从委托代理理论视角论继续深化国有企业改革
[摘 要]国有企业是国家的经济支柱，其经济效率关系到国民经济运行质量。国有企业委托代理关系既具有委托代理理论中所阐述的一般性特点，又具有其自身特性，如委托人层级和定位复杂，代理人行为短期化和契约关系非市场化等。从理论上看，国有企业并不必然产生这些矛盾，但其公司治理机制和外部监督机制等操作层面的难度，可能较其他所有制企业更大。为此，必须进一步推进国有企业改革，提高国有企业市场化程度，完善激励机制，提高监督的有效性，降低委托代理关系中的机会主义倾向。
[关键词]委托代理理论；国有企业；改革
[中图分类号] F276.1
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2014）06-0045-05
[收稿日期]2014-03-10
[作者简介]王炳文（1984-），男，陕西榆林人，北京大学光华管理学院博士后，经济学博士，研究方向为产业理论、金融理论。
国有企业掌握着国家的经济命脉，是我国国民经济的重要支柱。但由于国有企业的产权特点和公司治理机制中存在的一些弊端，委托代理问题在国有企业中普遍存在，并在一定程度上影响了国有企业的经济效率。近年来，随着市场经济体制改革和国有企业改革的不断推进，国有企业产权趋于明晰，内部治理机制和外部监督机制得到强化，委托代理问题得到缓解，但仍然在现实和理论两个层面上面临一些困难。本文旨在委托代理理论的视角下，对此进行讨论，以期对国有企业改革的进一步深化有所裨益。
一
在传统微观经济学中，企业被视为一个仅由投入产出的生产函数所决定的黑匣子，其内部组织被完全忽略，这种简单的抽象导致企业的许多行为不能得到适当的解释。美国经济学家Berle和Means（1932）较早注意到了企业内部关系的重要性，并在其著作《现代企业与私人财产》中提出了所有权和控制权分离的命题。20世纪60-70年代开始，更多经济学家（Wilson，1969； Ross，1973；Mirrless， 1974）深入到企业内部组织的研究之中，并对企业中存在的委托代理关系进行了深刻分析，创立并发展了委托代理理论。委托代理关系是指委托人通过明示或隐含的契约，指定或雇佣代理人为其服务，授予代理人一定权限，并根据服务数量和质量支付相应报酬。委托代理理论的主流观点认为，生产的专业化是委托代理关系产生的基础，但由于信息不对称以及委托人和代理人的效用函数不一致等原因，二者之间可能存在利益冲突，使得代理人具有偏离委托人利益的冲动。在这种情况下，如果缺乏有效的制度安排，代理人行为很可能最终损害委托人的利益。
为了对代理人行为进行量化描述和研究，30多年来，委托代理理论中运用和发展了各类模型。基本的委托代理模型描述了静态条件下的代理人行为，其中比较有代表性的有Wilson（1969），Spence和Zeckhauser（1971），Ross（1973），Mirrlees（1974，1976），Holmstrom（1979）等人的研究成果。静态模型为刻画代理人行为打下了基础，但事实上，委托代理关系往往并不是静止的和一次性的，为此，动态模型被引入委托代理理论。重复博弈模型（Radner，1981；Rubbinstain，1979）是较早研究委托代理问题的动态模型，证明了在长期的委托代理关系中，委托人可以相对准确地推断代理人的努力程度，且长期合同在一定程度上减少了代理人的风险，能够更好地促使委托人和代理人履行合同义务。代理人市场声誉模型（Fama，1980；Holmstrom，1982）是委托代理理论中另一个重要的模型，认为代理人会为了改进其市场声誉而努力工作，从而表明除显性的激励合同外，隐性激励也同样有效。棘轮效应则源于对苏联式计划经济制度的研究（Weitzman，1980），并被应用于解释委托人和代理人风险分担不一致时激励机制的弱化（Ricart & Costa，1986）。此外，Holmstrom（1982），McAfee（1991），McMillan（1991）和Itoh（1991）等人还对代理人同时代理多项任务和委托人面对多个代理人的问题进行了研究。
