治理理论的本质及其实现逻辑

王刚++宋锴业

[摘要]作为一种不同于传统行政与管理的新理念，治理理论备受推崇。目前，主流学界对治理理论的界定，突出其多元协商及网络参与。这诚然提出了治理与传统管理的一个非常重要的差异，但不能解释治理与传统管理的根本区别。治理理论与传统管理理念的一个本质差异在于，前者打破了重点与非重点、主要与次要的格式化模式，改变了科层制格局的等级恒定法则。在治理之下，任何部分都可能发挥对整体格局具有举足轻重的核心作用。因此，治理理论要真正取代传统管理，重点之一在于能够构建参与者共同的价值认同。在具有共同价值认同之下，各个部分才可能低成本地进行协商和参与，实现真正的治理。

[关键词]治理理论；公共管理；价值认同；社會中心论；政府主导论；网络参与论；科层制

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2017）03-0050-16

[收稿日期]2016-09-30

[基金项目]国家社会科学基金一般项目“沿海大型项目环境风险及其整体性治理研究”（16BZZ079）。

[作者简介]王刚（1979-），男，山东即墨人，博士，中国海洋大学法政学院副教授，主要从事公共管理研究方法、海洋环境治理研究；宋锴业（1992-），男，山东威海人，中国海洋大学法政学院行政管理硕士研究生。

一、问题的提出

治理理论①（governance theory）是20世纪末兴起于西方社会的公共管理学科下颇具影响的理论之一。作为对国家（政府）、市场失灵的反思以及全球合作共治、新地区主义等现实的回应，治理理论自其诞生之日便强烈冲击了传统管理理念，被视为认识及解决现实问题的重要分析框架和理论工具，并迅速确立起自己的主要思想意涵（如主体多元协商、责任模糊互渗），得到相关研究者的基本认同，成为国际学术界最为前沿的一门“显学”。随着主流学界赋予“governance”以更丰富和宏观的理论意图，治理理论开始涉及地方（local）、社会（society）、次国家（sub-national）、国家（national）、全球（global）等诸多论域[1]，成为一个包含不同意蕴，乃至可以映射任何事物的“流行词汇”[2]。治理理论表面认同的背后蕴含着深刻的思想分歧。关于治理的本质，主流学界始终未在基本认同的基础上形成整体性解释，呈现出一种“碎片化”的阐释表征，其一致共意仅局限于工具层面。

从经典作品中，我们可以看到对治理的本体论解读依然多立足于“现代国家与社会结构变化”的规范分析框架，认为治理的实质在于“所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”[3]，突出其“主体多元协商”及“网络参与共治”，这诚然“捕获”了治理与传统管理的重要差异，但并未解释治理与传统管理的根本区别。因为这种治理的本质认知很容易造成治理与传统管理的边界混淆，导致治理泛化为其他管理形式，甚至于许多非治理行为也被冠以治理之名。基于这一本质认知也带来了一系列对治理理论的误读，从而产生了部分学者将治理等同于新公共管理，国家治理等同于政府治理等思想误区[4]。将治理理论进行适应性改造以契合党的十八届三中全会提出的“推动国家治理体系与治理能力的现代化”，显然从思想上就否认了治理与传统（政府）管理的本质不同[1]。进而言之，主体多元、参与协商、网络治理等语义转变并不能构成治理与传统管理差异的充要条件，也并不能解释治理取代传统管理的实现逻辑。有鉴于此，在治理理论概念趋模糊化以及治理的本质把握依然不清晰的背后，我们有必要对治理理论进行更为深刻的剖析，正如王诗宗所言，“治理理论需要提出进一步更具解释力的基本假设”[5]。因此，本文试图在治理理论研究的主流学术话语的基础上进一步追问两个命题：其一，治理理论相较于传统管理的本质差异是什么？其二，治理理论作为传统管理的一个连续谱系，其取代传统管理的实现逻辑是什么？我们尝试理解并捕获治理理论本质及其实现逻辑的关键变量，以便进一步明晰治理的实质与实现要义。

二、文献回顾：从管理到治理的谱系变迁

传统管理理念普遍倡导偏重“技术理性”与“价值中立”的科层制。这一由韦伯最早提出的“乌托邦”式的理想管理模式，主要特征可概括为：强调集权，在既定章程与规则约束范围内，通过等级形成的权威影响所产生的行动模式[6]。但以科层制为模式的传统管理无疑会造成政府的能力负载，引发政府失灵现象。而政府失灵时，市场也难以补缺遗漏。于是学界开始探索政府与市场以外的第三种应对机制。20世纪90年代，世界银行与经济合作组织倡导的治理理论更强调主体的多元化，公正看待第三部门参与，使得传统管理理念进一步深化，由此二者成为一个不可割裂的连续谱系。诚然，从词源学角度来说，“治理”（governance）与其同源词“统治”（government）都有管理、控制之意，并交叉使用。但其诞生伊始，治理的概念始终存在迷惑[7]。Kooiman 和Vliet认为治理是非外部强加的秩序的产生[8]（P64）。Salamon 和Elliott则将治理视为一种通过现代努力的协同性来满足人类需求的工具，其强调合作与授权而不是等级与控制[9]。在关于治理的界定中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性。该委员会将治理界定为：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程”[10]。关于治理理论，学界有着悠久的研究传统，已有研究呈现出社会中心论、政府主导论、网络参与论三种主要路径。

