效和科学引导。而我国现行的土地制度，不允许农村建设用地和城市建设用地直接流转。农村人口退出城市之后，其所占有的宅基地等建设用地指标依然留在农村。因此，现行土地制度造成了农村建设用地闲置浪费和城市建设用地指标紧缺的矛盾，这一矛盾严重阻碍了城镇化的进程，也造成了社会资源的浪费。同时，现行户籍制度因缺乏城市化成本和引导人口转移的理念，为了控制大城市规模的扩张和减轻城市资源的压力，设置了较高的户籍准入条件，农民成为居住在城市中的“边缘人”，其住房、医疗、子女教育等问题引发了一系列的社会矛盾。农民宝贵的土地资源无法成为资本在社会发展的进程中实现增值，成为“沉睡的资产”。因此，将户籍和土地制度改革综合起来，探索一条可行的途径，对我国的新型城镇化进程具有开拓性意义。这种途径就是通过“人地挂钩”模式，即农村人口迁移到哪里，其所占用的建设用地面积就增加到哪里。从户籍制度方面，进一步放宽农民在城市落户的条件，制定切实可行的实施方案，吸引农民落户，解决城镇发展缺少土地的问题。同时，该过程中因土地资源资本化，农村建设用地指标流转到城市而产生的巨大土地增值收益又解决了城市化缺资金的问题。具体来讲，这部分增值收益一方面可以用于安置在城市落户的农民并对其进行工作技能的培训，另一方面可以作为因人口增加而对交通、医疗等技术设施改造扩建的资金。通过“人地挂钩”，可以实现人口与土地的共同城镇化。
（二）“人口梯度转移”。
以“人地挂钩”的形式推动土地制度和户籍制度的联动改革还涉及到人口转移的方向问题。目前，我国人口转移的方向主要是大中城市，小城市和镇则较少。而事实上，我国小城市和镇的数量和面积远远大于大中城市的，而且小城镇的城市化成本较低，可以承载更多的人口。因此，应当制定可行的政策引导人口的转移方向，在新型城镇化的过程中实现城乡和区域的双统筹。“人口梯度转移”模式是实现该政策的有效途径，通过“人口梯度转移”模式，鼓励无条件迁户到大城市的农民选择就近的建制镇、县、市等落户，从而推动中小城镇的建设，促进区域经济均衡发展。“人口梯度转移”是我国新型城镇化过程中农民市民化的科学、合理、可行的途径。
（三）“农村土地股份制改革”。
农村人口向小城镇的梯度转移一般是大规模的，在人口转移之后，农村土地经营就成了现实问题。根据调查，农民进城的愿望强烈，但却不愿放弃承包地、宅基地，特别是主城区、近郊区的农民以及青壮年农民[6]。宅基地和承包地对农民的社会保障作用使得人口的梯度转移遇到障碍。传统的家庭联产承包责任制又降低了农业生产效率，农村土地规模化经营是发展现代农业的必然趋势。在综合考虑以上各因素的情况下，“农村土地股份制改革”成为解决这一问题的有效办法。通过“农村土地股份制改革”，一方面可以继续保留进城农民原有的土地承包经营权等权益，另一方面改革后由土地规模经营产生收益的一部分可以作为农民落户城市的社会保障投入，为其发展消除后顾之忧。“农村土地股份制改革”同“人口梯度转移”作为“人地挂钩”模式的配套建议，解决了人口转移的后续问题和方向问题，它们共同组成了土地制度和户籍制度联动改革的“三驾马车”，平稳快速地推进新型城镇化的进程，对我国社会经济的发展具有重大意义。
参考文献：
[1] 叶裕民.中国城市化的制度障碍与制度创新[J].中国人民大学学报，2001，（5）.
[2] 陶然，徐志刚.城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择[J].经济研究，2005，（12）.
[3] 樊纲.中国户籍与土地制度阻碍城市化进程[J].IT时代周刊，2011，（11）.
[4] 孔欣欣，罗晖.我国高技术产业利润率偏低对产业结构调整的影响及对策研究[J].中国软科学，2007，（8）.
[5] 黄琨.农民工市民化制度创新的总体思路和阶段性制度安排[J].国家行政学院学报，2013，（2）.
[6] 滕亚为.户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例[J].国家行政学院学报，2011，（4）.