除对代理人行为进行研究之外，对于委托人的行为模式及监督管理机制的研究成果也十分丰富。相对业绩评估的锦标制度（Lazear & Rosen，1981；Green & Stokey，1983）是决定代理人工资基础的易操作模型，并被认为可以解决委托人的道德风险（Carmichae，1984；Malcomson，1984；Bhattacharya，1983；Malcomson， 1984）。Solow（1979）和Shapiro & Stiglitz（1984）等人则认为较高的工资水平是委托人为防止代理人偷懒而采用的激励方法。与给定委托人和代理人的标准模型不同，张维迎（1994，1995）提出了一个更为基本的问题，即委托权应当如何在不同的企业成员之间分配，并证明了应根据企业成员在生产中的相对重要性和监督上的相对有效性来决定最优委托权安排。
二
委托代理理论自问世以来得到了广泛的应用，在我国国有企业改革中也有着重要的现实意义。事实上，国有企业不仅存在着委托人和代理人信息不对称、目标函数不一致等条件下委托代理理论中的一般性问题，同时还因其自身的一些固有特性，使得委托代理关系有着不同于其他企业的特点。
（一）委托人层级和定位复杂化。
与其他所有制企业不同，国有企业归全民所有，由国家代表全民行使资产所有权职能，因此，从根本上来讲，国家是国有企业经营管理权限的终极委托人。然而，国家不同于自然人和企业法人，是一个宏观、抽象的概念，本身不具有具体的契约执行能力，这就造成国有企业委托人虚化。由于国家不能够直接履行委托人的职能，国有企业的委托人职能必须借助政府行政体系的力量来实现。这意味着国有企业的委托代理体系十分复杂，存在着多个层级，由人代会、中央政府、地方政府、政府具体职能部门、企业经营管理人员和普通职工等层级构成，其委托代理关系远比一般企业股东大会、董事会、经理阶层和普通雇员的结构要复杂得多。这种多层级的体系必然带来委托人对代理人监管的困难。事实上，每一次信息向上一个层级的传递都会产生损耗，同时，每一个层级向下一个层级的监管都会增加成本，从而导致效率损失。这种委托代理关系的复杂层级是国有企业的一个显著特点和特有现象，从某种意义上说，也是国有企业改革特别是公司治理机制和监督机制设计中需要重点关注的问题。
层级多仅仅是一个方面，更重要的是委托人定位甚至权限并不清晰。每一个层级既是其下一个层级的委托人，同时又是其上一个层级的代理人。这种情况在其他所有制企业中也存在，但在国有企业中则更加复杂。一方面，在国有企业的实际经营运行中，政府可能会未能真正承担自身职责或过多干涉甚至侵犯到代理人的权利，从而使得自身的权限边界模糊化，导致缺位或越位现象的存在。另一方面，不仅是政府层面的委托人，即使是国有企业层面的委托人，例如集团或公司董事长，也与其他所有制企业委托人公司股东或所有者的定位不同，更多的是国家委任官员的身份，从这个角度来讲，其定位和行为模式可能更加接近代理人，因此完全可能出现委托代理理论中指出的代理人可能存在的机会主义行为。此外，委托人缺乏承担风险的能力也是一个不可忽视的问题。不同于其他所有制企业中委托人多以财产承担责任，在国有企业委托人的诸多层级中，普遍缺乏承担决策风险的能力，或者说责任的规避变得更加容易。在这种情况下，委托人超越权限、滥用权力的道德风险将可能加剧。
（二）代理人行为短期化。
