新环保法与公众参与

刘鉴强

修订后的《环保法》出台，跟以前相比，不乏突破：第一是推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式，第二是推动多元共治的现代环境治理体系，第三是赋予行政监管部门更大权力。

但要解决目前严峻的环境危机，这部法还有不足，特别是在保障公众参与方面。

以公益诉讼为例。公益诉讼是惩诫环境破坏行为最有效的方法之一。经过公众再三的强烈反对与建议，最终通过的环保法修订案，将提起公益诉讼的主体扩大到“在设区的市级以上政府民政部门登记、连续活动5年以上且无违纪记录的社会组织”。

这里有一个漏洞。目前全国在积极推动公益诉讼的公益组织中，比较突出的有两家，一是“自然之友”，一是“自然大学”，它们是中国公益诉讼领域的领军者。但它们都注册在北京的某个区内。直辖市的区级注册，并不包含在“在设区的市级以上政府民政部门登记”这一条文内。当然，一般来说，直辖市的区级单位相当于省的地级市。但法院完全可以“法律没有规定”为名，不承认此类机构的公益诉讼主体资格。

目前公益诉讼的最大难题是法院不愿受理，比如去年全国公益诉讼的法院受理数为零。比如最近兰州市民诉讼导致饮用水污染的企业，就受阻于当地法院不受理。

地方法院不愿受理环境公益诉讼，有几个原因：一，环境污染与破坏事件层出不穷，如果受理，则同类案件可能蜂拥而至，法院招架不住；二，环境公益诉讼会影响当地“经济发展”，地方法院不能不考虑地方政府发展GDP的需求。而且，环境污染与破坏的受害者往往是群体性的，为所谓“维稳”，当地往往倾向于不予受理；三，法院即使受理，也难以判决，而判决之后，也难以执行。不能执行的裁决会影响法院权威，所以干脆不受理。

法院想尽办法找不受理公益诉讼的借口，而新环保法恰恰留下了漏洞。从根本上说，将公益诉讼主体资格以行政级别限制，不符合“公众参与”理念。“自然大学”创办人冯永锋说，新环保法关于公益诉讼主体资格的规定，暗藏着“社会组织的等级思想”，这“有违法律的基本精神，有违环境公益的基本哲理，有违生态保护的基本理念”。

目前在全国的村、乡镇和县城，有一大批非常活跃的公益组织，这一条文将它们都排除在外了。冯永锋说，“只让城市的人有公益诉讼权，不让农村居民有公益诉讼权；只让地级以上的人有公益诉讼权，不让地级以下的人有公益诉讼权。这道理、这心态无论如何都说不过去。”

这部法在监管部门的权力和惩治力度等方面有突破，也承认了“多元共治”和公众参与，但其重点仍是政府治理为主，而公众知情、参与和监督，仍处附属地位。比如主益诉讼主体仍以“级别”限制，而不是以专业资格、专业能力来判定，这里面有浓厚的自上而下“控制治理”的遗风；对于信息公开、保证公众参与的渠道，也语焉不详。

目前有些地方的环保部门声誉不佳，一是失职，二是徇私舞弊。权力越大，贪腐的可能性越大。如果没有问责，环保部门权力扩大，环境状况不会必然变好。而问责的压力不应只来自当地政府（环保部门往往听命于当地政府），而更应该来自信息公开与公众参与。只有将信息公开和公众参与（比如说公益诉讼）结合起来，才能保证环保部门正确使用监管权力。要有效治理中国环境，这二者缺一不可。

目前来看，这部法是有缺憾的，不可盲目乐观。正如环境公益律师夏军所说，从政府行政管理的角度来说，这部法是大大加强了，“但这只是一部行政管理法吗？难道不应该是一部保证公众参与环境保护的法吗？”

他问得有理。

（作者为“中外对话”网站北京总编辑）endprint