分散与整合：社区服务多元主体的互动关系研究

陈雅丽

[摘要]社区服务的效果取决于多元主体之间的互动与整合水平。从“财务方面的互动”和“服务供给方面的沟通”两个维度进行考察，我国社区服务发展中多元主体之间的互动呈现出以“整合依附型”为主、兼具“分离自主型”关系的格局。目前社区服务多元主体互动仍存在政府部门过度介入、非营利部门沟通能力欠缺、商业部门互动意愿薄弱、非正式部门缺乏支援等问题。应对之策包括政府理性介入社区服务发展、增强非营利部门沟通能力、激励商业部门参与公益性社区服务、完善非正式部门的支援服务等。

[关键词]社区服务；社会福利；社会治理

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）03-0060-07

改革开放以来，经济体制转轨和社会结构转型推动着我国社会治理格局从“单位制”向“社区制”转变，伴随着这一转变的是我国社会福利制度从国家中心主义向福利多元主义模式转换。作为社会福利服务的重要组成部分，社区服务也由政府一元主体的供给方式变为多元主体共同参与的合作供给方式。在多元主体参与的背景之下，如何实现社区服务多元主体之间的良性互动与功能整合，在很大程度上决定了社区服务的质量和效率。因此，全面剖析当前社区服务多元主体的互动关系，深入探讨社区服务不同主体之间的协作与整合路径，对于推进社区服务健康有序发展具有重要意义。

一、社会福利、社区服务与多元主体互动

（一）社会福利中的多元主体互动

当今世界各国的社会福利制度都正处于变革之中。在西方福利国家普遍出现福利危机之后，各国纷纷开始对社会福利制度进行反思，曾经被推崇的由政府承担福利供给的模式受到质疑，为寻求解决策略而提出的方案层出不穷，社会福利理念随之发生变迁。20世纪80年代以来福利多元主义思潮兴起并逐渐成为西方国家社会福利理论的主流，在各国福利制度改革中扮演着日趋重要的角色。福利多元主义（welfare pluralism）主张社会福利来源的多元化，认为政府不应是提供福利的唯一来源，除政府部门以外，非营利部门、商业部门和非正式部门都应是福利的提供方，在多部门的参与下，实现由福利国家向福利社会的转型。

福利多元主义不仅强调政府与其他部门在福利责任上的分工，也强调部门之间的互动与整合。伊瓦思（Evers， A.）指出，共同构成福利整体的各方应分工合作，形成一种稳定和均衡的互动关系[1]。约翰逊（Johnson，N.）也认为，在政策制定时要考虑到如何运用不同的福利提供与生产体系，以及将不同的福利提供与生产体系整合起来[2]（P126）。吉尔伯特（Gilbert，N.）以国家角色为中心，划分出中央与地方、公共部门与私人部门两个理念轴，将中央与地方政府称为“公共部门”，而将非地方性营利组织、地方性营利组织、非地方性非营利组织、地方性非营利组织、家庭和朋友称为“私人部门”[3]（P34）。此后，这一划分法在对社会福利部门互动与整合问题的分析中被许多学者借鉴和采用。

学者们从不同角度对社会福利供给中公共部门与私人部门之间的互动关系进行了研究。科勒和赛尔（Kuhle， S. & Selle， P.）从“财务与控制”以及“沟通与交往”两个维度，将公私部门间的互动关系分为整合依附型（Integrated Dependence）、分离依附型（Separate Dependence）、整合自主型（（Integrated Autonomy）以及分离自主型（Separate Autonomy）四种类型[4]（P30）。卡纳根（Kernaghan， K.）从“权力与资源分享”维度，将公私部门之间的互动行为分为合作型（Collaborative）、操作型（Operational）、奉献型（Contributory）以及咨询型（Consultative）四种模式[5]。科斯顿（Coston， J. M.）依据“权力的对称程度”，将公私部门之间的互动关系分为压制（repression）、敌对（rivalry）、竞争（competition）、契约（contracting）、第三者政府（Third-Party Government）、协助（cooperation）、互补（complementarity）以及合作（collaboration）八种类型[6]。