在国有企业的委托代理关系中，不仅仅委托人存在层级多、定位不清、权限模糊等现象，从代理人的角度来看，也存在着行为短期化的弊端。一方面，代理人合同短期化增加了其机会主义的倾向。正如动态委托代理模型例如多期重复博弈模型所指出的，长期合同能够提高委托人对代理人行为和努力水平的洞察能力，减少代理人机会主义行为，激励其更好地为企业服务。然而，在国有企业中，作为代理人的各级经营管理者任期普遍偏短，并且每个任期相对比较固定，这样一来，人员岗位较为频繁的变更使得委托人缺乏在较长时期内观察和判断代理人努力水平的机会，同时也因为代理人对自身任期容易预期而在任期将尽时可能加剧机会主义行为，“59岁”现象就是一个典型的例子。另一方面，国有企业代理人激励机制不健全。国有企业对代理人的业绩激励可能不如其他企业有效，其内部存在着一套类似于政府行政机关的官僚体系，其中一些经营管理者甚至并不是在企业的经营管理活动中成长起来的，而是从政府官员的岗位上直接调任；即使那些一直在企业工作的经营管理者，也往往不完全根据业绩来决定其待遇和升迁，资历、人际关系等其他因素可能会在更大程度上影响代理人的切身利益。在这种情况下，薪酬和升迁等激励机制的作用可能被弱化，其对代理人行为约束和引导的功能得不到充分发挥。
合同短期化以及激励机制不健全，无疑会为代理人的短期行为提供滋生的空间。一是代理人机会主义的成本减小。短期合同中，委托人和代理人之间的博弈是有限重复的，委托人洞察代理人偷懒行为的难度较大，也就是说，代理人不尽职行为遭到惩罚的可能性较小。对于理性的代理人而言，一旦其采取机会主义行为的预期收益大于遭受惩罚的预期损失，降低努力水平就会成为其理性选择。二是代理人搭便车的内在冲动增强。对于国有企业任一层级的委托人而言，其所面临的监督对象都是由多个代理人所组成的团体，并且激励机制通常不仅仅是针对个人，而是针对这一团体的。例如，当企业业绩达到一定标准时，从企业高管到一般工作人员的各个代理人层级都能够得到相应的激励。问题是，在这个团体中，如果个人努力不具有可测性或即使可测也不能得到有针对性的激励，则完全可能强化代理人搭便车的倾向。这些因素可能导致国有企业代理人降低努力水平，甚至采取损害企业利益的机会主义行为。
（三）契约关系非市场化。
委托代理理论是建立在现代企业契约关系基础之上的。尽管我国市场经济体制和国有企业现代企业制度已经初步建立，但不可否认，非市场化的因素在国有企业的经营管理中仍然普遍存在，并对其委托代理关系构成重要的影响。
一是委托代理关系的建立不完全遵循市场化运作。国有企业的产权特性决定了其委托人和代理人体系包含两个层面，一个是政府机构层面，另一个是实实在在的企业经营管理层层面。即使不考虑政府机构层面，仅从企业经营管理层层面来看，其委托代理契约的建立和执行也并非是完全市场化的。由于国有企业长期以来形成的用人和员工管理体系，委托人很难自由地在人力资源市场上寻找合适的代理人，甚至也不能够完全自主地根据代理人的业绩决定对代理人的激励或惩罚。这不仅意味着委托人和代理人之间的约束弱化，也意味着代理人声誉效应可能会受到削弱。也就是说，既然代理人不需要面对人力资源市场的充分竞争，职业声誉对其个人前途和利益的影响将会较小，代理人为提高声誉而努力工作的动机可能被削弱。换言之，在国有企业中，不仅显性的激励机制功能不健全，隐性激励也可能由于代理人选择的非市场化而不能很好地发挥作用。
二是国有企业的其他契约关系也存在诸多非市场化因素。国有企业多处于国民经济的战略行业，普遍具有较强的市场垄断地位，这就使得其所面临的竞争压力相对其他所有制企业要小得多。加之国有企业不可否认地能够更加便利地从政府获得相关支持，这些都导致国有企业的经营运行模式不可能完全遵照市场的规则，意味着国有企业的经营业绩不完全是市场竞争的结果。在这样的环境中，代理人的工作压力也会相应减小，即使并未竭尽全力，也可以相对轻松地保持一定的经营业绩。简言之，代理人的努力程度并不完全能够从企业的经营业绩中反映出来，因此代理人既缺乏动力也缺乏压力来提高自身的努力水平。