随着经济的发展，大批农村剩余劳动力转移到城市，这既造成大量农村宅基地闲置、空心村随处可见的现象，又给城市扩张区域范围来承载更多的人口带来挑战。同时，我国城乡二元土地制度以及农村集体土地权利的弱势地位，使农村宅基地的退出和流转困难重重。加之我国实行最严格的耕地保护制度，对城市土地扩张有严格的限制，使得城市发展缺少建设用地指标，这样，就形成了农村土地闲置和浪费而城市建设缺少土地的困境。土地制度的限制使得农村土地资源难以资本化并在市场上流通，而现行经济体制和社会制度下，土地制度的改革需要从解决社会深层次问题切入，那么，将土地制度和户籍制度通过社会保障这一联系工具结合起来，实行联动改革，可以为新型城镇化发展中问题和矛盾的解决提供新的思路。以上对于问题来源的分析可用鱼骨图表示，如图1所示。
三、联动改革的路径
在社会学领域，发现问题往往比较容易，而提出有效的解决方法则相对比较困难。解决问题需要渐进式地消除现行制度的阻碍因素，变阻碍为动力，这就需要一条科学合理的路径来实现。而且，改革的进程总会受到既得利益者的阻挠，设计一条既不损害城市市民等既得利益者的利益、又充分保障落户城市的农民利益的路径就十分必要。通过前文对新型城镇化过程中户籍制度和土地制度的阻碍性分析，可以看出，在“人”和“地”之间，尤其是在城镇土地和需落户城镇的农民之间有着制度性层面的矛盾。那么，通过“人地挂钩”模式推动土地制度和户籍制度的联动改革，是我国新型城镇化可选择道路中的占优路径。同时，我们也必须认识到“人地挂钩”模式也存在着一定的制度风险。如果不对人口转移的方向进行政策引导，就有可能造成大城市的无限扩张，从而进一步加剧区域经济发展的失衡。而且，农村人口大量转移到城镇之后，农村土地的经营方式也是土地制度和户籍制度联动改革中需要考虑的问题。因此，“人口梯度转移”和“农村土地股份制改革”需要与“人地挂钩”模式结合起来，以保证联动改革的顺利开展。
（一）“人地挂钩”模式。
不同于旧城镇化以“土地城镇化”为主要特点，新型城镇化更强调的是“人口城镇化”。目前对城市来讲，推行“人口城镇化”面临的主要问题是建设用地指标缺乏，城市化成本资金短缺，缺乏对人口转移方向的有效和科学引导。而我国现行的土地制度，不允许农村建设用地和城市建设用地直接流转。农村人口退出城市之后，其所占有的宅基地等建设用地指标依然留在农村。因此，现行土地制度造成了农村建设用地闲置浪费和城市建设用地指标紧缺的矛盾，这一矛盾严重阻碍了城镇化的进程，也造成了社会资源的浪费。同时，现行户籍制度因缺乏城市化成本和引导人口转移的理念，为了控制大城市规模的扩张和减轻城市资源的压力，设置了较高的户籍准入条件，农民成为居住在城市中的“边缘人”，其住房、医疗、子女教育等问题引发了一系列的社会矛盾。农民宝贵的土地资源无法成为资本在社会发展的进程中实现增值，成为“沉睡的资产”。因此，将户籍和土地制度改革综合起来，探索一条可行的途径，对我国的新型城镇化进程具有开拓性意义。这种途径就是通过“人地挂钩”模式，即农村人口迁移到哪里，其所占用的建设用地面积就增加到哪里。从户籍制度方面，进一步放宽农民在城市落户的条件，制定切实可行的实施方案，吸引农民落户，解决城镇发展缺少土地的问题。同时，该过程中因土地资源资本化，农村建设用地指标流转到城市而产生的巨大土地增值收益又解决了城市化缺资金的问题。具体来讲，这部分增值收益一方面可以用于安置在城市落户的农民并对其进行工作技能的培训，另一方面可以作为因人口增加而对交通、医疗等技术设施改造扩建的资金。通过“人地挂钩”，可以实现人口与土地的共同城镇化。
（二）“人口梯度转移”。
以“人地挂钩”的形式推动土地制度和户籍制度的联动改革还涉及到人口转移的方向问题。目前，我国人口转移的方向主要是大中城市，小城市和镇则较少。而事实上，我国小城市和镇的数量和面积远远大于大中城市的，而且小城镇的城市化成本较低，可以承载更多的人口。因此，应当制定可行的政策引导人口的转移方向，在新型城镇化的过程中实现城乡和区域的双统筹。“人口梯度转移”模式是实现该政策的有效途径，通过“人口梯度转移”模式，鼓励无条件迁户到大城市的农民选择就近的建制镇、县、市等落户，从而推动中小城镇的建设，促进区域经济均衡发展。“人口梯度转移”是我国新型城镇化过程中农民市民化的科学、合理、可行的途径。
