家庭农场发展中的政府“亲善型”干预探析

[摘要]我国成功的典型家庭农场模式的发展表明，政府在家庭农场的土地流转、财政补贴、行业管理等方面发挥了很大的作用，形成了对市场的“亲善型”介入与干预，并取得了相当好的效果。这种干预自有其经济学上的理论依据与发达国家的实践经验支撑，是农业生产的正外部性、多重风险性、土地的社会政治属性等提出的必然要求。家庭农场发展中的政府“亲善型”干预研究，有助于正确理解十八届三中全会提出的发挥市场的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用的命题，启示人们对政府与市场关系不可作机械的理解。政府与市场的边界在两种机制配置资源效率相等的那一点上，只要能提供更高的效率，政府应在尊重市场的前提下积极作为，同时政府应尽力承担改革的成本。

[关键词]家庭农场；政府与市场关系；“亲善型”干预；农地流转

[中图分类号]F324

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）05-0090-07

[收稿日期]2014-12-01

[基金项目]国家社科基金项目“家庭农场发展机制优化研究”（13BJY093）。

[作者简介]邹心平（1964-），江西财经大学生态文明与现代中国研究中心教师，江西财经大学经济学院博士生，主要从事“三农”、经济史研究。

由于农业生产的特性与家庭农场的独特优势，家庭农场作为现代农业经营主体为发达国家普遍采用。我国实行家庭承包责任制30多年来，虽然一直坚持家庭经营的基础地位，但在对农业现代化经营主体的探索中，事实上是经历了“家庭承包责任制—规模经营—龙头企业为主的产业化—家庭农场为主的多元发展”这样一个曲折过程。这一过程，既反映了对家庭农场在现代农业经营体系中地位的认识逐步回归正确的轨道，也反映了对发展家庭农场认识的复杂性。要在全社会真正形成对家庭农场及其发展的正确认识，并非中央一二个文件就能彻底解决，有许多的理论认识问题尚待深化并扭转。当前，理论界大多认同家庭农场在现代农业中的主体地位，有的学者还提出家庭农场将在现代农业经营体系中占据主导地位[1]，但对于家庭农场发展中政府与市场的关系特别是在发展家庭农场所需的土地流转中的政府与市场关系的认识，尚处于模糊状态。受城市化进程中政府征地行为及自由主义经济学的影响，政府与市场的关系被简化成了非此即彼的紧张对立关系，并且政府常常是以负面形象出现，认为政府完全不能介入土地流转市场及农业经营市场。这些认识，显然存在以下不足：第一，忽视了农业生产与二、三产业的差异性；第二，无视政府与市场关系的复杂性及当今发达国家在全球化浪潮下政府干预强化的趋势；第三，遗忘了后发国家现代化进程中政府职能的特殊之处；第四，忽视了对改革开放30多年来农业现代化实践经验的总结，尤其是家庭农场发展中所具有的理论启示。本文拟从近年来家庭农场的发展入手，对其中的政府与市场关系做些探讨。

一、家庭农场发展中的政府“亲善型”干预行为简述

家庭农场是以家庭为经营单位，农场主及家庭劳动力全程劳动并使家庭资源与土地规模匹配，达成农业规模化（适度规模）、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为主要收入来源的新型农业经营主体。家庭农场或其雏形在实行家庭承包责任制不久的上世纪80年代就有了，但家庭农场真正进入国家层面的官方文件是在1987年①。当时，随着规模经营讨论的升温，中央提出“在京、津、沪郊区，苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场”[2]。但这种声音很快归于沉寂，取而代之的是“公司+农户”的产业化经营声浪迭起，并在我国加入WTO后的21世纪初达到高潮。直到2008年的十七届三中全会，家庭农场才又一次进入国家官方文件，但提倡力度较小，反响也不大。2013年中央一号文件再次提出发展家庭农场，引起了相当大的社会反响，家庭农场的发展由此进入了一个新阶段。尽管在认识层面经历曲折，但在经济规律的驱使下，家庭农场在实践中一直在顽强地发展，一些基层政府也从实际出发一直关注并扶持其发展。据农业部统计，截至2012年底，全国已有家庭农场87.7万个，并形成了上海松江、浙江宁波、湖北武汉、吉林延边、安徽郎溪等五大家庭农场样板。考察这些家庭农场的发展，可以发现一些共有的特点。

