我国农村普惠金融发展法律保障体系的构建

[摘要]农村普惠金融既是农村金融发展目标与理念的重要创新，也是农村金融发展的高级形态。农村普惠金融发展战略的实现，不仅需要更新理念与价值目标，也需要完善法律保障体系。我国虽已初步建立农村普惠金融发展法律保障体系，但在指导理念、原则组成、体系框架、制度建设等方面还存在不科学、不适应、不系统、不完善的问题。我国农村普惠金融发展法律保障体系的构建，应贯彻普惠金融理念的指引作用，坚持市场主导调节、彰显金融公平、促进公众参与、差异化调整、强化金融消费者权益保护的基本原则，构筑以《促进农村金融发展法》为龙头，以农村商业金融法、农村政策金融法、农村合作金融法、民间金融法等为分支的法律框架体系，并从农村普惠金融发展管控、农村弱势者金融权利保护、制度实施保障三个维度构建基本制度体系。

[关键词]农村金融；普惠金融；农村普惠金融；法律保障体系；乡村振兴；管控性制度；保障性制度

[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487（2018）02-0097-12

农村是扶贫攻坚和全面小康社会建设战略的主战场。要实现农村贫困人口如期脱贫和全面小康社会建成战略目标，一方面要对扶贫对象进行精准识别与精准帮扶，实现精准脱贫；另一方面还必须着眼于未来，全面分析致贫因素，增强农村贫困者自我脱贫和发展能力，产生抵御新的致贫与返贫因素的内在抗体。构建农村普惠金融体系，保障农村弱势者能以公平价格获取金融服务，促使其更好利用自己的人力资本和生产资本去增强财富创造能力，内生自我脱贫和自我发展能力。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“发展普惠金融，鼓励金融创新”的深化改革目标。2015年12月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》（以下简称为《规划》），将普惠金融发展正式确定为国家战略。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》特别指出，“发挥各类金融机构支农作用，发展农村普惠金融”。党十九报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重。”普惠金融发展战略实施重点在农村，关键在农村。农村普惠金融是破解“三农”问题和保障乡村振兴战略实施的基本金融模式。目前，我国农村普惠金融发展存在诸如农民、农村小微企业融资难，金融机构服务普惠金融建设动力不足，政府保障机制乏力，农村弱势者金融权利得不到有效保护等问题。究其原因，一个重要方面在于法律保障体系不完善。因此，促进农村普惠金融發展首要的是完善其法律保障体系。国务院《规划》也提出了“在健全完善现有‘三农金融政策基础上，研究论证相关综合性法律制度”的建设目标。随着农村金融创新和普惠金融发展战略的推进，农村普惠金融发展相关研究成果迅猛增多，但目前主要是从经济学、管理学等学科角度来进行研究，从法学角度研究的成果相对较少，对农村普惠金融发展法律保障体系构建进行系统研究的成果就更少。基于此，笔者拟对此问题进行研究，以期为我国农村普惠金融法制建设和农村普惠金融持续发展理论与实践提供有益启发。

一、农村普惠金融理念与构建普惠金融法律保障体系的必要性

（一）普惠金融与农村普惠金融理念

普惠金融源于发展中国家服务于贫困或低收入群体的小额信贷运动的兴起和发展。最早将普惠制引入金融领域的是2005年的国际小额信贷年。普惠金融，即能为农村广大居民提供低成本、高效率、现代化的金融服务体系和方式，尤其为农村贫困农户和小微经济体提供一种与其他客户平等享受现代金融服务的机会和权利[1]。普惠金融以重点为低端人群和欠发达地区提供必要金融服务为主要目标，使被排斥于基本金融服务之外的弱势群体能共享金融权益的现代金融发展模式和发展机制。农村普惠金融是要将金融服务惠及到农村所有群体，特别是贫困地区、少数民族地区、偏远地区以及残疾人和其他弱势群体。农村普惠金融是普惠金融战略在农村的落实，旨在突破传统农村金融营利性局限，实现商业可持续发展与社会效益最大化的协调统一。农村普惠金融发展实际上就是普惠金融理念在农村金融市场得以落实的过程，是农村反贫困和全面小康社会建设的基本金融保障。农村普惠金融彰显了农村弱势者获取基本金融服务和正当金融利益的权利属性，为保障农民、农村小微企业获取平等金融服务提供了基本理论支持。农村普惠金融内含包容、公平、协调、扶弱、创新的理念，为农村金融创新与农村金融法制建设提出了新要求。