（三）“农村土地股份制改革”。
农村人口向小城镇的梯度转移一般是大规模的，在人口转移之后，农村土地经营就成了现实问题。根据调查，农民进城的愿望强烈，但却不愿放弃承包地、宅基地，特别是主城区、近郊区的农民以及青壮年农民[6]。宅基地和承包地对农民的社会保障作用使得人口的梯度转移遇到障碍。传统的家庭联产承包责任制又降低了农业生产效率，农村土地规模化经营是发展现代农业的必然趋势。在综合考虑以上各因素的情况下，“农村土地股份制改革”成为解决这一问题的有效办法。通过“农村土地股份制改革”，一方面可以继续保留进城农民原有的土地承包经营权等权益，另一方面改革后由土地规模经营产生收益的一部分可以作为农民落户城市的社会保障投入，为其发展消除后顾之忧。“农村土地股份制改革”同“人口梯度转移”作为“人地挂钩”模式的配套建议，解决了人口转移的后续问题和方向问题，它们共同组成了土地制度和户籍制度联动改革的“三驾马车”，平稳快速地推进新型城镇化的进程，对我国社会经济的发展具有重大意义。
参考文献：
[1] 叶裕民.中国城市化的制度障碍与制度创新[J].中国人民大学学报，2001，（5）.
[2] 陶然，徐志刚.城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择[J].经济研究，2005，（12）.
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[4] 孔欣欣，罗晖.我国高技术产业利润率偏低对产业结构调整的影响及对策研究[J].中国软科学，2007，（8）.
[5] 黄琨.农民工市民化制度创新的总体思路和阶段性制度安排[J].国家行政学院学报，2013，（2）.
[6] 滕亚为.户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例[J].国家行政学院学报，2011，（4）.
随着经济的发展，大批农村剩余劳动力转移到城市，这既造成大量农村宅基地闲置、空心村随处可见的现象，又给城市扩张区域范围来承载更多的人口带来挑战。同时，我国城乡二元土地制度以及农村集体土地权利的弱势地位，使农村宅基地的退出和流转困难重重。加之我国实行最严格的耕地保护制度，对城市土地扩张有严格的限制，使得城市发展缺少建设用地指标，这样，就形成了农村土地闲置和浪费而城市建设缺少土地的困境。土地制度的限制使得农村土地资源难以资本化并在市场上流通，而现行经济体制和社会制度下，土地制度的改革需要从解决社会深层次问题切入，那么，将土地制度和户籍制度通过社会保障这一联系工具结合起来，实行联动改革，可以为新型城镇化发展中问题和矛盾的解决提供新的思路。以上对于问题来源的分析可用鱼骨图表示，如图1所示。
三、联动改革的路径
在社会学领域，发现问题往往比较容易，而提出有效的解决方法则相对比较困难。解决问题需要渐进式地消除现行制度的阻碍因素，变阻碍为动力，这就需要一条科学合理的路径来实现。而且，改革的进程总会受到既得利益者的阻挠，设计一条既不损害城市市民等既得利益者的利益、又充分保障落户城市的农民利益的路径就十分必要。通过前文对新型城镇化过程中户籍制度和土地制度的阻碍性分析，可以看出，在“人”和“地”之间，尤其是在城镇土地和需落户城镇的农民之间有着制度性层面的矛盾。那么，通过“人地挂钩”模式推动土地制度和户籍制度的联动改革，是我国新型城镇化可选择道路中的占优路径。同时，我们也必须认识到“人地挂钩”模式也存在着一定的制度风险。如果不对人口转移的方向进行政策引导，就有可能造成大城市的无限扩张，从而进一步加剧区域经济发展的失衡。而且，农村人口大量转移到城镇之后，农村土地的经营方式也是土地制度和户籍制度联动改革中需要考虑的问题。因此，“人口梯度转移”和“农村土地股份制改革”需要与“人地挂钩”模式结合起来，以保证联动改革的顺利开展。
（一）“人地挂钩”模式。