1.包括村集体在内的基层政府介入土地规模流转。上海松江的家庭农场被农业部誉为最适合国情、目前最为规范的模式。松江的家庭农场始于2007年。在此之前，松江的农地大多为外来的专业户经营，短期行为严重，存在损伤地力的掠夺式经营、过度使用农药、乱扔垃圾杂物以及违约不交土地租金等不良现象。对此，松江区政府果断进行规制，并开始采取一系列措施建立家庭农场。为了避免农地流入外来经营者手中，松江区政府要求农户的承包地全部委托村委会统一流转给家庭农场主，并规定只有本集体经济组织成员才能进行农地的家庭农场经营。当然，这种将土地委托给村委会流转的做法是在农民自愿基础上达成的，而要让农民自愿，就要使流出土地的农民得到比自己经营更大的利益。松江区政府的具体做法是：第一，非农就业安排，目前非农就业率已达90%。第二，提高农户农地流出租金，并建立土地流转补贴机制，凡是老年农民自愿将承包地委托流转给村集体经济组织的，另给每人每月150元的养老金补贴。第三，完善社会保障，以“土地换保障”为突破口，以“推进城保、完善镇保、提高农保”为目标，将失地农民纳入“镇保”体系，建立覆盖面广、保障水平较高的社保体系，解除了农民流出土地的后顾之忧。正因如此，当年村委按镇、区要求鼓励村民土地流转时，没有遭到任何阻力，目前松江的农地流转率高达99% [3]（P90） 。为推广松江的做法，上海市政府发文《关于上海市加快推进家庭农场发展的指导意见》，在上海全市推广。无独有偶，五大样板中的其他模式也是村集体在农地规模流转中起着重要作用。赵慧丽在考察宁波的家庭农场后指出，宁波土地流转以委托流转为主，并且委托流转价格普遍高于村民自发流转的价格 [4]。倪坤晓等认为，宁波慈溪家庭农场的土地流转都是经由村集体或村小组之手，反租倒包到家庭农场主手中 [5]。朱立志等在研究安徽郎溪的家庭农场时也发现，土地流转主要是从村集体而来：“家庭农场绝大多数土地包括水面都是从村集体或国家（集体）农场等渠道获得，从农户获得的很少，且主要是亲友，并存在年限短、程序不规范等问题。”[6]此外，家庭农场起步较早的苏南地区也是农户将土地委托村委会流转，且这种做法从1997年一直持续到现在。

2.政府给予相当大力度的财政补贴。除一般的农业补贴外，许多地方还制定了专门针对家庭农场的补贴政策。如上海松江有：土地流转费补贴200元/亩，最高70%的农机购置补贴，此外还有有机肥使用补贴、农业保险费补贴、贷款贴息，等等。据刘守英调查，松江100户家庭农场，2011年户均获得补贴56746元，而户均纯收入93122元，财政补贴占了家庭农场净收入的3/5；亩均净收入是817元，而亩均补贴498元，补贴同样占了亩均净收入的大半。在这些补贴中，中央财政占14%，市级财政占40%，松江区自身财政占46%[7]（P48-49） 。安徽郎溪县虽不是经济发达地区，但县财政每年预算内安排1000万元家庭农场发展专项扶持资金；每年整合涉农项目资金1000万元，用于支持各类示范农场的农业基础设施建设；对财政为示范家庭农场及大中专院校毕业生、退伍军人、外出务工经商人员返乡创办的家庭农场，给予年息5%的贴息贷款；每年扶持20个家庭农场开展信息化建设，经验收达标，每场县财政补助3000元等等[8]。其他如武汉、宁波等地均有各具特色的政府补贴与扶持政策。