从西方福利国家的发展趋势来看，当前最重要的福利改革就是向福利多元的方向发展，而各个国家由于福利改革的制度安排方式不同，政府部门、非营利部门、商业部门与非正式部门在福利供给中的重要性有所不同，四个部门之间的互动关系及整合模式也不尽相同。

（二）社区服务中的多元主体互动

社区服务是社会福利体系中的一个子系统，是社会福利服务的重要载体。社区服务发展中多元主体的参与固然重要，但还需要对其进行协调与整合。学者们纷纷将目光投向了非营利部门。沈洁认为，“社区福利服务的大厦应该由政府、市场、家庭、志愿者团体四根支柱来支撑，相互之间形成一种协作、互动的机制”，而建立互动机制的关键是发展中介协调机构，“通过中介协调机构协调公与私、官与民、个人与组织等的相互关系，整合社区福利服务资源。”[7]苏景辉认为，社区照顾服务的整合有赖于社区照顾中心的社会工作者，由他们去寻找正式资源并经协调建立正式的服务网络，同时，在个案管理中联接正式资源与非正式资源[8]（P166）。社区服务中的部门互动以协调为基础，罗观翠（2006）认为，社区照顾服务模式基于两个方向的协调：一是由上而下的协调，即政府发挥带头作用，以政策指导相关部门互相协调；二是由下而上发展基层服务网络的组合，即正规组织与非正规组织共同协作，并让服务使用者及其照顾者有充分的选择服务权及参与服务组合[9]（P307）。

社区服务多元部门间的合作，要求各部门放弃本位主义，将社区居民的服务需求作为考虑前提。万育维认为，部门合作的基础主要有两个方面：其一是部门间志愿性的交换，在共同活动的范围内消除歧见；其二是协调的命令，可以是一种法律，也可以是一种规则，此外，组织之间的互动频率和组织之间彼此的认知也是决定部门间协调的关键因素[10]（P161）。

总的来看，学者们都强调社区服务的效果取决于多元部门之间的互动与整合水平，只有各部门间合理分工、有效沟通、相互合作，才能构成一个立体高效的福利服务供给网络，为社区居民提供“无缝隙的服务”。

二、我国社区服务多元主体互动关系的现实考察

为了拓展社会福利发展空间以应对转型期出现的诸多社会需求，我国社区服务于20世纪80年代中期被纳入社会福利政策范畴并予以大力推广。近年来，随着社会福利社会化进程的不断推进，我国社区服务多元体系已初具雏形，参与社区服务供给的主体有：（1）政府部门。街道办事处和民政部门是现阶段直接参与社区服务发展的政府组织，它们构成了社区服务发展所依赖的正式组织框架。（2）非营利部门。我国非营利组织正步入全面突破的新阶段，参与社区服务发展的非营利组织数量和类型日益增多，主要有社区居委会、社会工作机构、志愿者组织、社区居民协会组织等几种类型。（3）商业部门。营利性的商业组织主要提供有偿性的社区服务项目，例如社区青少年教育、儿童托管、老年人照顾、家政服务、文化休闲服务等，同时，一些商业组织还对社区中的公益活动、老年人服务、残疾人服务等项目进行资助。（4）非正式部门。非正式部门包括亲属、朋友、邻里等，所提供的非专业的照顾和服务也是社区服务的一个基本来源，并且在情感交流和社会交往方面发挥了其他部门无法替代的作用。

如前所述，科勒和赛尔（Kuhle， S. & Selle， P.）从“财务与控制”以及“沟通与交往”两个维度将公共部门与私人部门之间的互动关系分为四种类型：其一，整合依附型，即私人部门对政府有很强的财务上的依赖，受政府影响很深，与政府部门间的沟通非常频繁；其二，分离依附型，即私人部门受政府财务支持与影响较深，但是彼此没有频繁的沟通与接触；其三，整合自主型，即私人部门与政府部门间沟通频繁，但运作非常独立，政府的影响较小；其四，分离自主型，即私人部门财务自主，服务的提供完全不受政府影响，与政府部门间的沟通极少[4]（P30）。参照科勒和赛尔的观点，笔者对于社区服务多元主体互动关系的分析将从“财务方面的互动”和“服务供给方面的沟通”两个维度展开。