包容理念就是要随着社会历史的进步所提供的条件，不断消除人们参与经济发展、分享发展成果方面的障碍，逐步实现“事实上的平等”，让每个社会成员都能公平地享受基本公共服务[2]。农村普惠金融核心要义是改变传统金融对农民、小微企业等的排斥，保障其有效获得必要金融服务。提高金融发展的包容度是农村普惠金融的基本目标。包容理念首先要求保证所有主体共享现代金融发展成果，特别是惠及“最少受惠者”的农民、农村小微企业等弱势者。公平也是农村普惠金融的基础性理念。农村普惠金融的重要目标在于改变传统金融重视安全、效益的价值取向，彰显金融公平价值的重要性。农村普惠金融公平理念要求改变城乡金融资源配置和金融权利配置不公平问题，提升农村金融市场与金融制度的公正性和合理性。传统金融过于追求效益和安全价值，对大量的农民、农村小微企业等弱势者实施金融排斥的政策，导致其难以获得基础金融服务，这不仅损害了弱势者公平分享金融发展成果的权利，而且使得金融脱离实体经济问题越来越严重。扶弱理念颠覆了传统金融的发展模式和目标。农村普惠金融正是通过赋予低收入者、小微企业等以往被正规金融排斥的对象的金融参与权，使弱势群体获得分享金融资源、提升金融能力、改变经济境遇的机会，实现普惠金融的终极目标——使金融服务真正惠及所有阶层、所有人群，实现人的自由与发展[3]。保护弱势者金融权利是促进金融安全、金融效益与金融公平协调，提高弱势者群体金融可获得感，促进社会公平的必然选择。协调理念意在促进城乡、强弱者之间金融供给的平衡和合理，纠正农村金融与经济发展背离状态，改变农村金融体系内政策性金融、商业性金融、合作性金融结构不均衡问题，优化农村普惠金融整体性功能，调和金融发展的“营利性”和“公益性”目标冲突。协调理念是建立在对农村普惠金融体系整体性特征深刻认知的基础上的。创新理念是农村普惠金融可持续发展的动力、活力与源泉所在。农村普惠金融坚持将金融发展成果惠及农民等弱势群体，这不仅是对传统金融发展理念的创新，更是对金融与经济发展关系、经济增长与社会公平关系理论的创新。

（二）构建农村普惠金融发展法律保障体系的必要性

1.适应农村普惠金融发展的需要

金融法治是现代金融发展的基本条件和重要内容。农村普惠金融发展必然内生出对法律保障的需求。法律保障体系建设是农村普惠金融发展战略的重要内容，直接关系到农村普惠金融持续发展和农村金融创新战略成功与否，成为调整金融与实体经济关系、城乡统筹发展、农业现代化建设等相关制度建设的关键。农村普惠金融发展法律保障体系构建，正是为了以规范的方式协调和解决金融发展中的权贵化、虚拟化等问题，为农村金融法制创新和农业现代化发展、城乡一体化发展奠定相关制度基础。

2.促进农村金融创新发展的需要

农村普惠金融体系构建是农村金融创新的重要内容，也是农村金融发展模式的新发展。而农村金融创新发展离不开法律的规制、调整和推进。以主要保障大中型企业及城市发展的金融需求为目标的传统金融发展模式，加重了金融“嫌贫爱富”的倾向。因此，我国需要建立一种包容、可持续的农村金融发展模式。这一涵盖农村金融各个要素的全方位、系统性的变革，需要法律规范来统筹、协调和推进。

3.实现农村社会公平的需要

社会公平是社会和谐稳定的基石。全面小康社会必然以社会公平为核心价值目标。农村普惠金融发展能有效提高农村贫困者、小微企业的自我发展能力，增加其收入，有效消除贫困，促进农村分配公平。农村普惠金融发展也有利于消除金融歧视，增进农村社会包容。农村普惠金融改变了传统金融的重点支持强势领域的发展理念和模式，以保障社会公众特别是弱势群体获得有效、公平的金融服务为宗旨，以协调金融服务可获得性与商业可持续性冲突为重点，从而保障金融发展成果能有效惠及“三农”，实现农村经济增长、民生利益保护与社会和谐稳定的多赢。农村金融发展经济效益和社会效益的协调，金融排斥和社会歧视的消解，金融利益公平分享和金融机构社会责任的实现都离不开法律规制。农村普惠金融社会公平目标的实现必然要求构建完善的法律障体系。