（一）社会中心论：作为“自治”的治理

该路径的治理理论强调在“个体中心观”视角下进行消解政府“统治”的实践，即没有政府的自治治理。这一路径的代表学者罗西瑙（Rosenau）在其《没有政府的治理》一书中提出，“无政府状态就是不考虑普遍原则、规章、程序等的非等级式统治”[11]。其更意似于一种“前理想社会”式的非现实论。就其事实意义来说，作为自治治理的社会中心论更多的是立足个体中心观的秩序建构，其肯定了在没有政府状态下进行合理治理的可能性，推翻了传统管理理念中政府的一元主体地位，从而形成更良好的秩序建构或秩序层级。而该意涵的治理理论发展到现在逐渐形成了“公民社会”（civil society）的研究导向。即治理的实质就是公民社会的自组织网络，它是一个围绕共同的利益、目的，由个人组成的介于“公域”与“私域”之间的多元且自主的领域[12]（P80）。也即无论政府、公民还是私人部门，任何个体都不拥有解决所有问题的知识与信息，传统管理所产生的主体间的相互取替在治理理论中被主体间的依赖共生所取代，公民、各种社会组织将与政府平等治理各种问题。

（二）政府主导论：作为“管治”的治理

该路径的治理理论是与“社会中心论”相呼应出现的对治理理论意涵的重新修正和逆向路径，是一种主张“国家中心主义”视角下维持政府“统治”的理论。Stoker曾言，“治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序。因此治理的产出与统治并无任何不同，如果有所差异，也只在于过程”[3]。而在确立秩序的过程中，权力才是秩序建设的核心力量，政府才是合法权力的唯一拥有者。因此，作为“管治”的治理实际上即是政府自身的革新重塑[13]。该路径的研究者肯定了政府由于其拥有的财政资源等独特优势[14]从而在治理体系中扮演的“元治理”（meta-governance）角色。元治理在堅持社会中心论基本内涵的同时，更为强调国家（政府）在治理体系中扮演的远景构设、规则制定、行动协调等重要作用。在这一意义上，重新修正的治理理论（即元治理）与社会中心论路径的本质区别在于，前一路径强调治理过程中国家（政府）的脱离，后一路径则强调协调治理过程中政府对其他主体的影响，其实质正如罗茨（Rhodes）所言，“是管理的新含义，是一种新的管理过程”[15]。

（三）网络参与论：作为“合作”的治理

该路径的治理理论试图基于“网络结构”[16]（network structure）②的框架整合“社会中心论”与“政府主导论”两种研究途径。一方面，其吸纳了“社会中心论”的某些观点，将公民社会组织视为区别于传统管理的新的治理主体；另一方面，其承认一个高效、法治的政府所具有的重要意义。当代主流学界对治理理论③的概念界定与意涵认知也主要集中在这一路径上，这也是治理理论的最终走向[13]。作为“合作”的治理，其立足点是纯粹的“多元主义观”，政府只是整体管理系统中的一元，公民、市场、社会组织等与政府处于近乎等同地位，各个主体之间通过共享公共权力的良性互动形成多元行动网络，政府不再是联系各个主体的必然环节。其实质正如罗茨（Rhodes）所言，是多元参与主体通过资源的相互依赖和经常性互动，培育出共同价值观，形成一套解决问题的方式，或者说是“多元利益转化为集体行动和实现社会行为体对行动服从的手段方法等”[17]。在这一意义上，国家衰落、网络转向等信仰与实践上更多的协商与约定成为治理的目标所向[18]。

通过对前述三种路径的简单描摹，我们可以得到以下认知：其一，已有治理理论的研究路径经历了“社会中心—政府主导—网络参与”的连续变迁。在这一变迁过程中，主流学界逐渐对治理的概念意涵形成了一定的共识，但对治理的本质及其与传统管理的对比依然停留在“社会中心”或“政府主导”的基本分析框架，对治理体系中不同主体的互动关系局限于“谁主谁次”的层面，这依然不能回答“治理的实质及其取替传统管理的实现逻辑”这一核心议题。而且社会中心论强调消解政府这一主体，政府主导论将政府这一主体请回到元治理的行动位置上，网络参与论则将前两种研究路径进行了理论整合。可以观察到，治理的三种研究路径并非是泾渭分明的，更多的是以政府等其他主体在整个治理行动网络中的地位及与其他主体的相互关系作为治理与传统管理的划界标准。这种对治理的本质认知极易导致治理与传统管理之间发生误读，使得一些与治理的基本价值理念相违背的非治理行为由于具有主体多元等表象特征而被归结为治理行为，如申建林和姚晓强认为，一些学者将村民自治等同于乡村治理是对治理理论的明显误读[4]。村民自治中虽然存在主体多元的治理表征，但是主体之间依然存在着主要与次要的关系，即村干部与乡村精英左右决策，而普通民众对村集体决策的影响微乎其微，管理色彩较为浓厚；其二，治理理论的三种研究路径演变告诉我们，治理作为一个理论范式始终处于动态的嬗变过程中，这诚然是由于治理过程本身的动态模糊所致，但恰恰也是治理范式的这种动态特性，促使我们有必要找到贯穿于三种治理研究路径中体现出的治理的特质。简而言之，无论不同研究路径的治理理论存在多大的理论互斥性，其应该都包含着治理理论的本质要义与实现要求。