3.政府对家庭农场有较为严格的管理。与专业大户、合作社相比，相当多的基层政府对家庭农场的界定与管理更为严格。首先是设置了家庭农场经营土地的上、下限，而实行了30多年的专业大户一直是只有下限的设置，没有上限的限制。其次是对家庭农场经营者设置了较高的准入门槛与严格的考核标准。如上海市要求是本村的农民，男性年龄为25—60周岁，要求有相应的生产经营能力和农业生产经验，等等；武汉市则要求必须是武汉市的农村户籍、高中以上文化、持有市农广校以上颁发的证书、5年以上主产业种养经验等。在家庭农场的规范上，宁波慈溪市有“六个一”和 “三个不”政策。 “六个一”是一张工商执照、一处管理用房、一个标牌、一份委托流转合同、一本农事操作记录、一个农产品质量安全承诺；“三个不”是不准搞农家乐、不准非农化、不准搞养殖。再次是对生产经营严格管理。如上海松江采取统一配置良种、统一农机服务及农药施用方式等，确保农产品的优质高产、绿色环保。这实际上是由政府决定家庭农场种什么种多少，家庭农场的部分生产决策权已转移到了政府层面，因而被称为“政府的强势主导”，但其效果却是明显好于之前。

二、政府实施“亲善型”干预的理论与实践依据

包括村集体在内的基层政府对农地流转等市场的介入，表面看来似乎与当前进行土地确权、建立与完善土地市场的方向有异，尤其是与社会舆论对村集体等基层政府借土地征用及土地流转侵害农民权益的警惕相对立，并且在理论上似乎也与经济学上政府不介入市场的教条相悖。但实际上，这种做法不仅有充分的理论依据，而且有发达国家的实践经验作支撑，更有上海松江等地经济、社会效益双提升作实践的检验，即政府实施“亲善型”干预具有理论与实践上的依据。

1.西方经济学中对政府与市场关系的认识是不断变化的，并无一成不变的定论，而且形成了市场自由主义政府职能理论与国家干预主义政府职能理论两大派别。早期的古典经济学及之后的新古典经济学推崇经济自由主义，主张有限政府，认为市场能进行自我调节，政府不应干预市场，否则，会破坏自由市场机制的正常运行，不利于经济社会的发展。当1929年经济危机爆发时，自由市场的不完全性、外部性等问题充分暴露。据此，凯恩斯认为自由主义经济理论的前提即完全竞争的市场在现实中并不存在，有效需求不足及失业是经常性的，仅靠市场调节无法达到均衡，必须在市场调节的基础上，强化国家的干预调节，而且这种干预应是全面的，不仅限于市场失灵之处。此时，国家干预主义开始占据支配地位。到上世纪60—70年代，西方国家普遍出现“滞胀”现象，以弗里德曼为代表的自由主义思想又占据主导，反对政府干预。但凯恩斯开启的国家干预主义思想一直是后继有人，不断发展。到上世纪80年代，斯蒂格利茨提出由于不完全信息、不完备市场、不完全竞争的无处不在，自由市场机制永远无法达到帕累托最优，市场失灵不单存在于“外部性”等方面，而是无所不在，必须辅以政府在各个经济领域全面的调节干预。同时，他还认为政府的效率并不必然低于市场，可在政府部门引入竞争机制等克服政府的弊端。在实践中，以美国为代表的成熟市场经济国家在经济全球化背景下，其发展趋势是逐渐加大政府对经济的干预。“关于美国经济的突出事实己经不是政府控制了经济生活的多少方面，而是多少方面政府还没控制……自由市场机制仍然是资源的有力支配者，可是政府尤其是联邦政府，在经济中加入了强有力的控制。”[9]（P319）

