中国政府有效管理的基础

卢春龙

西方学者对于中国的怀疑与否定，是建立在这样一个基础之上——那就是中国政府缺乏统治正当性（Legitimacy）。这种论调，事实上构成了他们观察中国的重要视角，所以每当中国经济出现一些危机的时候，他们就会预测中国很快走向崩溃。今年任职乔治·华盛顿大学的著名中国问题专家沈大伟（David Shambaugh）教授预测中国崩溃也是如此。从表面看，他做出此预测的原因是中国经济在过去一年里出现下行、面临着调整与转型的挑战，而其深层次原因则是沈大伟怀疑中国政府统治的正当性。

正当性（Legitimacy）一直是西方政治学研究的一个重要理论问题，它强调的是统治者必须得到人民的认可。如果一个政权长期缺乏统治正当性，那么这个政权就是非常危险的。因为人民迟早会起来推翻这个政权。所以，如何获得人民的认可、取得统治的正当性，就成为现代政权首当其冲的任务。可以说，正当性对于任何政治体制都是至关重要的，它能够促进政府的有效运转，对于一国政权/政府的维持有着非常重要的意义。

现代西方政治学者对于正当性的理解，强调的是法理型正当性，尤其是强调法理型正当性中的向下问责制和民主选举制度，也可以说西方政治学者对于正当性的理解是局限在西方社会的现实政治运转之上。西方式的向下问责制和民主选举制度强调，如果政府官员通过民主选举产生，那么这些官员就会对选区的民众进行负责并且能够对选区民众的利益要求做出直接的回应。现在，西方政治学者把对于正当性的这一局限理解推广到全球、推广到广大的非西方国家，并按照这一局限的理解，评判非议广大的非西方国家统治的正当性。他们对中国共产党领导下的中国政府正当性的判断，自然也是采用这一标准。

但是，一系列的民意调查数据表明中国共产党领导之下的政府得到了中国民众的广泛认可与支持。比如，东亚晴雨计调查（East Asian Barometer Survey）与世界价值观调查（World Values Survey）都设计了关于政治信任的调查问题，在过去20多年的调查之中，这两项大规模的跨地区调查都得出了非常类似的结论：

第一，在不同国家之间，政治信任的水平呈现出很大的差异性。东亚地区的政治信任度平均要高于世界上其他国家与地区。

第二，中国的政治信任是所有国家中最高的。中国民众对于军队（人民解放军）与政党（中国共产党）有着高度的信任与支持，中国的平均政治信任得分要远远高于东亚地区的其他国家。

与此同时，笔者在我国社会进行了一系列大样本抽样调查，这些大样本抽样调查都得出了类似的结论：我国中央政府拥有民众的积极评价和较高的政治信任度，这一信任度与全世界其他国家相比都是非常高的。在这里，笔者重点介绍两项调查结果：第一项调查是笔者2008—2010年在17个城市（北京、沈阳、天津、成都、武汉、西安、郑州、南宁、上海、广州、深圳、青岛、兰州、贵阳、大连、南通、三亚）中进行的我国新社会阶层政治参与调查。根据调查获得的数据，我们分析发现，无论是在体制内部门工作的中产阶层还是在体制外部门工作的中产阶层，在对我国政体基本原则的认可上、在对我国政府所推行的基本政策的评价上、在对具体政府机构的信任上，都比其他阶层表现出了更为强烈的、更高程度的认同。

尤其需要强调的是，新中产阶层对于我国政体的基本原则有着强烈的认可与支持，这些原则包括坚持中国共产党的领导，坚持社会主义道路，实行人民代表大会制度来体现社会主义民主原则，政府、军队以及司法机关全心全意为人民服务。按照政治学者戴维·伊斯顿的分类体系，这一对于政体基本原则的支持属于弥漫型（diffuse）支持，这种弥漫型支持是一种高级的稳定情感，实际上包括了对政治共同体和政府所奉行的基本价值规范的认可，更多的是一种情感上的忠诚度。

第二项调查是笔者2013年在全国9个省份、348个农村行政村进行的农村公共文化服务与政治信任调查，这一调查测量了农民对中央政府、省级政府、县级政府和乡镇政府四级政府的信任度。问卷设计了1—9的测量量表，“1”代表很不信任，“9”代表非常信任，要求受访者给出自己对四级政府信任度的相对位置。调查结果发现，我国农民对于中央政府的信任度非常之高（平均分为7.77），与东亚晴雨计调查、世界价值观调查的调查结果相比，7.77这一平均得分在全球范围之内也是最高的。更为重要的是，这一调查发现，我国农民对于政府的信任主要来自于传统政治价值、公共服务绩效与经济发展绩效这三大因素。

首先，就经济发展绩效而言，中国政府有着高效的行政能力，能够有效地组织经济生产活动，在过去36年之中维持了高速的经济增长。这一优异的经济发展绩效极大地提高了农民对于我国各级政府的政治信任。

其次，公共服务绩效作为政治信任的一个重要来源，也在农民对于我国各级政府的政治信任方面发挥了显著的、正面的作用。近些年来，为应对中国社会转型的挑战，我国政府加快了治理模式的转变，逐渐由“经济建设为中心”的一元治理模式，推行兼顾经济增长和社会发展的多元治理模式。政府积极推进免费义务教育、合作医疗、社会保障体系、公共文化服务等民生福利和公共服务工程。这就意味着，我国政府的正当性基础已经出现由经济绩效正当性向公共服务正当性的转型。

最后，文化性因素，特别是我国传统文化强调对于政治权威的尊重，非常显著地影响了我国农民对于各级政府的信任度。这一发现实际上回应了派伊在《亚洲的权力和政治：权威的文化维度》一书中所提出的一个经典命题，那就是东亚国家在面临政治现代化的道路选择时，在面临如何走上现代政治的发展道路时，不能够简单照搬西方关于政治权威的理念。西方理论家所强调的政治权威与个人之间的对立和二分，以及强调政治权威的“非人格化”特征，都是基于西方的罗马法传统和基督教文化而产生。中国人关于政治权威的观念，则强调了传统的家长式权威观念，并对政治权威寄托了道德上的依托与终极诉求。所以，在中国传统中，人们强调更多的是对政治权威进行道德的、非正式的限制，对统治者进行道德的教化与感召。理解了中国传统文化中对政治权威的看法，我们就能够理解为什么我国农民对于中央政府的信任如此之高。

根据上述调查数据的发现，我们可以得出结论，与西方中国问题专家的预期相反，共产党领导之下的政府得到了中国民众的广泛认可与支持。优异的公共服务绩效与经济发展绩效、传统政治价值构成了我国政府正当性的三大重要支柱。这就说明，西方中国问题专家对于正当性的理解存在着局限性与狭隘性，因为他们过于强调了西方式的向下问责制和民主选举制度，而忽视了正当性的其他来源。诚如马克斯·韦伯所说，一个国家的政治正当性存在着多元的、混合的来源，而且这些来源之间并不存在优劣高下、先后顺序之分。

（作者：中国政法大学政治与公共管理学院副院长、教授、博士生导师）