三、治理的本质：消解“主次关系”的图式

前已述及，传统管理与治理是一个连续谱系，后者建立在对前者质疑的基础上，其共同演绎了治理路径的嬗变逻辑，并使治理理论呈现出不言自明的本体特质，呈现出一种更为宽泛的意涵[19]。有鉴于此，基于叙事的一贯性，本文认为有必要通过治理与传统管理的差异对比来捕获治理的实质。由表1可以观察到，治理理论显著打破了传统管理理念以政府为中心的等级制，是建立在资源交换、权力依赖的基础上，把有效管理看作政府与社会的合作过程。治理脱离了原初的单一层，将管理的最小分析单元从个体转移到网络[20]。政府、公民、社会组织等不同行动体“以信任和合作为治理机制，共享共同权力，共治社会事务，共分公共收益。兼具权力格局分权化、政策过程分割化、治理结构扁平化等特征[21]。由此，笔者认为，治理理论之所以能取替传统管理，其一个根本原因就在于前者打破了重点与非重点、主要与次要的格式化模式，改变了科层制格局的等级恒定法则。[FL）]

（一）治理打破了重点与非重点、主要与次要的格式化模式

有研究者认为：“多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系。”[22]这可以看作是对治理本质认识的端倪。Stoker曾指出，所谓权力依赖（power-dependence）主要包括三个维度：第一，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；第二，各组织以资源交换、共同谈判为手段来达成目标；第三，资源交换结果受制于各参与者的个体环境，也受制于整体游戏规则及整体参与环境。可以观察到，依据权力依赖的概念，任一投身于集体行动的组织都需要借助其他组织的力量来进行资源交换，并合作达成共同目标[23]。进一步而言，治理理论中多元主体间的权力依赖关系，使得整个治理环境变成互依互赖的整体。在对特定社会公共事务的处理过程中，与被处理客体相关的利益主体只能通过彼此有限资源的交换，以共同谈判的形式采取一致的集体行动，从而搭建起“全面参与④”模式。在该模式中，任一利益主体都没有处理该社会公共事务的全部知识与资源，对被处理客体的权力也不再局限于传统管理中的国家（政府）。而各主体间囿于只能平等互赖、全面参与，才能针对特定社会公共事务达成协商一致的行动策略，使得多元主体间的“主次”界限也逐渐模糊。

正是从这一意义上讲，治理理论显著促使了公共权力的重新配置与社会运作秩序的再次调整，在这一重构过程中，治理主体间逐渐形成了无“主次”的伙伴关系，打破了传统管理中各个主体间重点与非重点、主要与次要的格式化模式。治理理论带来的“主次关系”转向也进一步佐证了这一观点：一方面，从国家层面来看，“草根NGO”等边缘化主体越来越发挥着举足轻重的作用，2015年实施的新环保法还从法律视角赋予了700多个非政府环保组织以“环境公益诉讼主体”的资格；另一方面，从全球环境治理的现状来看，治理理论影响下的国际环境治理体系也正处于嬗变之中，它改变了以往大国主导一切决定一切的“主次模式”，一些小国也能发挥举足轻重的作用。譬如，就碳排放治理等全球气候变化问题召开的哥本哈根世界气候大会，正是由于拉美、非洲国家等全球治理体系中“次主体”的反对，192个参与主体国最终只形成了一个不具法律约束力的协议性草案。由此，传统管理视角中的“主次关系”模式在国家乃至全球层面的治理实践中被“反形塑”，主要、次要的格式化模式逐渐消弭于治理理论所建构的“权力依赖网”。

（二）治理理论改变了传统管理科层制格局的等级恒定法则

传统管理的组织基础是层级节制的科层制布局，以“等级恒定”（hierarchy constant）为法则。科层组织内部等级森严，权威自上而下按照“金字塔”式的阶梯方式固化确立，形成恒定等级。而治理理论中囿于任一参与主体都只是整体中的特定部分，彼此单独行动都无法解决特定问题，在权力依赖的情况下就产生了网络制格局。网络制格局包括不同行动体之间的非分散联结，具体而言是针对特定公共事务的信息共享、决策共議、行动共商等。它攻击了传统管理的等级式制度，建立起互信基础上弱化中央控制的非分层系统，搭建起扁平化的管理合作网络。由此，我们认为传统管理与治理理论一定意义上也是“科层制格局”与“网络制格局”的建构性冲突。后者与前者的本质区别在于，网络制格局下的治理理论对科层制格局下传统管理“等级恒定”的悖逆。

这种“等级恒定”的悖逆可以这样理解：一方面，在网络制格局中，传统的权力和权威已失去了其核心作用[24]，如果网络中权力的控制作用依然强大，网络便会退化成科层，因此即便部分主体（通常是政府）囿于多量的资源占有可能在治理体系中具有更大的正式权力，但是网络制格局中任一主体都不能随意对其他主体施以压力，这意味着“等级式”的传统管理模式逐渐向“诱导色彩”浓厚的引导式管理发展。当然，即便网络制格局中存在这种引导式行为，但并没有形式性的命令等级或科层链条贯穿其中[25]。在这一意义上，治理间接促成了“政治以及传统层级统治与社会自主治理之间的互补”[26]（P54-90），使得其中的任何参与主体都肩负普遍的责任与义务；另一方面，科层制格局的凝结要素是以权威为基础的。不同主体权威的差异塑造了主体间的等级结构，而等级结构反过来又巩固了主体的权威，但网络制格局中作为组织凝结要素的合法权威逐渐被“信任”所取代，并成为多元主体间合作互赖的粘合剂。信任成为多元主体的实质联结纽带，意味着法律等制度性要素对网络制格局中的诸多主体所带来的约束与限制趋于宽松，传统等级式的上下级关系也自然逐步消解。