三
从上面的分析可以看出，国有企业由于历史和产权特点的原因，在委托代理关系中存在着特有的矛盾和问题。这些问题的解决不仅在实践中十分困难，在理论上也存在着相当的难度。总的来说，现有的委托代理理论是以西方现代企业契约关系和管理制度为基础的，而我国国有企业在契约关系和管理制度上均有自身的特点，如果简单套用委托代理理论中的一些现有结论，很可能会陷入逻辑的困境。为此，应当在深刻认识国有企业运营规律和委托代理关系的基础上，对西方的相关理论进行甄别和借鉴，从而对国有企业委托代理问题进行深入地理论反思，为进一步推进国有企业改革，提高其运行效率，提供理论依据和参考。
（一）国有企业的经济效率。
客观地看，在国有企业委托代理关系存在的三条主要弊端中，委托人层级复杂、定位不清和契约关系非市场化更多地是国有企业的特有矛盾，而代理人行为短期化虽然在其他所有制企业中也不同程度地存在，但在国有企业中具有其自身特点。换言之，国有企业现有的产权和体制特性与这些弊端的产生有着密切的关联性。这就引出一个基本的理论问题，即国有企业是否天然会产生这些弊端？或者说天然无法克服这些弊端？如果答案是肯定的，则意味着委托代理问题是国有企业的固有弊病，势必造成其经济效率的损失，也就是说，在不考虑国家经济安全和就业安置等其他因素的前提下，单纯从经济效率来看，国有企业是无效的。事实上，关于国有企业的经济效率的确存在着不同的看法，特别是在西方的主流经济理论中，公共财产管理的低效性和国有企业效率损失的观点一度被广为接受，并被视为公有经济制度的固有缺陷。然而，近年来随着新制度经济学的发展，这一观点遭到了挑战和颠覆。2009年以涉及公共财产或处于公共控制下财产的经济治理分析而摘取诺贝尔经济学奖桂冠的美国著名行政学家、政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）就提出公共资源可以由利用它的组织所成功管理，并以公共池塘资源为例，指出：“当允许占用者相互沟通时，他们所得到的共同回报显著高于其不能互相沟通之时”，“当占用者公开讨论并就其自己的占用水平和惩罚体制达成协议时，违背协议的水平就非常低，其结果接近最优结果。”[1]（P3）尽管埃莉诺·奥斯特罗姆并不完全是从委托代理理论的角度来开展研究的，但其结论却具有重要的借鉴意义。
事实上，公共财产的治理与国有企业管理有着某种内在的逻辑关联或者说具有一定的可类比性，例如产权均为公众所有，使用权占有者均有可能产生机会主义行为，监督难度较大且直接关系到资源使用和运行的效率等。从这个意义上讲，埃莉诺·奥斯特罗姆对公共资源管理的研究逻辑可以类比到国有企业治理。既然在信息沟通充分、惩罚机制公开透明且经过占用者公认等前提下，公共资源的治理可以符合经济效率，那么，使用权分配相对更加明确、激励机制和监督体系业已成型的国有企业完全可能接近经济效率的最优结果。从理论上来看，经济效率能否实现取决于三点，一是信息传递，即在各个层级委托人之间关于代理人努力程度和工作业绩的信息必须得到充分传递，并且不能失真；二是激励机制必须公开并得到认可，关于惩罚或激励的承诺必须可信，这将直接影响到委托人和代理人在博弈中的行为；三是监督必须有力有效，这是信息能够真实传递和激励机制得以切实落实的保障。显然，这三个关键点并未与国有企业的产权所属直接相关，即并不是产权国有的企业就必然产生或无法克服委托代理关系中的弊病，产权的特点更多地是在技术性的层面上显现其影响。
（二）国有企业的公司治理机制。