2.后发现代化国家的发展需要强势政府的规划、组织、推动，需要政府的强势作为。第一，后发现代化国家由传统社会向现代社会转型，不是各方面条件成熟之下的自发内生过程，而是在外力刺激之下奋起赶超的过程，需要自上而下地组织动员与实施。从制度变迁角度看，这种转型总体上是一种自上而下的强制性的制度变迁，需要强势政府的强制力来推动，否则，制度变迁将难以完成。韩国、日本、中国台湾等国家和地区的实践已对此作了证实。第二，后发现代化国家本来就不具备内生条件，但又要在比早发内生型现代化国家更短的时间内实现社会的现代转型，所遇到的问题必然更多，且这些问题具有集中爆发的特点。这就要求政府在较短的时间内同时解决多个问题，实际上是对强势政府的出现提出了客观要求，从而使后发现代化国家在市场和政府两者的选择上，更倾向于用政府这只看得见的手来解决各种问题。对此，经济学家与政治学家均有论述。刘易斯在《经济增长理论》中指出：国家越落后，一个开拓性政府的作用就越大；软弱政府不能维持国内的政治秩序。亨廷顿认为：“对广大转型国家来说，不仅现代化有可能产生政治动乱，而且动乱的程度还与现代化的速度有关……欧洲和北美的现代化进程延续了几个世纪，大体上来说每次只解决一个问题或对付一种危机。但是除了西方，世界其他地区在现代化过程中，中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等等，不是依次而至，而是同时发生。”[10]（P41）因此，处于向现代化过渡的发展中国家面临着大量复杂的问题与矛盾，这些问题与矛盾“只有靠强大的集权政府才能克服”。第三，后发国家现代化过程中会产生按现代方法生产的工业部门与按传统方法生产的农业部门，这两个部门的劳动生产率差别很大，形成二元经济结构，并使劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业部门转移。这种现象在我国表现尤为明显。大量的劳动力转移，亟需政府在社保、医疗、教育等城市公共产品供给上有所作为。同时在农村劳动力向工业部门转移过程中，如何，确保农村能留住精英人才，防止农村的萧条，实现农业现代化与工业化的同步发展等，也需要有为政府在各方面的强力介入。

3.农业生产的特性决定了政府干预的必要性。首先农业具有较强的正外部性。农业除了提供食物、纤维以及保障食物安全外，还具有涵养水资源、保护土壤、净化水质和空气质量等生态价值，休闲、旅游方面的景观价值，传承传统文化与民间文艺等的文化价值，促进其他产业发展的经济价值，等等。当然，如果政府监管不力，农业也会产生生态破坏等方面的负外部性。不管哪种外部性，都是无法单凭市场就能解决的，只有政府介入才能找到解决的办法。对于正外部性，需要政府以财政补贴、税收减免等手段进行补偿。其次农业是弱质产业。一是比较效益低，利润低于社会平均利润。二是农业生产周期长，是自然生产与经济生产相交织的过程，对自然的依赖性强，自然灾害很容易损害农业收成；同时农产品的收入需求弹性小，需求量对产品的价格影响小，容易产生“丰收不增收，甚至丰收成灾”的市场风险。因此，农业面临着自然风险、市场风险、政策风险等多重风险，是高风险行业，农业的这些特性决定了政府的扶持干预不可或缺。