值得说明的是，治理理论对科层制格局“等级恒定”的改变并不意味着完全取替[5]。在涉及经济、政治体制等需要“权威”作用的关键领域[27]，治理往往需要与科层协作以延展其作用半径。再从价值视角来看，科层制对“效率”等“形式合理性”（formal rationality）⑤的追崇导致工具理性的不断膨胀必然是以价值理性的不断丧失为结果的，这使得“实质合理性”（essential rationality）堕于次要地位。而治理理论则是一种消解主次关系的图式，呈现出“形式与实质合理性”殊途的同归。在这一同归的过程中，如果没有等级结构保证“形式合理”，治理的“实质合理”追求往往也难以有效实现。所以，治理的宏观意图并不是简单的单向度关注，其诸多主张改变了既有理论的藩篱，但也有对科层等级的融合保留⑥。

基于前述研究，本文认为治理相较于传统管理的本质在于：在治理之下，任何部分都可能发挥对整体格局具有举足轻重的核心作用。按黑格尔（Hegel）的观点，自古希腊罗马哲学到德国古典哲学，对整体与部分这对哲学范畴，通常有两种解释：一种是直接机械的、形而上学的，即整体由部分构成，部分间及部分与整体间没有内在联系；另一种则是有机的、联系的。后一种解释按照唯物辩证法的叙事观可以这样理解：一方面，整体的性能态势及其变化会影响部分的性能态势及变化；另一方面，部分也能约束整体，甚至于一定条件下，关键部分会对整体状态起决定作用。在传统管理体系中，各个部分更倾向于第一种机械联系，政府作为关键部分处于核心地位，发挥主导作用。社会组织、公民等处于被动、从属的非关键部分，部分之间的联系并不紧密。而治理理论显著打破了这一论断，政府、社会组织、公民在作为整体的治理体系中，都隶属于关键部分，对整体格局发挥着举足轻重的作用，各个关键部分之间的内在联系也十分紧密，从而推翻了“机械”的传统管理形式。

国外学界有部分研究者提出的“生态治理”（ecological governance）⑦概念已经开始触及治理的这一核心本质。“生态治理”与传统管理“机械唯物”视角的不同之处在于，其主张用一种有机、生态的视角视察管理行为。但是，研究者们在“治理”前冠以“生态”的名称，又反映了他们并没有意识到这是治理的核心特质。事实上，生态治理在组织结构、决策过程等诸多维度都呈现出与传统管理的本质区别，其诸多主张都体现了治理的本质要义：其一，生态治理中的每个参与主体都在明确的原则和核心价值观的规范下依据各自使命进行运作；其二，该理论下的组织结构由网络结构取代了层次结构，具体而言是相互关联的参与主体基于动态网络整合成的连贯统一体；其三，生态治理的决策过程要求整个治理体系中的每一个参与主体都有权力和责任参与到决策当中，如回应外部需求、与其他主体相联系，故而其决策是建立在参与、民主及协商一致的基础上；其四，生态治理的权威相较于建立在科层基础上的“职位权威”更具流动性，且系统中的每一参与主体都没有超越其他主体的权威[28]。

四、治理本质思想的展开：多元价值观

长期以来，治理理论研究者围绕治理相较于传统管理的本质形成了三种研究路径，贯穿于三种路径中的核心就在于：治理之下，任何部分都可能发挥对整体格局具有举足轻重的核心作用。那么，将治理的这一本质思想展开，我们可以发现其内在包含着一种多元价值的思考，这一点可以从治理诞生的外围渊源去探讨。既有研究者指出，治理理论诞生于福利国家危机、全球化和地方化的大背景之下[29]，这只是从现实的角度，而非理论的角度指出治理理论何以能在20世纪下半叶风靡全球。尽管有研究者捕捉到公共选择理论和新自由主义思潮等治理理论的外围渊源[1]，但少有相关研究指出及证明，发轫于20世纪的语言哲学（linguistic philosophy）⑧及后现代哲学（postmodernism philosophy）也对治理理论的形成及演变有着重要影响。毋庸置疑，这两个重要哲学流派的诸多主张都与治理理论存在着不同程度的契合。

（一）治理理论的外围渊源：语言哲学、后现代哲学

在治理诞生的20世纪，西方哲学也在历经着重大变革。维特根斯坦（Wittgenstein）以《逻辑哲学论》（1921年）一书将分析哲学推向高点，又在《哲学研究》（1953年）中提出语言哲学的观点对分析哲学进行了全面批判，并亲手“埋葬”了其此前推崇的分析哲学[30]。语言哲学也逐渐成为20世纪下半叶以来西方哲学的主流。而分析哲学到语言哲学的发展变化，其基础都建立在语言的转向上，并与对理性的认知息息相关。前者高举解构形而上学与建构完全理性两面大旗，将一切哲学問题归结为语言问题，后者在继承前者解构形而上学的同时，又改变了前者对完全理性的推崇。虽然二者都以解构形而上学为发端，但对理性奴役的反叛却肇始于语言哲学，这种反叛延续至20世纪七八十年代又引起后现代哲学的诞生，后者继承了前者对传统“形而上”的批判，并将其外延至文学、艺术等其他领域。