上面所讨论的国有企业经济有效性是理论基础层面的问题，国有企业公司治理机制设计则是要在实际操作中实现经济有效性。在这个层面上，国有企业的产权特点、历史因素、公司文化等诸多因素的影响将会凸现出来。事实上，兰格（Lange Oskar）就曾指出：“社会主义的真正危险是经济生活被官僚化的危险，而不是不具备解决资源配置问题的可能性的危险。”[2]（P109）这一论断从一个侧面指出了理论上的可行性和实践中的复杂性的并存。可以说，公司治理机制的选择，对于解决国有企业委托代理关系中存在的问题，有着举足轻重的意义。
同样是在2009年获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）从节约交易成本的角度，对经济组织进行了研究，并以苏联为例对社会主义经济进行了专门的讨论，认为社会主义国有企业委托代理的核心问题在于：“（1）哪些集团有见识、处于策略性情境并倾向于积极行动？（2）程度如何？（3）他们的倾向是什么？”[3]（P199）也就是说，国有企业治理中代理人集团的选择以及他们的利益倾向，是决定企业运行效率的关键因素。在公司治理机制方面，奥利弗·威廉姆森提出了企业交易技术结构与组织形式之间的匹配关系，认为资产专用性很弱，接近甚至等于通用性资产，或交易频率低的交易，适合于采取市场机制；资产专用性中等，或交易频率中等的交易，适合采取纵向的中间体组织，如长期订货合约，或当供方必须进行专用性资产投资时，供需交易伙伴形成相互的产权关系等；资产专用性较强，或频率很高的交易，适合于组织内部交易；资产专用性很高，但纳入企业体制后明显出现规模不经济的交易，适合于采取政府组织。借鉴奥利弗·威廉姆森的观点，国有企业治理机制的核心在于选择合适的代理人，并且由于企业管理的人力资源尤其是具有特别才干或特殊技能的优秀人才属于专用性较强的资产，这些资产的保有和流动适于内部化。换言之，国有企业的治理机制应当立足于建立内生的代理人培养和选拔机制，一方面降低人力资源交易成本，另一方面便于在长期的实践中观察代理人的能力水平和努力程度，发现他们的利益倾向，并针对其利益倾向作出可信的激励承诺。
（三）国有企业的外部监督。
外部监督是缓解国有企业委托代理关系中存在弊端的重要外部保障。不论从理论上还是从实践中看，国有企业监督机制中最为棘手的问题是监督者、委托人、代理人三个体系的重叠。外部监督的本意在于借助第三方力量，保证委托人和代理人严格履行契约规定的职责和义务，防范其逆向选择风险和道德风险。对于其他所有制企业，外部监督相对容易实现，例如会计监督、审计监督等，都是外部监督的形式，监督人和企业成员特别是代理人利益通常相互独立，使得监督能够实现客观有效。然而，国有企业产权属国家所有，其社会性较其他企业更加明显，因此与社会接触的边界也更加宽泛，企业组织更容易向社会延伸。这就决定了其外部空间要比一般企业广阔，或者说更容易将各种与企业相关的关系和事物包括监督内部化，导致监督主体丧失独立性。以国资委为例，对于中央政府而言，它是代行国家出资人职能的代理人；对于所管理的国有企业而言，是负责聘任具体经营管理者的委托人；对于企业代理人体系而言，它又是督促国有资产保值增值的监督人。三个角色的重叠，使其容易模糊三者之间的角色定位，特别是在承担企业外部监督角色的环节上，可能失去独立性和客观公正性，从而使得这一环节的外部监督流于形式。一旦外部监督不力，委托代理契约中的约束将会弱化，委托人和代理人机会主义行为受到惩罚的预期成本下降，不尽职的风险上升。
四
在经历了上世纪90年代以来的改革阵痛之后，国有企业的整体面貌发生了翻天覆地的变化，现代企业制度已经基本建立起来。然而，国有企业的固有弊端并未彻底根除，经济效率仍有待提高，其中委托代理关系中的矛盾和问题是影响经济效率的重要原因。为此，必须通过进一步深化改革，继续提高国有企业的活力和竞争力。