4.推进农村金融法制转型的需要

普惠金融理论近年才引入我国，目前农村金融法律在一定程度上还未起到促进农村普惠金融发展的作用。由于目前大部分相关法律不是在明确的普惠金融理念指导下制定的，存在较为突出的理念滞后、条块分割、相互矛盾、立法不全以及执法不严、监督不力等问题，从而难以保护农村弱势者金融权利与有效规制政府和金融机构。要扭转这种困境，就必须根据农村普惠金融理念和农村经济社会发展的需要，创新農村金融发展法律保障理念、原则、制度和措施。农村普惠金融法律保障体系建设必然会促使农村金融法律指导理念和价值观念的根本转变。这种价值观的转变必然导致对现有立法目的、原则、制度的全面反思和变革，从而必然要求农村金融法律体系的转型和再造，而推进农村金融法制转型必然要求加快农村普惠金融发展法律保障体系的构建。

二、我国农村普惠金融发展相关法律保障的现状与问题

随着社会主义新农村建设、城乡统筹发展和农业现代化建设等战略的推进，我国农村金融的重要地位日渐凸显，农村弱势者金融权利保护逐步得到重视，农村金融法律制度接连制定，为农村普惠金融发展提供了初步保障。

（一）现状

1.党和国家的方针政策为农村普惠金融法律保障体系建设指明了方向

自2004年以来，我国连续14年中央一号文件对农村金融进行了规定，均提出要加强农村金融改革和创新，改善农村金融服务，促进农村金融发展。2013年11月，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“发展普惠金融，鼓励金融创新”的深化改革目标。2015年12月，国务院印发《规划》就国家推进普惠金融发展目标、总体思路和主要措施等进行系统规范，特别强调普惠金融主要目标是“要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务”。2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》更是明确提出了“发挥各类金融机构支农作用，发展农村普惠金融”的战略规划。以上党和国家的方针政策为农村普惠金融发展法律保障体系建设提供了依据，指明了方向。

2.制定了系列促进农村新型金融机构发展的法律

促进村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构发展，是我国农村金融改革和普惠金融体系建设的重要制度创新。中国银监会制定的系列促进农村新型金融机构发展的文件为农村普惠金融建设提供了基本法律规范和遵循。2006年12月，中国银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，以增加农村金融服务供给，促进农村金融服务体系建设。2007年1月，中国银监会又接连制定了《村镇银行管理暂行规定》《贷款公司管理暂行规定》《农村资金互助社管理暂行规定》等引导和规制新型农村金融机构发展的规章。2008年5月，中国银监会、中国人民银行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》。2010年4月，中国银监会发布了《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，进一步明确了加快新型农村金融机构发展的目标和措施。

3.制定了促进农业保险发展的专项法律

农业保险对化解农业风险、稳定农民收入、防控因灾致贫与返贫、保障农业安全等具有重要作用。促进农业保险发展是农村普惠金融体系建设的重要内容。2012年10月，国务院制定了《农业保险条例》，就农业保险概念、农业保险合同、农业保险机构等进行了规定，为保障农业保险健康发展，发挥农业保险扶农功能，促进中国特色农业保险制度建设提供了基本规范。

4.其他相关法律逐步完善

2003年9月，中国银监会制定了《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》，对农村商业银行、农村合作银行的设立、运营、监管等进行规范，为新时期农村合作金融转型发展提供了法制保障。2007年9月，中国银监会发布了《关于银行业金融机构大力开展农村小额贷款业务的指导意见》，鼓励金融机构服务“三农”发展。2012年修订的《农业法》第45条规定“国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管；有关金融机构应当采取措施增加信贷投入，改善农村金融服务，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持”；第46条规定“国家建立和完善农业保险制度”，这些都使现代农村金融法律体系建设日趋完善。

