论政府透明度研究的理论维度

张建

[摘 要]十八届四中全会提出法治政府建设命题及政府权力清单制度概念，从政府运行视角看，这必然要求政府高度透明、释放政府信息和接受外部监督，政府透明度成为把握上述概念和要求的核心概念。学术研究总是在某种学术脉络中展开的，对于同一问题，不同的理论视角有着不同的分析思路、见解和对策。国家–社会理论框架，国家治理与秩序形成及公民知情权都是研究政府透明度的重要理论视角，既有必要对这些理论框架本身进行分析，也需要对这些框架在分析政府透明度问题上的能与不能进行分析与反思。

[关键词]政府透明度；国家–社会；国家治理；知情权

[中图分类号] D630

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）09-0063-08

改革开放的不断深入发展，中国的政治、经济、社会和思想都发生了深刻的变化，应该如何认识和叙述“中国何以可能”及其内在规律则成为当代中国最为紧迫的问题之一。同时，十八届四中全会又提出，要建设有中国特色的社会主义法治国家并提出法治中国的概念，如何阐释法治中国、法治思维与法治方式的内涵，这对于推进中国法治发展无疑具有关键意义。将上述两个问题提出来的目的在于指出，理论研究与学术框架对实践及实践认同等所具有的核心功能。

显然，要是抽象地讨论某种理论或学术框架对于认识、阐释与推进中国发展、中国法治实践等不仅可能毫无作用，反而极有可能会陷入语词之争的迷津之中，有必要警惕和反思这种问题讨论方式。基于这种认识，虽然本文的研究对象为政府透明度，但更致力于对作为认识与分析政府透明度的理论框架–判断依据的反思。之所以选择政府透明度作为分析对象，不仅在于其是建设法治中国的关键环节，而“提升政府透明度有助于提升公众对政府的信任”[1]；更紧要的则是，当代中国一直呼吁提升政府透明度，而其也确实对当下产生了方方面面的影响，如在政府预算问题上、在政府决策问题上、在食品药品安全监管问题上等。

为此，本文主要讨论的问题有：一是，国家–社会二分框架对认识与推进政府透明度所具有的利弊；二是，从国家治理与秩序生成角度出发，分析与反思国家视角下政府透明度研究着力点；三是，从知情权理论维度出发，讨论这一视角中的政府透明度应该如何研究的问题；最后，将是本文的结语，既需对政府透明度议题研究视角本身加以总结，也需要对理论与实践关系加以思考与总结。

一、国家–社会框架下的政府透明度

研究政府透明度，首先需要对何为政府透明度加以界定。目前，对于这个概念学术界的认识还是较为混乱的，总体上看，主要表现为将政府信息公开、透明政府与政府透明度概念与各自内涵混淆使用。由于本文并非是对政府透明度概念加以梳理与界定，对这三个概念也只能简要地加以概述。政府信息公开，主要指的是政府将自身所掌握的除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，通过合理的程序向社会公开；透明政府在信息公开的基础上，更进一步要求社会、公众可以依照既定程序参与进政府决策；政府透明度则是对政府信息公开和透明政府建设的程度进行的评价。

国家–社会二分框架已成为分析当代中国行政、司法实践的一种重要的理论进路，但需要指出的是，由于没有能够注意到这一理论框架内部的学术分野，以及当代学人通过调整学术立场来套用该理论进路，导致该理论框架固化为一种套路化、僵硬的进路，所以，有必要对该理论框架的发展脉络予以梳理和分析。