（一）财务方面的互动

与欧美国家社区服务发展“自下而上”的运行机制不同，我国社区服务自发展之初就表现出政府“自上而下”倡导和推动的特点。政府部门通过财政拨款、税收优惠、福利彩票、捐赠等途径，支持和鼓励非营利部门和商业部门投入社区服务发展，在社区服务的资金来源中占据主导地位。

目前参与社区服务的非营利组织，其主要资金来源仍然是政府的财政拨款。作为社区服务参与程度最高的非营利组织，社区居委会用于开展社区服务的资金几乎完全来自政府，其日常性开支经费由街道办事处拨付，社区服务活动经费就包括在其中。街道办事处掌握着辖区所有居委会的社区服务活动经费，并根据各社区的不同情况进行统筹安排，因此，被树立为样板的“示范社区”会得到特殊对待，获得较多的活动经费，而非示范社区则资金紧张。可见，社区居委会对于街道办事处的财务依赖程度相当高。与此同时，民政部门是社区服务的主管部门，居委会的部分社区服务经费来自民政部门的专项财政资助和通过发行福利彩票筹集的公益金。

社会工作机构是近年来在社区服务领域中兴起的一种新型非营利组织。政府通过购买服务将一些社区服务项目交由具有相应资质的社会工作机构来承担，是政府加快职能转变、深化社会领域改革的一项重要内容。目前政府购买社区社会工作服务主要有两种方式：一种是岗位购买，即由政府出资向社会工作机构购买社工岗位，并将社工派驻到社区为老年人、残疾人等特定群体提供服务；另一种是综合服务项目购买，即政府以街道（社区）家庭综合服务中心为平台，出资委托社会工作机构面向家庭、青少年及各类弱势群体开展综合性专业服务。由于我国社会工作机构发展尚处于初期阶段，资金筹集能力较弱，且其开展的服务大多为无偿或低偿的福利性服务项目，自营收入较少，来自政府的资金支持实质上成为多数社会工作机构的主要甚至唯一的经费来源。

社区中越来越多的服务活动是由志愿者组织和社区居民协会组织开展的，它们在社区服务发展中的影响力正逐渐增强。志愿者组织和社区居民协会组织的参与，是社区服务公益性、非营利性、自愿性特征的最好体现，而在财务上，它们的独立性和自主性也是最强的。志愿者组织在社区中开展的各类志愿服务，大多没有得到政府部门的资助，而社区合唱团、舞蹈队、秧歌队等居民协会组织开展各种文体活动所需的经费也几乎全由成员承担。

商业部门是营利性的组织，为居民提供有偿的社区服务项目，政府部门没有对其进行直接资助。然而，政府通过税收优惠政策为商业组织参与社区服务提供了支持。为了鼓励和扶持社区服务的发展，近几年各地都出台了相关的税收减免政策，这些政策除了增加对社区公益性服务的保障之外，还明确指出加大对社区经营性服务的扶持力度，包括免收营业税、减免所得税等。此外，商业部门的捐赠也是社区服务的资金来源之一，而社区服务的政府主管部门往往是捐款的接受者和托管者。例如，一些企业向社区老人“平安钟”呼叫援助服务项目、社区文化活动中心、老年饭堂等进行了捐款，款项的接收方通常是民政部门或者街道办事处。

从以上分析中可以发现，政府部门、非营利部门与商业部门之间财务上的互动关系呈现出复杂的状态。不同类型的非营利组织对于政府部门的依赖程度不同，其中，社区居委会和社会工作机构对于政府拨款的依赖程度相当高；而志愿者组织和社区居民协会组织在财务上的独立性和自主性较强，没有依赖政府部门的资助。政府部门与商业部门的关系分为两种情况，就社区中开展营利性服务项目的商业组织而言，政府为其提供了税收优惠；就向社区服务项目捐款的商业组织而言，政府部门是捐款的接受者和托管者。此外，非正式部门与其他部门在财务方面并没有互动关系。