1. 语言哲学对分析哲学的“埋葬”及其与治理理论的契合

在前维特根斯坦时期（即分析哲学时期），维特根斯坦在《逻辑哲学论》一书中基于传统形而上学的崩溃声称，语言与现实行为之间只是一种意义赋予的关联，这一阐释源自于维特根斯坦对弗雷格（Frege）和罗素（Russell）批判认知理论和反心理主义的继承[30]，即忽略认知、思维、意向、意指等心理意义上的概念对现实行为的影响，可以表达为：“语言—现实”的“指谓模型”。但语言与认知等概念实际上是紧密相连的。因此，维特根斯坦在意识到指谓模型的立论错误之后，又以语言哲学的概念对形而上学进行了重新批判。在语言哲学的理论殿堂中，语言并不直接反映现实行为，认知对现实行为也具有实质影响，可表达为：“语言—认知—现实”的形式。在反应现实行为的过程中，语言通常是落后于认知的需要，即语言符号是有局限的。由此，前维特根斯坦到后维特根斯坦，即分析哲学到语言哲学的变迁过程中，语言与认知的主次界限逐渐模糊，前者的统治地位开始动摇。

而后维特根斯坦时期语言哲学所主张的这种主次界限的打破与模糊是治理理论本质思想最原始的源泉。这种主次的打破还体现在语言哲学对“结构等级”的消解和“语言中心”的削弱：一方面，分析哲学认为，语言与现实之间只是决定与被决定的等级映射，而语言哲学推翻了奥古斯丁关于语言与现实一一对应的等级对峙，认为语言本身即是一种现实存在，从而将语言与现实之间主次的、对立的关系校正为平行的、互补的关系模式；另一方面，语言哲学所主张的“语言游戏论”又促使基础主义认识论的灭亡。后者主张世界上存在着某种人类理性能最终依据的客观本质，而语言游戏论则通过对“语言”比作“游戏”，而“游戏”是没有本质的论断摒弃了基础主义对本质的追求。在这一意义上，削弱传统的语言中心及颠覆对中心的吹捧成为后期维特根斯坦与德里达、巴尔特、福柯等诸多解构主义论者所共同的信仰，这种信仰不仅改变了对语言的惯习看法，还带来了多元价值的“抬头”[30]。

2. 后现代哲学对语言哲学的继承及其与治理理论的契合

如果说语言哲学是治理本质思想最原始的源泉，那么深受语言哲学影响的后现代哲学就是治理本质思想的直接源泉。在语言哲学的话语运动中，西方哲学逐渐厘清了自身的语言基础，这种变化也深刻地影响了哲学、语言学、社会学、逻辑学等诸多领域，并引发了20世纪六七十年代后现代哲学的产生。以德里达（Derrida）和利奥塔（Lyotard）为代表的后现代主义哲学论者继承了语言哲学中体现出的“后形而上”思维及语言的转向，对西方传统哲学形而上的思维传统再次进行了猛烈抨击（如德里达的反逻各斯中心、利奥塔的反元话语叙事）。与语言哲学打破了语言与认知对现实行为的主次影响相似，后现代哲学则打破了话语之间的主次关系，其与治理理论在解构与建构双形态上存在着诸多契合。

其一，解构性契合。解构是后现代主义的核心形态之一，解构性后现代主义的主要意涵包括：思维方式的反传统、反表象、反形而上学，否定普遍价值意义，代之以价值的碎片化；反对主体居于主导地位，客体居于从属地位的主客二分法；主张中断和消解同主体范畴相联系的独特权力关系和隐藏的层次结构[31]。这些理念与治理理论试图全面消解政府的绝对主权观[32]及打破科层等级制格局的权威一脉相承。两者都表现出对传统的颠覆，呈现出反中心主体、注重边缘化等关联特征。

其二，建构性契合。建构是与解构相对应的形态。囿于解构性后现代主义重“拆解”而疏于“立新”，建构性后现代主义在对传统理念进行消解的同时，还伴随着继承与包容，将传统思维忽略的表象、边缘进行存在性的重新建构与排列，旨在为现代世界提供一个积极的选择途径[33]。其在拒斥二元论的基础上，主张构建整体而有机的后现代生态观，系统中每一实体间是相互约束的依赖关系，反对割裂事物间联系的机械论。而治理理论同样主张主体间的有机联系，认为每一个体基于理性产生集体行动，其中正式制度与非正式制度可以共同组成新的权威空间（SOAs），兼具“建构”的语义表征。

（二）语言哲学、后现代哲学促使治理理论多元价值观的萌芽

综前所述，我们可以观察到：一方面，治理理论本身就蕴含着丰富的后现代主义哲学色彩，不可避免地受到语言哲学，特别是后现代哲学思潮的影响，深嵌着后现代主义的时代烙印。其都“强调文本意义多样性、多元性和不确定性，消解传统‘形而上思维对文本语言的多样压制”，呈现出思维的共振、话语的共鸣；另一方面，前述研究体现了这两个重要的哲学流派与治理理论的多维度相关。语言哲学、后现代哲学虽然具体发端时间不同，却都于20世纪六七十年代成为西方社会的重要哲学思潮，治理理论则是20世纪末期成为驳斥传统管理理念的新模式，故而不考虑复杂动态关联，仅从简单因果关系上，我们不妨得出结论：语言哲学与后现代哲学对治理理论的形成及演变有着重要影响。