（二）存在的问题

1.未能依据农村普惠金融理念变革农村金融法制理念

随着农村金融现代化和农村全面小康社会建设战略的推进，我国农村金融法制建设的重点应在于满足农村弱势者基本金融服务需求，保障农民、农村小微企业获得便利、必要的金融服务，促进农村经济社会可持续发展。因此，促进农村普惠金融发展应是我国农村金融法制建设的基本目标。普惠金融的包容、公平、协调、扶弱、创新理念应成为现代农村金融法制建设的基本理念。然而，当前我国农村金融法制强调促进经济效益与经济稳定较多，而包容、公平、扶弱、协调的普惠金融基本理念则明显不够，从而难以为农村普惠金融法律保障体系构建提供有效法律保障。

2.未能根据农村普惠金融发展的要求适时调整农村金融法制基本原则

农村普惠金融旨在以可负担成本为有金融服务需求的农村各类主体提供合适金融服务，重点在于保障难以获得金融服务的农民、农村小微企业有效获得金融服务。目前，我国农村金融法律大体遵循传统金融法的金融安全与金融效益兼顾、保护投资者和债权人利益、维护金融市场稳定、有效监管和防控金融风险等基本原则，强调政府干预作用，缺乏从农村普惠发展要求对农村金融法律基本原则进行适时调整的主动性，致使农村金融法律理念和制度构建滞后，难以适应农村金融创新和农村经济发展需要。

3.未能构筑完整的农村普惠金融发展法律体系

农村普惠金融发展是一项系统工程，首要的是建立协调统一、规范齐备的法律体系。我国虽然制定了系列促进普惠金融发展法律，但未能从农村金融法治整体性出发构建法律体系。首先，我国没有制定促进农村普惠金融发展的基本法，导致农村金融立法体系散乱，相关法律冲突与重复问题突出。其次，目前主要依靠中国人民银行、中国银监会制定的部门规章调整农村普惠金融法律关系。这些部门规章的效力层级低，有些只是指导性、临时性的政策文件，零乱复杂，缺乏纲领，权威性和约束力也很有限，难以有效适用[4]。再次，农村金融专门立法不完善。目前，我国调整农村政策性金融、农村合作金融、小额信贷、民间金融等的法律法规残缺不齐，无法适应现代农村金融发展需要。最后，我国尚未制定农村信用体系建设、金融消费者权益保护、农民财产性权利抵押等方面的立法。

4.未能建立完善的农村普惠金融发展基本制度

我国已在农村金融法律中初步建立了促进新型农村金融机构发展、农村金融差异化监管、金融机构服务“三农”责任等方面的制度。但以上制度缺乏从农村普惠金融发展和金融法治整体性角度来构建，且一些基本制度尚未建立。首先，农村普惠金融发展规划制度、标准与测度制度、信息公开制度等农村普惠金融发展管控基本制度缺失。其次，我国农村弱势者金融权利保护制度不健全，农村金融权利内容范围小，实施性差，缺乏对政府、金融机构等促进农村普惠金融发展的义务和责任方面的规定。最后，我国也未构建完善的农村普惠金融发展法律实施保障制度，相关法律规范难以落实。

三、我国农村普惠金融发展法律保障体系的构建路径

构建农村普惠金融发展法律保障体系，既是保障农村普惠金融持续发展的需要，也是推进农村金融创新的要求。我国应以农村普惠金融理念为指引，整合现有的农村金融法律，将促进金融普惠和金融发展成果共享作为根本目标，强化农村弱势者金融权利保护，加快推进农村普惠金融发展法律保障体系的构建。

（一）以农村普惠金融理念为引领

发挥农村普惠金融理念的引领作用是保障农村普惠金融发展法律保障体系的先进性、科学性的基础。我国应将促进农村普惠金融发展作为农村金融立法基本宗旨，突出农村普惠金融理念对农村普惠金融发展法律保障体系构建的规制和引领作用。首先，应以包容理念、保护弱势者理念引领农村普惠金融发展法律保障体系的构建，建立协调扩大农村金融服务覆盖面、保护弱势者金融与农村普惠金融商业可持续的法律保障机制，健全保护农村弱势者金融权利基本制度。其次，将金融公平作为农村普惠金融法律保障体系的价值目标，构建金融安全、金融效益与金融公平价值兼容的体制机制，促进农村金融改革与发展成果的公平分享。最后，以协调、创新理念指导农村普惠金融法制创新，构建激励金融机构充分利用互联网、大数据等现代技术，创新农村金融服务供给技术和产品，以适应农村金融消费者保护和农村普惠金融体系构建需要，保障农村弱势者能够以可负担的价格获得金融服务，提高农村金融的可获得性，优化农村金融发展的益贫性和社会公平效应。