（二）服务供给方面的沟通

政府是社区服务供给体系中最核心的主体，也是各类社区服务项目发展的主要推手。区政府和民政局是街道办事处开展社区服务的主管部门，而街道办事处通过居委会将政府部门的要求付诸实施，社区居委会开展的社区服务项目大多是在街道办事处的发起和组织下开展的。在由街道办事处制定的居委会工作年度考核标准中，社区服务活动的开展情况是一项重要指标。可以说，街道办事处对居委会开展社区服务的指导和管理是全方位的，具体表现为：

其一，在社区再就业服务方面，政府部门将促进下岗失业人员再就业确定为工作重点，社区居委会对于再就业方面的服务内容非常重视。居委会负责下岗失业人员的登记和失业证的办理业务，街道办事处和区劳动保障局定期向居委会下发就业方面的培训信息，并由居委会通知社区居民，在此过程中，街道办事处与社区居委会之间互动频繁。

其二，在社区文化服务方面，街道文化站常常是社区文化活动的发起者。例如，社区中的老年人歌唱比赛、少儿才艺比赛、桥牌比赛等，活动内容、场地布置、人员安排等都由居委会负责，但策划者和出资者是街道文化站。同时，街道办事处还是社区文化活动场馆建设的有力推动者，许多社区图书馆和社区文化活动中心由街道文化站出资维持运转，由居委会进行日常管理。

其三，在社区老年服务方面，街道办事处民政科的工作内容之一是协助有关部门开展社会保障工作，随着“社保进社区”的推进，街道将这一工作任务“分解”到了所辖的各个社区居委会。社区居委会负责对社区中的企业离退休人员进行登记，协助他们办理参加社保的各项手续，发放养老金，并提供医疗保险有关就医的咨询和辅助服务。

其四，在社区青少年服务方面，与街道“关工委”（即关心下一代工作委员会）相对应，每一个社区都成立了“关工委”，主要成员是居委会工作人员，通过讲课、座谈、联欢等形式向社区中的少年儿童进行道德教育、青春期教育、心理健康教育等。

其五，在社区卫生保健服务方面，居委会开展的卫生防疫方面的宣传、面向妇女儿童的保健服务以及各种卫生保健知识讲座等项目，都是在街道的部署下开展起来的，其中，面向妇女儿童的各项卫生保健服务与计划生育工作结合在一起，事实上是街道计划生育工作的一部分。

社会工作机构在政府购买服务大潮中获得了前所未有的发展机遇，但在“政府主导、社会组织运作、公众广泛参与”的思路指导下，政府推动居于首要位置。这决定了社会工作机构对政府高度依附的关系格局，二者形式上是平等的“伙伴关系”，实质上却是雇佣与被雇佣的“伙计关系”[11]。社会工作机构的社区服务项目主要来自政府，各级政府部门对社会工作机构的内部管理事务和具体工作安排全面介入，导致社会工作机构的自主性受损。一些基层主管部门甚至把社会工作者当做行政事务工作的协助员，经常安排社会工作者从事本职工作以外的行政事务。

志愿者组织是社区服务的重要力量，政府部门通过宣传动员的方式鼓励志愿者组织进入社区开展服务活动，经过层层的政府动员，以及每年开展的各种相关评选和评奖活动，许多志愿者组织参加了政府提倡的文化、卫生、法律、科技“四进社区”活动。各类志愿者组织在社区中开展了丰富多彩的便民服务和公益活动，而政府部门的宣传动员和奖励机制是志愿者组织开展社区服务活动的重要动力。此外，社区义工服务站通常由居委会主任兼任站长，由此可见，目前社区内的志愿者组织仍由政府部门在背后推动。

社区居民协会组织主要开展文化、体育和娱乐项目的活动，各类社团和协会以能者为师，成员来去自由，组织结构较为松散，可谓自我组织、自我管理。这些组织各有相对独立的活动空间，除参加每年省、市、区各级政府部门举办的有关比赛之外，与政府部门的联系较少。