4.发达国家在农业现代化中普遍实行规模干预。法国在二战后的规模干预政策呈现逐步深化加重的色彩：先是以减免税收、无息贷款等方式鼓励农场主购买土地扩大规模，在地价快速上涨时，又于1946年开始对地租进行控制，扼制地租随地价快速上涨，大力发展土地的租赁经营。与此同时，国家设立机构直接介入土地市场，参与土地流转，上世纪50年代通过法兰西银行收购小农户土地，然后出售或出租给规模稍大的农场；20世纪60年代，政府又成立非营利性机构“农村安置与土地整治公司”，凭借收购土地和农场的优先权，将分散的土地收购并进行合并整治，再成片出售。总之，正如学者所言[11]，最为显著的特征是政府直接参与土地市场，干预其流转，并享有优先收购农户土地的特权，将之转让于有耕作意愿、有生产能力的农场。在农业补贴上，法国政府“金额巨大，项目繁多，涉及到农业生产的各个方面，且农业补贴已经成为法国家庭农场和农户生产收入的主要来源” 。2004年，各种补贴占了法国农户收入的65% [12]，其力度比令国人咋舌的上海松江还要大。德国也有类似的政策。为了解决农地分散细碎的问题，德国于1953年颁布《土地整理法》，由政府牵头进行土地集中连片整治。对于土地交易，德国也有严格的控制，按照《土地交易法》规定，土地出让须经州农业局批准，严厉禁止可能导致农地分散细碎、价格偏离实际价值、改变土地农业用途的交易。为了发展10～20公顷及以上的中等规模农户，限制10公顷以下小农场的发展，德国政府采取强制手段将部分小农场的土地卖给临近地段的农场[13]。韩国也在上世纪90年代对农地进行政策性收购，整理后出售给种田能手，并为其购买土地提供资金支持。挪威政府也对农地交易价格进行干预控制，以防价格过高。美国政府对农业种植面积进行限制，实行休耕补贴；为适应农业生产所具有的外部性的特征，美国政府对农业的资金投入相当大，在联邦政府预算中仅次于国防开支而占第二位。日本政府对农业的支持总量相当于该国农业生产总值的60%多。

5.土地市场的特殊性决定了政府适当干预的必要性。土地作为生产要素与资产，专用性强，且不可移动、不能再生，又具有生产资料、保值资产、生存保障等多重功能，除了经济属性外，还具有较强的政治性等社会属性。有学者指出：农地的流转领域是一个“市场性”较低甚至是很低的领域，除了价格信号外，还有许多的其它因素起作用，有时甚至是价格之外的因素起决定性的作用，制约着农地的流转和集中 [14]。陈锡文也曾说：“在土地资源配置上，市场不能起决定性作用，因为要有规划。”[15]土地较高的非市场因素，必然导致市场机制在土地交易中产生的效应迥异于其他的生产要素或资产。最为显著的是产权清晰的土地在自由市场中难以形成活跃的交易，难以建立土地的规模经营。日本一直是实行产权清晰的土地私有制，并在1962年修改《农地法》，鼓励农地交易，扩大经营规模，但效果很差，其直接原因在于一是地价飞涨，农民惜售心理严重，而价格太高，买方又觉得不划算；二是私有化的土地分散细碎，没有集中连片的整治，即使买得多也难以成片，形成不了规模效益；三是企业退休人员把耕作几亩农地作为一种生活方式，也不愿将自己的土地出售。本文前述的法国等进行土地整治等政策，正是鉴于自由市场土地的低效而进行的干预。在我国当前的农地流转中，农地供给明显小于需求，农户的惜售心理很重。根据贺雪峰的个案研究数据，农户中有土地流出意愿的占15%，有土地流入意愿的则占65%②，供求极不平衡。还有研究表明，78%的进城务工农户希望保留土地承包经营权 [16]。在当前的农地流转中，穷困农户将土地当作生活保障，富裕农户则不在乎土地出租或出售的收入，已在城里有稳定收入的农民同样不愿放弃土地。

我国市场经济体制尚处在建立完善之中，规范的农村土地流转市场的建立刚刚开始，市场机制的发育尚不成熟，无疑更需要政府的扶持与培育。

三、启示

在政府与市场的关系上，政府应尊重市场，政府作用的发挥应建立在市场发挥基础性、决定性作用的前提下，并且政府有所作为的目标是为了提高经济效益与社会效益，改进与完善市场。在此前提下，根据前文的讨论可以得出以下启示：