（二）确立法律保障体系基本原则

我國应根据农村普惠金融发展要求和农村金融法制建设规律，在对传统农村金融法律基本原则反思的基础上，确立农村普惠金融法律保障体系的基本原则。

1.市场调节主导原则

处理好市场调节和政府干预关系是农村普惠金融发展法律保障体系构建应解决的基本问题。在两者关系的处理上，应坚持市场调节主导原则，即其法律保障体系应建立在农村金融服务市场化运行的基础上，发挥市场调节对于农村普惠金融发展的基础性调节作用。市场调节主导原则有利于协调农村普惠金融商业可持续和公益性矛盾，整合市场调节与政府干预机制优势。市场主导原则要求农村金融法律制度体系按以促进商业性金融发展为主、政策性金融与合作金融为辅的目标进行构建，也要求农村金融机构治理、服务提供、金融合约制度建设建立在平等自愿基础上，严禁政府直接参与金融服务交易。市场调节主导原则划定了政府干预的目标和边界。

2.金融公平原则

金融公平原则指农村普惠金融法律体系应以促进城乡金融资源配置公平、保障弱势领域获得金融服务公平为重要目标，在坚持金融安全、金融效益的基础上，强调金融公平原则对农村金融利益调整和制度构建的指导作用。农村普惠金融发展必须以保障、促进和实现金融公平为基本目标。金融公平原则是彰显加强农村普惠金融发展的正义基础和价值根据。金融公平原则要求克服农村系统性负投资问题，实现城乡金融资源配置公平。金融公平也要求破除对弱势者的金融排斥，保障其有效获得便利、必要的金融服务。

3.公众参与原则

农村普惠金融属于准公共产品，具有明显的正外部性。促进农村普惠金融发展需要投入大量资金，仅仅依赖政府与金融机构力量有限。因此，公众参与是加速农村普惠金融发展的基本路径。公众参与原则不仅能有效克服金融法律保障体系中的政府失灵现象，而且有利于提高其公正性与民主性。农村普惠金融法律保障体系应构建公众参与原则，鼓励社会资本参与农村普惠金融体系建设，强化公众参与农村普惠金融体系的权利保障，强化农村金融制度的民主性。

4.差异化调整原则

我国金融发展呈现明显的二元结构特征，不仅有城乡之分，而且有正规与非正规之别。现行的金融法律制度缺乏对金融二元结构特征的考虑，对城乡金融法律制度坚持大体一致的思维和模式，很少考虑到城乡金融的二元结构特征和城乡金融的差异性，导致目前大部分金融法制不适应农村金融发展的需要。因此，农村普惠金融发展法律保障体系建设必须坚持差异化调整原则，从差异化调整原则出发合理确定农村金融发展法律保障体系的理念、体系构成、制度设计，建立适合农村普惠金融发展需要的制度体系。

5.加强农村金融消费者权益保护原则

强化金融消费者保护是金融法制发展的趋势，也是普惠金融发展的内在要求。相比于城市，农村金融消费者的权益更容易受到侵犯。加强农村金融消费者权益保护是农村普惠金融发展的本质要求和重要内容。强化农村金融消费者保护权益原则要求强化农村弱势者金融权利保护，不断扩大农村金融消费者权利内容，健全农村金融消费者权利救济机制，加强政府、金融机构保障义务规制。

（三）确定法律保障体系框架构成

从目前农村普惠金融发展法律渊源来看，大多为行政法规与部门规章。不仅立法层次低，而且体系分散凌乱。确定体系构成是农村普惠金融法律保障构建的基础。我国应建立以农村金融发展基本法为核心，农村商业性金融法、农村政策性金融法、农村合作性金融法、民间金融法等专项法律为分支的法律保障体系。