为了有效满足社区居民多方面的服务需求，由商业组织开展部分服务项目成为解决社区服务供给不足问题的必然选择。服务类商业部门以营利为目的，经营自主性强，与政府部门互动极少，仅有的联系是政府有关部门对机构资质的审批许可和监督。

除部门之间的常规互动关系之外，在一些具体的社区服务项目开展过程中，部门之间会产生特定的互动关系。例如，在社区老人“平安钟”呼叫援助服务项目中，企业、政府和非营利组织之间形成了良好的合作关系，其中，企业是资助者，居委会为有需要的老年人办理平安钟申请安装手续，平安钟呼叫援助服务中心依托区民政局社区服务中心，每个街道社区卫生服务中心配备医生负责平安钟项目，当医生收到平安钟转来老人的医疗需求后，会及时提供医疗服务。另外，在突发性的社区公共卫生事件中，部门之间也有合作行为，尤其是社区居委会扮演着组织者和协调者的角色，通过运用其沟通和协调能力使社区内各类组织和居民的力量得以整合。

以上分析了政府部门、非营利部门与商业部门之间服务供给上的互动关系，三者之间在服务供给上的互动亦呈现出复杂的状态。不同类型的非营利组织与政府部门的沟通情况不同，其中，社区居委会、社会工作机构和志愿者组织与政府部门的沟通频繁；而社区居民协会组织与政府部门的沟通较少。商业部门与政府部门沟通也极少。非正式部门所提供的服务是亲属、朋友、邻里等的互助，在服务供给上并没有与其他部门产生互动。

参照科勒和赛尔（Kuhle， S. & Selle， P.）的观点对目前社区服务发展中的多元主体互动状况进行划分，笔者认为，总体而言，社区服务发展中多元主体之间的互动呈现出以“整合依附型”为主、兼具“分离自主型”关系的格局。

三、社区服务多元主体互动存在的问题

参与社区服务供给的多元主体在互动过程中，由于彼此角色、利益等不同，常常导致主体之间互动不良，使整合服务资源、形成合作关系面临一些困境。具体表现为：

（一）政府部门过度介入

自治性是非营利部门的本质特征之一，而目前参与社区服务的非营利组织面临政府过度干预的挑战。社区居委会作为居民自治组织，理应成为居民向政府反映社区服务需求的中介和桥梁，然而在现实中，各级政府部门向其下派了大量的政务性工作任务，使工作人员疲于应付，严重削弱了居委会的社区服务功能。社会工作机构是社区服务的专业力量，但政府部门对社会工作机构在资源筹集、职业规划、服务内容、绩效评估、制度建设等方面的全面介入，弱化了社会工作机构的自主性和专业性。由于政府部门的过度介入，包括社区居委会、社会工作机构在内的非营利组织严重依赖于政府，甚至作为政府的附属机构发挥作用，受到各方面的限制，束缚了它们参与社区服务的手脚。

（二）非营利部门沟通能力欠缺

社区中的非营利组织常常面临缺乏资源的困境，可以通过与其他部门的沟通与合作来增加资源，提高服务效益。但是，目前社区非营利组织的沟通能力普遍欠缺，与其他部门之间的沟通仍有待加强。虽然社区居委会、社会工作机构和志愿者组织与政府部门的沟通和交往频繁，但由于这些组织的社区服务参与均有赖于政府部门的推动，即体现出鲜明的“自上而下”特点，它与政府部门的互动关系主要是依附性的，处于服从和被领导地位。而真正体现居民自治的各类社区居民协会组织与政府部门和商业部门的沟通均较少，这主要是因为这类组织结构松散，而且组织规模往往较小，缺乏专业化的管理机制和管理人才，致使其往往只注重本身的发展，眼光局限于组织内部，缺乏对与其他部门的组织互动与合作必要性的认识。自主性的缺失和管理水平的低下，造成参与社区服务的非营利组织沟通能力欠佳，其作为非营利组织所应当具有的优势如反映民众意见和诉求、动员社区居民参与社区服务、通过各种方式向社会筹集资金等未能充分发挥出来。