而这两大哲学思潮对治理理论最为重要的影响就是对多元价值的推崇，它们直接影响了治理本质思想的生成。语言哲学放弃了分析哲学中的“语言逻辑本质论”，代之以语言游戏论（Sparachspiel）。其强调“语言”如同棋牌、纸牌游戏一样，是形式复杂、功能多样，并不存在本质的东西，更像是一种家庭成员之间基于血缘关系形成的“家族近似”。这种没有本质的非理性活动所遵循的规则也是随意而盲目的，我们可以随时根据自身需要调整规则。这种“游戏思想”直接催生了多元主义价值观在“怀疑论”“相对论”的理论土壤上萌芽，使得传统理性对非理性的统治在多元价值的成长下开始崩塌。而后现代主义哲学论者将语言哲学中的“游戏论”移植到其他不同领域，如后现代主义哲学代表利奥塔将人类的全部话语都视作“语言游戏”，这种游戏以“元素异质”“局部决定”及“无特权对话”为特征。他们主张用游戏的自由性、随意性来抗争任何理论存在的普遍性、确定性。这种态度的产生带来了中心的隐匿与本质的消解等必然结果，同时进一步促生了主体多元、认识多元、价值多元等纯粹多元主义观的兴起[30]，使得多元主义的哲学思想超越了一般意义上的哲学范畴，扩展到人文社科的不同领域，为治理理论的诞生播撒了理论的种子。

五、治理的实现逻辑

研究语言哲学、后现代哲学与治理理论的契合后可以发现，二者留给我们的遗产并不是某些确立的哲学论断，而是多元的价值思考。它不仅在为治理本质思想的追根溯源提供了借鉴与参考，更为我们视察治理的实现逻辑提供了特殊“视窗”。在秉持这一意义上，笔者认为，无论是传统管理还是治理，其实现效果都可归结为“价值观”的影响，将理论效果视作不同价值观影响下的理论实践，这一点可以从治理与传统管理的差异对比中得到辅证。学界主流观点在区别治理与传统管理时，就大都带有价值判断，即其对治理与管理的区别采用两两对照的方式，大多从肯定前者而贬斥后者的方式去辨析二者的差异，价值判断贯穿于“管理—治理”这一连续谱系的整个过程。有鉴于此，本文提出，治理理论要想真正取代传统管理，重点之一在于能够构建参与者共同的价值认同（value identification），在共同的价值认同之下，各个部分才可能低成本地进行协商和参与，以实现真正的治理。

（一）价值认同的重要性：基于理论与实践层面的探讨

所谓价值认同，原本包含着两个层次的理解。一方面是指民族和国家等个体或社会共同体通过相互交往而在观念上对某一或某类价值的认可和共享，并表现为共同价值观念的形成[34]，它主张在多层次、多元化的价值观念中倡导居于主导地位的核心价值；另一方面则指不分领域，超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平之上的全人类的普适价值[35]。无论是哪一层面的理解，将其置于治理的语境中，其共同含义在于：治理体系中的多元参与主体以某一或某类价值观作为标准对自己的行为进行规范，并内化为自觉价值取向。在治理实现的过程中，价值认同的重要性主要体现在以下两个方面。

1. 理论层面思考：价值认同是主次关系转化的关键驱力

在治理实现的理论层面，随着传统管理理念瓦解及由此形成的社会秩序重新建构中的冲突，价值认同已成为影响社会秩序型塑与稳定的重要因素。历史地看，古代城邦社会就已经开始强调价值层的共识与认同对社会秩序型塑及稳定的重要影响。亚里士多德在《政治学》中指出，“城邦以正义为原则……而正义恰恰是树立社会秩序的基础”；近代康德则指出，“永久和平”的世界需要在“公民空间”基础上超越认同与承认，形成“共识”[36]。换言之，社会秩序的重新建构离不开原有维持秩序主体对某一或某类价值的认同。在社会公共事务的治理过程中，价值层面的共识与认同成为寻找社会秩序的精神活动方式[36]。在传统管理理念支撑下的社会秩序中，政府以外的治理主体通常是缺乏主体意识的，它们经常扮演的是缺乏“对象性”而存在的治理手段而非治理主体的状态。作为“次要”一方的社会组织及公民囿于不能摆脱政府等强势主体的权威与资源束缚，始终不能培育出自我意识，因而总是次要而被动的。由此，治理理论对社会秩序的重塑便离不开对政府以外的其他组织主体意识的培育。黑格尔在《精神现象学》中启示我们，价值层面的认同可以把某种价值从“教化”转化为“识见”，从而赋予政府以外的价值主体以“自我意识”，并在自我意识基础上出发，运用某种共识性认同重新确立新的权责观与秩序体系。这样，多元主体的价值认同与社会运作秩序的变化紧密缠结，并在对传统管理“主次关系”的颠覆中扮演着关键作用。