毋庸置疑，无论是传统中国还是中世纪之前的西方国家，都是不存在现代意义上国家与社会二分的，自然也就不可能产生有关国家、社会及国家与社会关系的理论。一般认为，国家–社会二分框架的生成是与西方国家开启的思想启蒙运动、资产阶级兴起、资本主义发展及政治合法性转型有内在关联性。启蒙运动作为一场重要的思想解放运动，其最为重要的历史贡献在于：它使人开始意识与重视自身主体性，亦即人不再是受制于某种宗教、价值和机构的傀儡，人是有思想、有意识、有行动能力的主体。资本主义的发展与资产阶级的兴起则从经济方面不断地促使新型国家与社会关系及其理论的产生，恰如我们所知，市场经济作为一种自我驱动的变革模式，其天生就具有扩张边界和向外扩展的本能，这种发展模式及趋势势必要打破既有的政治分割格局，形成一种权力较为集中的政治体制，反之，集中的政治体制的形成也是为了进一步协助与推进资本主义对外扩张。恰如许倬云所言，“这些工业化的国家（指18至20世纪的英法德等国–笔者注），不断争夺煤铁资源。他们努力采自己手上的煤矿和铁矿，在一些两国交界不太明确的地区，就因为要不断争夺矿产而爆发战争。”[2]（P108）在此过程中，资产阶级作为一个新的社会阶级也开始走上历史的舞台，随着资本主义的一路高歌，随之而来的则是对政治权利的要求。

所以说，思想启蒙运动、资产阶级兴起、资本主义的发展，这些对于当时时空具有关键意义的要素的产生与变革投射到政治上即是：政治合法性的基础逐渐发生变化。韦伯在对统治类型进行研究时曾指出，传统型统治、魅力型统治与法理型统治，是统治合法性的三种基本类型，如果以韦伯的统治类型说来分析那个时代在政治上发生的深刻变化的话，那就是西方国家的统治逐渐地从传统型统治和魅力型统治向法理型统治过渡。

合格的理论是应该能够反映自身所处时代的深刻变化与内在需求的，国家–社会二分框架就是在上述特定时空结构中逐渐地生成与成熟起来的。当然，我们要是进行更为仔细分析的话，便会看出国家–社会理论框架并非是铁板一块、同质性的，其内部是有着学术分野的。一般说来，其内部的学术分野主要有两个基本脉络：一是以洛克、康德为代表的社会先于/外在于国家的理论学说；二是以孟德斯鸠为代表的“根据政治界定社会”的认识。通过天赋人权和社会契约学说，洛克就认为社会是先于政府而存在的，政府的权力只不过是社会在保留生命权、财产权和自由权基础上让渡而形成的，进而政府的理念、行动等势必都应以社会为中心而展开。而孟德斯鸠则认为，自由社会总是应该与一定的政治构架相符合，古人完全是依据政治来界定社会，而社会实质上是中央权力与一系列权利的一种均衡状态，虽然孟德斯鸠的看法总体上认为根据政治界定社会，但一定程度上也起到了将社会从政治中解放出来的作用。上述观点分歧的存在，并不影响国家–社会理论存在的共识：对专制的反对。endprint

国家–社会理论框架的产生源流与发展脉络在西方国家中无疑是复杂而多变的，由于本文并非是对这一框架的来龙去脉予以研究，而是借助于这一框架来分析政府透明度，相关的、更为细致的学术在此就不赘述了。值得重视的问题是当代中国对国家–社会理论框架的引进。在上个世纪80年代，由于改革开放与市场经济的迅猛发展，学术界掀起了一股中国向何处去的大讨论，有关市民社会的研究就是其中最具有代表性的话题。当时讨论的结果认为，西方国家之所以能形成较为稳定的政治构架与成熟的法治，原因就在于市民社会的存在，而市民社会的基础则在于市场经济、法制环境和法制意识，为此中国有必要培育和促进市民社会生成与发展，法律制度的构造则是最为关键的一个环节。今天当我们反身去思考那个时代的讨论与实践时，定会发现诸讨论与建议都成了设想，原因则在于这是一种倒果为因的思维方式，亦即将西方发展至发达社会后的制度性结构视为是发展的前置条件。有关市民社会的构造虽未成行，但市民社会理论却逐渐地转化为国家–社会二分的学术分析框架并被广泛接受，这一点无论是从法学、社会学，还是政治学、经济学的讨论中都是可以得到印证的。

随着中国自身学术发展的成熟，李友梅等人在对国家–社会二分框架研究时就反思性地指出，“随着社会科学的研究正在从宏大叙事转向微观叙事，从结构分析逐步转向行为分析，从而使社会科学的解释模式必须要发生一个转变。”[4]（P6-7）这也意味着，当下开展学术研究时，不能简单地套用国家–社会理论框架。同时，又由于国家–社会理论框架对国家、社会进行了同质性、结构性的预设，使得相关的研究并不能真实而有效地反映社会及其运行逻辑，这也提醒我们，需要在此基础上形成一种重视互动和辩证的分析进路。总之，从简单地套用国家–社会理论框架到有意识地构造制度–生活分析框架，这也说明了中国学术的不断成熟。