1.农村金融发展基本法

自农村金融改革加速推进以来，我国大量有关农村金融的法律法规得以制定实施。但目前我国还没有一部基本法来统率这些法律规范。在国家大力推进农村普惠金融发展和农村金融法治建设背景下，制定《农村金融发展基本法》极为必要。在立法范围上，应涵括农村商业金融、农村政策金融、农村合作金融、农村民间金融等各个方面。在立法内容上，确立其属于一般法范畴，只规定农村普惠发展的目标、基本原则、基本制度，并确立政府、金融机构、社会组织、公民个人在促进农村普惠金融发展方面的基本权利和义务。

2.农村商业金融法

农村商业金融法是指规范农村商业金融机构的经营、内部治理及监管等法律规范的总称。目前，农村商业金融主要有国有大型商业银行、新型农村金融机构、经改制后的农商银行、商业性小额贷款公司等提供商业性金融服务，以及商业性保险公司提供的农业保险服务等。强化国有大型商业银行机构服务农村普惠金融发展义务，构建引导中小金融机构服务农村弱势者金融权利保障机制是农村商业金融法建设的核心所在。应在强化大型商业金融义务规制的基础上，整合有关新型农村金融机构、农商银行、小额贷款公司等立法，构建统一的农村中小金融机构法，从而为保障农村弱势者获取便利的信贷、存款、结算等基本金融服务奠定法律基础。

3.农村政策金融法

农村政策金融是以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的，不以营利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通、支持、保护农业生产、促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式[5]。我国农村政策性金融体系主要包括四个部分，即扶贫类金融、政策性银行、商业性金融机构承担的政策性金融和非银行类政策性金融[6]。目前，我国农村金融政策体系分散，缺乏基本法律规范。应制定《农村政策金融法》，对农村金融政策目标、范围、运营、监管等进行规制，强化其在农村普惠金融发展中的平衡性作用。

4.农村合作金融法

农村合作金融指农村合作社成员在信贷服务等领域合作的互助性金融形式和金融组织。农村合作金融天然具有普惠制的金融道德理性，是实现农村普惠金融建设目标的基本途径。近年来，我国农村信用社的改革“去合作化”倾向明显，改革的主要方向是股份制，合作制的性质正日益减弱；而与此同时，民间自发形成的、具有扶贫性质或依托农民专业合作而建立的非正规农村合作金融组织纷纷出现[7]。因此，破解我国农村合作金融发展困境，促進合作金融创新发展必然要求制定《农村合作金融法》，以强化对农村合作金融性质、服务宗旨、组织形式、成立要求、内部治理、激励措施、监管等进行规定，以引导和保障农村合作金融健康发展。

5.民间金融法

民间金融是指由民间非国有经济主体投资和经营，依靠民间信用，在官方监管之外的金融交易形式，主要包括民间借贷、合会、银背、私人钱庄、农村合作基金等形式[8]。民间金融与农民、农村中小企业有着内在的紧密联系，它能在一定程度上克服正规金融支持不足，对促进农村普惠金融发展起到重要作用。目前，我国对民间金融依然采取严格管制政策。为引导民间金融规范健康发展与服务农村普惠金融发展战略，我国应制定《民间金融法》，对诸如民间借贷、合会、企业内部集资、银背、合作基金等形式的民间金融，因为其利大于弊，应采取承认其正当地位，引导其阳光化、规范化运行，以支持国家鼓励发展的产业和企业发展。而对于如非法集资、地下钱庄、高利贷等弊端和危害大的民间金融，则应采取严厉打击，坚决取缔的基本政策[9]。

6.其他专项立法

这些立法既具有一定的综合性，又有特别具体的适用范围，目的是为了把相关立法中的法律制度具体化。目前，我国已经制定的有关农村普惠金融发展的专项制度立法主要有《贷款通则》《存款保险条例》等。今后需要制定的重要专项制度法规主要有：《金融消费者保护法》《互联网金融规范法》《金融教育法》《农村信用体系建设条例》《农村财产性权利抵押条例》等。