（三）商业部门互动意愿薄弱

商业部门所开展的社区服务项目具有明显的营利取向，为了在激烈的市场竞争中维持生存，它们不得不将服务的成本效益作为考虑的首要因素。虽然商业部门的参与满足了一部分居民的福利服务需求，但是商业部门参与提供服务的动机却不是纯福利性的。营利取向促使商业部门重视居民的服务需求，并积极创新，不断提升服务品质，却也使得它们缺乏社区整体的观念，与社区内其他组织的互动意愿较低。

（四）非正式部门缺乏支援

亲属、朋友、邻里等非正式部门的服务供给以情感为基础，体现了人与人之间的相互关怀和帮助。对于社区中一些长期需要照顾的弱势群体而言，提供服务者仍然以家庭成员为主，而较少得到来自政府部门、非营利部门以及商业部门等方面的支援，使家庭成员面临较大的身心压力。在西方国家，照顾者常常自发组织支持团体形成互助网络，各类政府部门、非营利部门和商业部门举办的社区服务机构以及志愿者则为照顾者提供临时性替代护理服务（即“喘息服务”）。由于我国社区服务尚处于起步阶段，为照顾者提供服务的机构与人员均不足，致使照顾者缺乏来自其他部门的支援和协助。

四、对策与思考

社区服务的良性发展不仅需要多元主体的参与，还需要将其有效率地联系与结合起来，实现彼此之间的沟通、协调与合作。针对上述社区服务多元主体互动存在的问题，笔者提出如下建议。

第一，政府理性介入社区服务发展。社区服务发展需要发挥政府的主导作用，但应是政府理性地介入属于自己管辖范围内的社区服务，而不是对社区服务包揽包办。政府应继续推进社区治理体制改革，调整社区居委会的职责与功能，将居委会承担的政务性工作逐步予以剥离，使之回归社区居民自治组织的本位。同时，应减少对社会工作机构的过多干预和直接控制，使社会工作机构实现自主性和专业性的回归，推动社会工作机构走上规范化道路。

第二，增强非营利部门沟通能力。包括社区居委会、社会工作机构、志愿者组织和社区居民协会组织在内的社区非营利组织应提高管理水平和沟通能力。非营利组织要加强自身建设，重点是要增强对于社会需求反映的敏感性，积极主动地捕捉居民多样化的社区服务需求，并迅速有效地开展服务，真正展现非营利组织的社会价值，提高公众的认知度和信任度。同时，应更加重视专业人才的培养，吸纳具备良好专业素质和沟通能力的优秀人才加入非营利组织，以加强非营利组织与政府部门和商业部门之间的沟通，在部门之间形成彼此依托、平等合作的关系。

第三，激励商业部门参与公益性社区服务。商业组织参与公益性社区服务的积极性，不仅与政策导向有关，也与组织本身的公益理念和社会责任意识有着重要关系。因此，推进商业组织持续参与公益性社区服务，必须在运用各种优惠政策予以支持和激励的同时，注重培育商业组织的社会责任感。应通过积极的舆论宣传，传播社会责任理念，增强商业组织参与社区服务、回报社会的自觉性，使它们认识到参与社区服务可以为组织树立良好的社会形象，有利于获得社会效益和经济效益“双赢”的效果，从而有计划地将公益性社区服务融入组织的发展战略之中，并以此推动商业组织和社区服务其他主体之间更积极的互动。

第四，完善非正式部门的支援服务。面向非正式部门的支援服务体系亟待启动。支援服务可由政府部门、非营利部门和商业部门举办的各类社区服务机构以及志愿者提供，主要内容包括：建立社区内长期照顾者的互助网络；为照顾者提供家务服务、护送服务、居家护理；在社区开展日托服务、暂托服务等“喘息服务”项目等等。另外，在促进社区服务机构发展的同时，应建立社区服务的个案管理制度，在专业社会工作者的引领和协助下，结合政府部门、非营利部门、商业部门等各部门的资源，形成一个整体的服务网络。

参考文献：[HJ2.1mm]

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责任编辑王飞