借助于国家–社会理论框架来研究政府透明度问题，对相关问题的深入讨论无疑是具有启发性的。在国家–社会、制度–生活的关系性分析框架中，可以去研究在政府信息公开问题上，在社会、民众参与政府决策问题上以及政府透明度评估问题上，政府与社会是一种什么样的关系、它们相互间又是如何互相嵌入和行动的，以及理想的政府与社会关系应为何样、如何生成等。

当然，这一理论框架在对政府透明度问题加以解释时也有自身的限度，邓正来曾指出，“市民社会与国家的良性互动关系对于中国大陆论者来讲更是一种目的性状态，从而他们的研究多趋于对此一状态的构设以及如何迈向或达致这一状态的道路的设计。”[5]（P15）实际上，当下中国由于政府具有的强势主导地位，使得政府往往会做出一些吞噬社会的行为，从这个意义上说，对政府信息公开，社会与公民参与政策决策以及政府透明度评估等的研究，都是一种目的性指向的研究，亦即是说，公开政府信息、让社会与民众参与进政府决策是我们开展研究的目的。这也在提醒我们，在从国家–社会理论框架出发研究政府透明度之时，要不断地警惕与反思，防止将理想的政府与社会关系误解为现实的关系。

二、国家治理、秩序生成视角下的政府透明度

无疑，国家–社会理论为政府透明度研究的展开搭建了一个基本的分析框架，但由于这一理论框架自身的静态特征及其在中国语境中的目的性指向，它可能使我们忽略研究与实践的时空性与流变性。显然，要是不知道问题因何而起，那么肯定也无法分析与洞见到向何处去。为此，有必要勾勒与分析政府透明度所处的时空结构，尤其是该时空结构中国家治理与秩序生成的条件与内在逻辑。

如我们所知，中国的转型始于鸦片战争，如果说传统中国的统治类型是传统型与魅力型统治的话，那么依照发展规律而言，当下的中国则有必要转向法理型统治，法治中国概念提出与法治思维、法治方式要求显然印证了这一转变的内在性。但无论是哪种统治类型，从上层视角看，都在于统治正当性和秩序的获得。传统中国，由于大一统思想的生成以及政治上的早熟，使得中国极早地建立起统一的中央集权体制，恰如瞿同祖所言，“封建政治解体以后，大一统的中央集权政治消灭了原有的许多封建单位、各自为政的政治制度”[7]（P224）。又由于直到近现代的中国都是以农业社会为根基，这必然导致政治与社会相互间会产生矛盾：无法养活庞大的官僚阶层，这意味着，需要在政治统治与社会根基之间形成一种微妙的平衡，有必要建立简约的治理结构。依照费孝通所言，“有为的皇权不能不同时加强它对内的压力，费用更大，陈胜吴广之流，揭竿而起，天下大乱了。为了皇权自身的维持，在历史的经验中，找到了‘无为的生存价值，确立了无为政治的理想”[8]（P62）。所以说，皇权不下乡权力格局的形成，在某种程度上就是对微妙均衡与简约治理要求的一种回应，所导致的结果则是：在社会秩序形成过程中依赖于宗族、乡绅等社会力量。在这种政治格局中，官府与社会间所存在的正式勾连是极其有限的，主要则是体现在交税纳粮、纠纷解决等机制上，故而在传统中国形成了上层与下层间仅有微弱关联而并行不悖的结构。

进入到世界结构之中的中国，再也不能依靠这种政治结构来促使自身从结构边陲走向中心了，原因主要有二：从现代社会发展角度看，搭建民族国家与建立中央集权政体是西方发达国家的普遍性做法，如当时的美国、德国、法国等，因为市场的开拓与秩序维系等都需要强有力的中央权力来加以支撑；从中国特殊国情看，当时的中国还是一个农业国家，而以农业为基础的国家是无法与建立在工业社会之上的国家进行抗衡的，输赢在开始就决定了。必须将优先的资源优化使用，形成集中力量办大事的发展格局，而能够主导这一格局的力量只能是政治力量并且只能是集权性的政治力量。在上述两个原因的支配下，中央集权的政治体制在中国变革之初就被勾勒出来了，从清朝末年到国民党时期再到新中国，无不反映出历史使命支配下的政治构建逻辑。