1.对政府与市场的关系不可做机械的理解。首先，两者并不总是非此即彼的对立的关系，不是政府作用的范围大了，市场作用的范围就必然缩小，而是可以相互统一并相互促进，取得大于两者之和的效果。其次，政府并非仅仅在市场失灵时才能进入市场，只要政府进入产生的效率高于市场效率，又有助于市场机制的进一步完善，就不应反对。政府与市场的边界应建立在两种机制效率相等或交易费用相等的那一点上 [17]（P3） 。十八届三中全会在提出市场的决定性作用的同时，也强调要更好地发挥政府作用。再次，对政府与市场关系的认识，在理论上是变化发展的，存在着自由主义政府职能理论与国家干预主义政府职能理论的对立，经历着从“弱政府—强市场”到“强政府—强市场”的认识转化；而实践中的总体趋势是在尊重市场基础上的政府规制的强化。另外，政府与市场的边界在不同的经济发展阶段、在不同的经济领域、在不同的国情中是不同的，是科技水平、资源禀赋、产业结构等的函数。

2.政府应尽力承担改革的成本。上海松江等地在家庭农场的发展中，以村委会为主体进行土地流转，并提供大量农业补贴及社会化服务，体现的不仅是对市场的尊重与农业生产特性的顺应，更是以政府承担改革成本的方式诠释着服务型政府的内涵。在松江的土地流转中，政府一方面以提高土地租金与完善社会保障等方式提升土地流出农户的利益，另一方面又以200元/亩的土地流转费补贴以及大量其他的农业经营补贴来提升家庭农场经营者的收益，使家庭农场的收入不低于非农务工的收入，成为令人向往的体面职业，实现了土地流出方、流入方的双赢。在这样的土地流转中，虽然政府与村委会充当了决策与主导者角色，但由于没有与民争利，并且是在农户自愿的前提下进行，因而实际上“地方政府与村委只是土地流转的推动者与土地租金收、发的中介。家庭农场户只对土地流出方承担经济义务，而未向政府缴纳任何形式的费用。在松江家庭农场模式中，后农业税时代地方政府的服务功能与导向功能展现得淋漓尽致”[18]。有媒体就将松江政府的这种服务评价为“在土地权属不清、农会缺位的背景下，政府通过自身的强力介入为农户遮风挡雨”[19]。这与当前社会反响强烈、广为诟病的政府征地侵蚀农民利益等行为完全相反，其不同之处就在于一是以独立利益主体的角色与民争利，一是以公益人角色为民服务。当政府为了土地财政收入而征地时，就是有了自己独立利益的经济主体，借助行政权力从农户手中夺利就难以避免；反之，当政府以财政支出补贴农户，并以此为手段推动改革时，为百姓谋利的服务特性已尽在不言之中。

3.农业生产具有较强的正外部性，土地具有较强的社会与政治属性，需要政府与市场两种机制的结合。如前所述，农业生产除提供食品、纤维外，还具有生态、景观、文化传承等功能，给非农产业及全社会带来了许多额外收益，正外部性显著。而对于外部性，市场是无能为力的，必须有政府的介入干预。由于农业的正外部性明显，政府的高额补贴必不可少，否则必然会在市场机制的作用下导致农业生产的萎缩。土地既是生产资料，又是保值增值的资产，除了具有农业生产功能外，还具有生存保障、财富储藏、金融融资等多重功能，集经济、社会、政治等多重属性于一体。因土地的“市场性”因素较低，其流转、交易除受价格影响外，还会受到各种社会因素的影响，也不是仅靠市场机制就能运行良好的，同样需要政府的“亲善型”介入。发达国家所做的土地整治、土地交易的严格控制以及部分的强制性售卖，就是这种“亲善型”介入的具体做法。我国当前土地市场还不成熟，更需要政府有所作为。因此，在包括土地流转在内的农业生产领域，在让市场发挥决定性作用的同时，更应注重“更好地发挥政府的作用”，只要有益于效率的提高，就可大胆作为。这就是所谓的“市场增进型”政府、政府“亲善型”干预。

注释：

①1984年中央一号文件也出现了过“家庭农场”概念，但那是就国营农场的改革而言的，事实上是“职工家庭农场”，不是本文所指的家庭农场。

②15%的流入意愿数据直接取自贺雪峰《取消农业税后农村的阶层及其分析》（《社会科学》2011年第3期），65%的流出意愿数据根据该文的数据加工而成。

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责任编辑 刘绛华