不同于旧城镇化以“土地城镇化”为主要特点，新型城镇化更强调的是“人口城镇化”。目前对城市来讲，推行“人口城镇化”面临的主要问题是建设用地指标缺乏，城市化成本资金短缺，缺乏对人口转移方向的有效和科学引导。而我国现行的土地制度，不允许农村建设用地和城市建设用地直接流转。农村人口退出城市之后，其所占有的宅基地等建设用地指标依然留在农村。因此，现行土地制度造成了农村建设用地闲置浪费和城市建设用地指标紧缺的矛盾，这一矛盾严重阻碍了城镇化的进程，也造成了社会资源的浪费。同时，现行户籍制度因缺乏城市化成本和引导人口转移的理念，为了控制大城市规模的扩张和减轻城市资源的压力，设置了较高的户籍准入条件，农民成为居住在城市中的“边缘人”，其住房、医疗、子女教育等问题引发了一系列的社会矛盾。农民宝贵的土地资源无法成为资本在社会发展的进程中实现增值，成为“沉睡的资产”。因此，将户籍和土地制度改革综合起来，探索一条可行的途径，对我国的新型城镇化进程具有开拓性意义。这种途径就是通过“人地挂钩”模式，即农村人口迁移到哪里，其所占用的建设用地面积就增加到哪里。从户籍制度方面，进一步放宽农民在城市落户的条件，制定切实可行的实施方案，吸引农民落户，解决城镇发展缺少土地的问题。同时，该过程中因土地资源资本化，农村建设用地指标流转到城市而产生的巨大土地增值收益又解决了城市化缺资金的问题。具体来讲，这部分增值收益一方面可以用于安置在城市落户的农民并对其进行工作技能的培训，另一方面可以作为因人口增加而对交通、医疗等技术设施改造扩建的资金。通过“人地挂钩”，可以实现人口与土地的共同城镇化。
（二）“人口梯度转移”。
以“人地挂钩”的形式推动土地制度和户籍制度的联动改革还涉及到人口转移的方向问题。目前，我国人口转移的方向主要是大中城市，小城市和镇则较少。而事实上，我国小城市和镇的数量和面积远远大于大中城市的，而且小城镇的城市化成本较低，可以承载更多的人口。因此，应当制定可行的政策引导人口的转移方向，在新型城镇化的过程中实现城乡和区域的双统筹。“人口梯度转移”模式是实现该政策的有效途径，通过“人口梯度转移”模式，鼓励无条件迁户到大城市的农民选择就近的建制镇、县、市等落户，从而推动中小城镇的建设，促进区域经济均衡发展。“人口梯度转移”是我国新型城镇化过程中农民市民化的科学、合理、可行的途径。
（三）“农村土地股份制改革”。
农村人口向小城镇的梯度转移一般是大规模的，在人口转移之后，农村土地经营就成了现实问题。根据调查，农民进城的愿望强烈，但却不愿放弃承包地、宅基地，特别是主城区、近郊区的农民以及青壮年农民[6]。宅基地和承包地对农民的社会保障作用使得人口的梯度转移遇到障碍。传统的家庭联产承包责任制又降低了农业生产效率，农村土地规模化经营是发展现代农业的必然趋势。在综合考虑以上各因素的情况下，“农村土地股份制改革”成为解决这一问题的有效办法。通过“农村土地股份制改革”，一方面可以继续保留进城农民原有的土地承包经营权等权益，另一方面改革后由土地规模经营产生收益的一部分可以作为农民落户城市的社会保障投入，为其发展消除后顾之忧。“农村土地股份制改革”同“人口梯度转移”作为“人地挂钩”模式的配套建议，解决了人口转移的后续问题和方向问题，它们共同组成了土地制度和户籍制度联动改革的“三驾马车”，平稳快速地推进新型城镇化的进程，对我国社会经济的发展具有重大意义。
参考文献：
[1] 叶裕民.中国城市化的制度障碍与制度创新[J].中国人民大学学报，2001，（5）.
[2] 陶然，徐志刚.城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择[J].经济研究，2005，（12）.
[3] 樊纲.中国户籍与土地制度阻碍城市化进程[J].IT时代周刊，2011，（11）.
[4] 孔欣欣，罗晖.我国高技术产业利润率偏低对产业结构调整的影响及对策研究[J].中国软科学，2007，（8）.
[5] 黄琨.农民工市民化制度创新的总体思路和阶段性制度安排[J].国家行政学院学报，2013，（2）.
[6] 滕亚为.户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例[J].国家行政学院学报，2011，（4）.