中央集权性政治体制的构造，反映到国家治理与秩序生成上则是：秩序生成主要是经由国家主导来达致的。国家应不应该成为秩序生成的唯一源头？这实际上是一个需要深入反思的问题，需要从中外经验中加以把握。一如上文所言，传统中国秩序生成中，国家与社会各有所属、相得益彰，这点尤其是在两宋之后，乡绅在秩序形成中发挥了越来越紧要的作用，而在现代社会之中与乡绅功能相当的村委会、居委会却表现出越来越弱势的趋势，为什么会出现这样一种变化呢？在我们看来，信息在主体间流动出现变化是一个紧要的原因。由于传统社会是一个熟人社会，使得每个主体相互间的信息把握是对等的、相互透明的，如桑本谦就发现，“与现代社会相比，初民社会更加珍视和依赖私人监控来阻止违规和犯罪”[9]（P180）。同样在新中国的计划经济时代，由于户籍、档案等制度对人口流动进行的限制，每个人实质上的生产、生活圈子都是较为固定的，这也使得相互间的信息都是敞开而透明的。而市场经济的快速发展与人口流动的急速加剧，从熟人社会向陌生人社会的转变，使得信息在人与人之间的传播再也不是透明、敞开和对等的了，即使是生活、工作在同一时空中的主体，相互间也不一定能完全把握其他主体的信息。总之，这既说明了今天中国社会正在发生的变化，也说明了信息对秩序生成所具有的影响。endprint

从传统社会向现代社会变迁的一个重要逻辑是：信任从具象信任向抽象信任的转变、从特殊主体信任向制度信任转变，这一转变之所以会发生，原因在于“建立在封闭基础上的共同体道德是无法满足现代大型社会生活条件下自由社会秩序的特殊‘道德需求”[10]（P602）。从一定意义上说，我们在这里可将道德需求理解为信息。市场经济发展与人口流动的加剧，并不意味着说，有关主体的信息就无法把握，只不过是个体再也无法具有充分把握他人信息的能力，而实际上国家经由各种制度与机制的设置是可以捕捉获取到每个人的信息的。此时，国家如何获得个体的信息以及获得信息如何使用则成为一个紧要问题，在以往由于传统思维的束缚，政府总是偏好将收集到的各种信息进行内封闭使用，不仅不向社会开放甚至政府部门间也是相互封闭的，从而导致信息流动与利用出现障碍，所以，有必要从这种封闭的、僵硬的思维怪圈中走出来。在信息流动与利用问题上，政府应形成一种开放性的思维模式，信息不仅要在部门间进行流动，还应构造种种制度与机制促进信息在政府与社会间流动。对此，恰如陈柔婷所言，“政府信息如同银行货币，只有加速其流通，才能创造巨大的效益”[11]。

由此可知，从国家治理与秩序生成视角来研究政府透明度无疑是一个重要的切入点，也带来了启发：一是，公开政府信息，社会与民众有序参与政府决策，不断提升政府透明度，支配这一系列行动的根本目的为何？对此，基于国家治理视角则会发现，根本目的还在于促进政治合法性的形成与再生产。二是，政府信息公开等一系列行动具有何种功能？通过对传统中国秩序生成经验的把握会发现，社会主体间只有有效地、充分地把握信息，这样才能促进秩序生成；反之，要是主体间信息不对等，则会导致社会失序。这实际上也在提醒我们，有关政府信息公开、提升政府透明度的理念不是源自于某种观念的推导，而是导源于其对秩序生成有着切切实实的功能[12]。