2. 实践层面佐证：价值认同是治理实现逻辑的先决条件

在治理实现的实践层面，价值认同的重要性在全球治理中表现得尤为显著。在通过约束性的国际规制解决全球性冲突、环境、人权等问题，以维持正常国际秩序[36]的过程中，许多研究者已经捕捉到价值认同的重要性⑨。自“威斯特伐利亚体系”（westphalian system）确立了近代国际关系中民族国家“主权至上”的原则以后，这一价值观已深入人心，并极大地阻碍了治理在全球层面的实践。全球治理的多元主体⑩往往会基于主权利益最大化的行动策略将责任推诿或转嫁给其他主体。从这一意义上来讲，治理的手段、结构等“形式基质”并非是全球治理的最大掣肘，以民族国家为中心的国家关系体系及依附其中的利益观才是全球问题愈演愈烈的体系根源。因此，治理在全球层面实现的首要问题，应是对“国家中心”维持现状的价值观念予以解构重塑，国家中心主义迫切所需才是解决全球問题的价值障碍。不从价值视角弱化国家利益至上的利益观，树立起全球治理多元参与主体共同的价值认同，全球问题的解决也就无从谈起[37]。亨廷顿也曾指出一个有趣的悖论：美国人认为自己社会中的冲突是好事，而不同社会之间的冲突却是坏事[38]。如果从全球治理的角度，则可很好地解释这一悖论。因为在美国人的观点中，有一套平衡冲突的价值观和机制。在价值观互相认可下，一些冲突反而可以促进社会进步。相反，在当今全球社会，却缺乏普遍认同的价值观和平衡机制。因此，在全球范围内，不同社会之间的冲突有可能发展为不可逆转的灾难。

（二）走向“价值认同”：基于治理重构模型的解读

Lynn et al.曾提出治理输出结果的简约模型（reduced-form model），指出治理的输出结果（O：outputs）取决于环境因素（如政治结构、经济表现等）、客体特性（如客体属性、客体行为等）、手段（如核心进程与技术）、结构（如组织类型、制度文化等）、管理角色和行为（如决策工具、沟通安排等）五个变量的共同作用。如果将治理的最终实现效果作为因变量O，其他五个因素作为自变量f（x），那么治理输出结果的简约模型如下：O = f（E，C，T，S，M）。[39]该模型将治理的实现视作环境、客体、手段、结构等不同变量的共同作用，但是并没有考虑到价值认同在治理实现过程中起到的关键驱力作用。本文在前述研究的基础上认为，治理输出结果的简约模型有必要导入“价值认同”这一变量。

在上述重构模型中，治理的实现逻辑由两个重要环节构成。在政治结构和法律制度等治理环境改善的情形下，针对生态环境和人权保障等治理客体的变化、行政法规和合约安排等治理结构的重塑是治理实现的外化环节。而主体间共同的价值认同则成为治理实现的内化环节。进一步而言，外化环节体现了治理过程中具体的工具选择（体现为某种制度安排、治理结构的适应），它是治理实现的“形式基质”。内化环节则体现了治理过程中的价值共识变化过程，它是治理实现的实质基质。按照人类需求由生理需求到自我实现的层次逻辑来看，治理实现的逻辑与马斯洛的需求层次理论在形式上相吻合，应该是“工具选择—价值认同”的连续环节。其中，多元主体价值认同的建构途径体现在以下两个方面。

1. 价值认同的建构与“主体平等”的培育

无论是国家层面还是全球层面，多主体间价值认同的实现都离不开主体平等意识的培育。在治理的全球层面，民族国家在很长一段历史时期内仍将是重要的价值主体，反映着各自的利益诉求。部分非政府组织和跨国公司虽然表象上呈现出对治理跨主权的追求，但实际上蕴含着特定群体的利益诉求，本质上依然是服从于民族国家这一价值主体的根本利益。非政府组织和正式的政府间组织归根结底还是为母国利益服务的。因此，在治理的全球层面，尽管存在着各种国际规章的约束，多元价值主体之间囿于利益冲突博弈和资源占有差异，仍然处于地位不均势的状态。而在治理的国家层面，政府也通常成为治理的主导主体，即使在公民社会发育较为良好的一些西方民主国家，政府以外的价值主体通常也很难有超越政府的权威和资源。在这一意义上，构建治理的价值认同，首先就是对平等主体意识的培育，这既是特征也是要求。在弱化“威斯特伐利亚体系”中确立的民族国家主权观的同时，更需要维持整体治理秩序中对非政府角色的价值肯定与认同。

2. 价值认同的实现与“重叠共识”的捕捉

价值认同的实现还依赖于多元价值主体间的重叠共识（overlapping consensus）。所谓重叠共识是罗尔斯在《政治自由主义》一书中系统提出的为处理当今社会如何在价值多元性的基础上达成一致意见的重要概念。他认为尽管“现代民主社会中存在很多不相容却合理的各类综合学说”，然而存在着“合乎理性的完备性学说之重叠共识以保持多元社会稳定”[40]。将其置于治理语境下，即指多元价值主体承认彼此价值观念分歧的同时，在治理目标上存在价值的共识与重叠。前已述及，无论是国家还是全球层面，治理主体地位往往呈现出不均势。多元参与主体间的利益博弈和资源差距往往使得处于弱势地位主体的价值观呈现出对强势价值观的趋从与反趋从，两者间的博弈态势使得公共领域的价值观很难呈现出一致性。这样，介于一致与歧见之间的价值主体通过“重叠共识”的捕捉，才能保持多元条件下有理由的稳定。国内研究治理理论的著名学者俞可平教授指出，一个良好的治理所具备的基本要素包括：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效 [41]，其中蕴含的治理精神可以看作多元主体价