（四）构筑法律保障体系基本制度

农村普惠金融发展法律保障体系以一系列彼此联结的制度作为核心。这些制度主要包含农村普惠金融发展管控性制度、农村弱势者金融权利保护性制度和保障性制度三类。

1.管控性制度

管控性制度是引导、管理、调控农村普惠金融发展的系列制度。其主要包括：其一，农村普惠金融发展评价制度。加强农村普惠金融发展测度与评价，是引导其持续健康发展的基础。我国应在农村普惠金融法律保障体系中明确农村普惠金融发展具体目标，构架评价主体、评价指标、评价结果反馈及应用制度。其二，農村金融机构发展促进制度。鼓励农村中小金融机构发展是农村普惠金融发展重点之一。我国应在促进新型农村金融机构发展的基础上，进一步创新农村小微金融机构的组织形式，放宽市场准入规制，规范民间金融机构发展。其三，农村金融服务创新制度。构建价格公平、获得便利的适合农民、农村小微企业需求的金融服务，是农村普惠金融发展的核心所在，而推进农村金融服务创新是可行路径。农村金融服务创新制度应就农村金融服务创新主体、创新内容和方式、创新限制等进行规定。其四，农村普惠金融风险控制制度。加强风险防控是农村普惠金融稳健发展、持续发展的基本保障。我国应建立农村金融服务风险评价与预警、风险处置、风险监管等制度，建立各种风险基金和风险准备金，以应对“三农”信贷风险，对因各种原因而形成的不良贷款和损失进行适当补偿[10]。其五，农村普惠金融激励与约束制度。构建农村普惠金融激励与约束制度，是强化其正外部效应，强化金融机构服务农村普惠金融发展内在动力的基本选择。我国应在优化财政、税收等激励作用的基础上，从金融业务、资金奖励、差异化监管等层面完善农村普惠金融激励制度。构建多维约束机制，明确规定金融机构必须将从农村吸收来的存款按一定比例用于农村贷款，在农村设立分支机构和服务平台。另外，还应建立普惠金融发展评价制度，健全政府促进普惠金融义务制度。

2.农村弱势者金融权利保护性制度

强化农村弱势者金融权利保护，确保其在金融服务中的公平地位，是加强农村普惠消费者权益保护，实现农村普惠发展目标的必然选择，而构建农村弱势者金融权利保护性制度是基础。农村弱势者金融权利保护性制度构建应从以下方面推进：其一，构建农民金融权利制度。依据我国普惠金融战略发展和农村经济社会发展状况，不断扩大农民金融权利种类与内容，逐步规定其具有获得金融基本服务权、信贷优惠权、参与金融发展权、金融受教育权、金融服务评价与监督权等金融权利，为农村弱势者金融权利保护奠定基础。其二，赋予农村弱势者紧迫需求借贷的单方强制缔约权。这对于农村保障弱势者与金融机构的实质公平地位，促进农民金融权利实施极为必要。其三，制定针对农村弱势者的金融服务最低标准，建立农村贫困者、低收入者、小微企业金融服务费用减免制度。其四，规定政府和金融机构保障农村弱势者金融权利的义务，为农村弱势者金融权利落实奠定基础。

3.保障性制度

实施保障性制度是保障农村普惠金融发展管控性制度、农村弱势者金融权利保护性制度实施的系列制度，其主要包括以下制度：其一，法律责任制度。主要包括金融机构不履行保障农村普惠发展义务，损害农村金融消费者、农村弱势者金融权利的法律责任；政府及其管理部门违反促进农村普惠金融发展、不履行扶持农村弱势者等义务的法律责任；农村普惠金融消费者、弱势者不履行法定或约定义务的法律责任。其二，争议解决制度。畅通农村普惠金融发展争议解决是相关制度实施的基本要求。我国应构建多元的农村普惠金融纠纷救济机制。应完善农村普惠金融消费纠纷内部解决机制，明确金融机构内部纠纷解决机构、机制、程序与责任，畅通金融机构内部投诉渠道，强化金融监管机构申诉受理的人员、程序保障。建立农村普惠金融消费者便利起诉，简易审判程序和费用减免机制，构建农村普惠金融公益诉讼制度，以保障农村金融纠纷能获得便捷、有效的司法解决途径。建立农村金融消费纠纷非诉第三方解决机制，推进传统纠纷解决机制创新。其三，监督制度。强化政府、金融机构等履行促进农村普惠金融发展监督义务，是促进相关制度实施的要求。我国应确立中国人民银行对农村普惠金融发展法律监督的主导地位，强化银监会、保监会、证监会的监督职能，构建金融监管机构协作监督机制。建立激励社会公众参与监督制度，完善农村普惠金融发展社会监督机制。

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