当然，每种理论视角都有自身的局限性，国家治理与秩序生成视角同样不可避免。在笔者看来，透过这一视角来研究政府透明度问题，要是纯粹地依赖该理论框架的话，则有可能使得政府信息公开、让社会与民众参与进政府决策等行动成为一种策略性行动，从而忽略这些行动本身所具有的价值。所以说，不能过分强调上述行动对政治合法性生成与再生产具有的工具性价值，我们需要对该理论视角保持必要的警惕与反思。

三、知情权视角下的政府透明度

国家–社会理论框架是一种对国家与社会主体间关系加以分析的进路，国家治理与秩序生成视角则是从国家维度出发的，毋庸置疑的是，无论是关系性视角还是自上而下的视角都有助于我们深化政府透明度的分析与研究。论述至此，另一个重要的问题就逐渐浮现出来：有没有一种从下而上的视角呢？答案显然是肯定的，从知情权视角来看待与分析政府透明度问题当然是值得我们深入讨论的。

如上文所阐述，现代民族国家并不是一个自然的、预先给定的产物，而是在现代过程中逐渐建构起来的。英国学者推宁就曾指出，“《西伐利亚合约》就是现代国家法的开端，这一合约将法律分为国家法和国内法两个系统来进行研究”[13]（P31），这一界分的组织标志则是民族国家及其政权。从普遍的视角看，无论哪个国家在从传统社会向现代社会转变过程中，都经历着一个一转百转的过程，当然由于研究议题所限，我们在这里主要对社会组织及个体与国家间关系发生的变迁略加说明和分析。

从社会组织方式变迁看，传统社会中人们主要是依靠自发形成的纽带来搭建相互间关系的，如血缘、地缘及业缘等，这些组织方式不仅发挥了将人组织起来的功能，同时，还发挥着社会保障、社会救济的功能。现代社会恰好相反，社会中的个体往往会从预先给定的组织中脱嵌出来然后进行再嵌入，一出一进的过程往往表现为主动选择的结果，也不断地体现着个体的主体性，但这其中也存在着巨大的风险，“原因就在于开放社会中随处可见的不确定、风险会使得作为主体的个人筋疲力尽、心生胆怯”[14]。这也意味着，“脱嵌–再嵌入”之间的连贯性可能会发生断裂，此时则需要国家提供相应的保障。此外，在现代化展开过程之中，个体与国家间关系也发生了根本性变化，恰如上文所言，在传统社会上层与下层间虽仅有微弱的关联，但能维持大体上的平衡，但现代社会的到来和民族国家的建构，国家则不断地将个体吸纳进自己的视野之中，天高皇帝远的现象再也不存在了，国家也开始不断地、大规模地干涉个体的生产与生活。在此过程中，个体开始直接与国家产生连接，同时，也开始更加依靠于国家。

个体与国家关系的转型，也驱使国家统治的合法性基础发生了变迁，逐渐地从传统型统治和魅力型统治向法理型统治过渡。传统型统治依靠的是通过传统习俗、认知惯性等对人产生约束，魅力型统治则是依靠统治者所具有的特殊魅力而获得合法性，而法理型统治则完全依赖于相应的法律制度和程序来保证自身的合法性。更进一步看，洛克、卢梭、格劳秀斯等哲人的思想也值得我们重视，在他们看来人所具有的各种权利是与生俱来的，但国家权力恰好相反，是人在保留一部分权利之后让渡而成的结果。虽然天赋人权学说由于自然社会的假设而使得自身的学术说服力有所减弱，但其对现实产生的影响是不容置疑的。恰如赵明所言，“可以说，离开了‘人，近代权利思想大厦的构筑就没有了根基；离开了‘人，对国家权力正当性理念的追问也就毫无异议”[15]（P35）。在现代社会中，天赋权利说、对人的重视已逐渐地制度化为各种权利，而知情权则是其中最为紧要的一种。李瑜青曾指出，“民主是法的规定、法的实施和法的实现的基础、底蕴、精神和追求。民主贯穿于法的规定、法的实施、法的实现的各个环节和整个过程。”[16]（P117）而民主的具体实现既需要民众有序地参与进政府决策、认同制度安排，更紧要的则在于民众对相关信息的掌握。同时，我们还可以在我国《宪法》及相关的法律制度中发现知情权的规范性表达和制度性安排，如《宪法》第三十四条就规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。endprint