值观的交织所形成的重叠性共识，这是价值认同实现的重要途径之一。

六、结语

自治理理论兴起伊始，研究者们不断赋予其丰富内涵，并逐渐分化为“分析治理理论本身的本体论与侧重于治理实践的方法论两个取向”。本文延续了本体论研究，所不同的是，本文在治理与传统管理对比的基础上试图找到治理的本质。重回笔者在开篇提出的两个问题，即治理相较于传统管理的本质差异及其实现逻辑是什么？本文发现，治理理论与传统管理理念的一个本质差异在于，前者打破了重点与非重点、主要与次要的格式化模式，改变了科层制格局的等级恒定法则。在治理之下，任何部分都可能发挥对整体格局具有举足轻重的核心作用。同时，本文考察了治理本质思想生成的外围渊源，发现语言哲学、后现代哲学对治理理论多元价值观产生的重要作用。在此基础上，笔者认为，治理的实现过程中，治理工具（包括决策方式、结构方式等外化环节）并不是治理实现的核心变量。多元参与主体共同的价值认同这一内化环节才是治理实现的核心与关键，只有在“价值认同”的基础上，各部分才能低成本地协商，以实现真正的治理。

进而言之，从单纯的逻辑视角来看，“工具选择”和“价值认同”的有机结合，才是治理实现的根本逻辑。而且这两个环节有逻辑上的前后之分，即没有政府、市场、社会等多元主体间价值认同的形成，公民的有序参与、协商机制的完善设置等就很难付诸推行，治理的结构、程序、制度等工具选择将因为难以实现与主体的“价值同一”而不被认同，进而导致持续冲突的产生。然而，在具体的地方（local）、社会（society）、国家（national）、全球（global）等不同层次的治理实践过程中，治理的实现逻辑一般很难区分出前后主次，“工具选择”和“价值認同”这两个“形式”与“实质”基质相互渗透、彼此促进，前一环节既是后一环节的前提也是归宿，后一环节既是前一环节的基础也是关键。正如伯克（Burke）指出，“认同与社会结构实质上就是一个硬币的两面”。治理的实现逻辑正可以从这种辩证的“两面”来加以理解，需要重申的是，这两个方面是同一个过程的两个“基质”，无前后主次之分。正是在这一意义上，价值认同的确立并不意味着良好治理的必然产生，还需要价值主体不断推动的治理实践才能将共识的价值观转化为实质的治理输出结果。

[HJ2.2mm][HS2]注释：

① [KG3mm]源于古希腊的政治术语κυβερναω，引申为引导、操纵、控制，随后在柏拉图（Πλ？των）著作中第一次以比喻用法出现，并在拉丁语及其它语言中随即得到传播。

②[KG3mm]“网络结构”是与政府、市场相区别，介于两者之间的中间形态的第三种治理结构。

③[KG3mm]囿于作为“合作”的治理在意涵方面的概括性、主流性及集中性，下文在捕获治理理念的本质及其与传统管理的差异时所基于的治理意涵即是在“网络参与论”的理论基础上，将治理视为“合作”的治理。

④[KG3mm]本文所说的“全面参与”引自“政策网络”研究者David marsh & Rhodes，eds（1992）在《Policy Networks in British Politics》一书中提出的观点，他们认为治理理论的核心特征是多元主体（地方政府以及各种社会组织部门）对公共政策的全面参与。但在具体适用上，笔者所指的“全面参与”并不局限于公共政策，治理理论应涉足于整个治理体系中公共事务的全面参与，并且其地位是等同的。

⑤[KG3mm]形式合理性，即韦伯所说的不同事实、现象之间的逻辑判断，通常指手段和程序的可预见性，是一种客观合理性；后文所说的实质合理性则往往属于目的与后果的价值，是一种主观合理性。

⑥[KG3mm]这种融合保留主要体现在两个方面：一方面，科层等级中的政府部门可以与社会组织合作共担公共事务以及“赋权”给私人部门进行公共服务的供给来激发资源利用的最大化，从而将治理的作用半径延展至其它领域；另一方面，科层等级还可以通过“制度性立法”来赋予治理理论“等级色彩”以维护其方法论实践。

⑦[KG3mm]需要说明的是，目前国内外学者对“生态治理”概念的界定和理解还存在一定程度的混淆。国外学者对这一概念的使用中，“生态治理”是一种作为传统管理替代性方案的新型组织理念，是一种交互性的基于生态视角的治理模式；而国内学者对这一概念的使用中，囿于语言语境的惯习，往往将“生态治理”与“环境治理”等用，这显然是对“生态治理”概念的误读。因此，需要我们加以甄别理解。

⑧[KG3mm]西方学界相关文献对语言哲学有“linguistic philosophy”和“philosophy of linguistic”等多个表达，有时区分使用，有时不作区别。囿于本文不深入讨论语言哲学问题，只是试图捕获语言哲学与治理理论的思维近似，故而此处基于叙事一贯，以“linguistic philosophy”作为不加区别的统一表述。

⑨[KG3mm]例如，陈心刚（2007）就曾指出，全球治理的关键在于人类共同价值的构建。张劲松（2008）则指出，全球治理的基石是共同价值观的确立。

⑩[KG3mm]需说明的是，全球治理语境下的不同参与主体主要指制定和实施全球机制的组织机构，可概括为以下几类：（1）民族国家；（2）正式的国际间政府组织；（3）非正式的全球公民社会组织；（4）跨国公司等。

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责任编辑王江伟