（一）积极推进国有企业市场化进程。
如果说产权国有并不必然地从理论上带来国有企业的委托代理问题，那么，契约的非市场化则的确是国有企业委托代理关系中诸多弊端的诱因。因此，更大限度地推进国有企业的市场化进程，可能是提高其委托代理效率的必然途径。一是更多地通过竞争手段在社会人力资源市场选拔代理人。随着市场经济的不断发展，职业经理人市场必将日益走向成熟，人力资源成为可以自由流动和交易的稀缺资源。这一市场的形成，为国有企业选拔合适的经营管理者提供了便利，并能够为相对稳定的国有企业员工队伍注入和补充新鲜血液。从目前情况来看，国有企业一般员工选拔工作的市场化程度较高，但高层管理者选拔仍主要采用非市场化途径，市场化的代理人淘汰机制难以执行。在今后的国有企业改革中，面向市场选拔高管和切实实行优胜劣汰将是人力资源市场化的主要方向。二是通过模拟市场化的竞争方式来选择适当的代理人。虽然对于一些具有特殊技术和管理才能的代理人岗位，应当建立内部培养机制。但即便如此，在国有企业的内部体系中也应当尽可能地模拟市场化的规则，例如推行竞争上岗等，确保选拔出真正合格的代理人。三是推动国有企业更加深入地参与市场竞争。企业的竞争压力增大，对于各级委托人和代理人的业绩要求将会提高，他们的压力和责任意识也会相应增强，努力水平有所提高，机会主义行为则会随之减少。
（二）完善国有企业代理人激励机制。
激励是企业内部控制的主要手段，分为显性激励和隐性激励两种，前者如工资、晋升等激励，后者则包括声誉、成就感等。在国有企业改革中，要针对激励机制的现有弊端，双管齐下，同时发挥显性激励和隐性激励的作用，使得代理人的努力水平能够得到恰如其分的激励，从而强化其持续努力的动力。为此，一要建立可信的显性激励和惩罚机制。在委托代理理论中，承诺的可信性是影响委托人和代理人博弈策略的一个重要因素，因此，激励机制和惩罚机制必须做到有令必行、有禁必止。一方面，通过激励，使代理人的利益和目标函数与企业的利益保持一致；另一方面，提高其机会主义行为的成本，使其采取对企业有利的行为模式。二是引导隐性激励机制充分发挥作用。实践表明，显性的激励机制并不是唯一的激励手段，特别对于一些高层管理者而言，升迁的空间已经很小，工资的激励效果也已经不明显，此时，个人职业声誉、自我实现的成就感等精神需求将会变得强烈。因此，国有企业在改革中要善于发挥隐性激励机制的作用，适时表彰、业绩排名等方式可以进一步激发代理人的工作热情。此外，将国有企业内部人力资源管理与社会人力资源市场接轨，本身也是强化隐性激励机制的一个途径，它可以使代理人在更大的范围内建立和积累其职业声誉，使得声誉效应切实发挥作用。
（三）探索建立有效的国有企业外部监督机制。
监督特别是外部监督是避免和解决企业委托代理关系中种种弊病的重要手段，不仅对于国有企业，对于其他所有制企业也同样必要。就国有企业而言，由于其外部监督很可能并不完全独立，或者说与企业本身存在着千丝万缕的联系，这就使得真正的外部监督难以实现，其结果是代理人努力程度和机会主义倾向可能被忽视，不利于委托人得到准确的信息，确保企业的利益。针对国有企业的特殊情况，可以从以下两个方面完善外部监督机制：一是引入独立的第三方机构参与外部监督。会计、审计等专门的第三方服务性机构通常与企业没有直接的利益关系，能够更好地坚持中立、客观的立场。因此，在国有企业的改革中，应当继续加强这些机构在外部监督中的地位和作用，使其能够真实反映代理人的工作业绩和努力程度，并及时洞察并抑制可能产生的道德风险。二是建立规范的信息传递渠道和机制。外部监督具有信息发现的功能，但通常并不能直接根据信息对代理人进行激励或惩罚。因此，外部监督中获得的信息应当以及时、规范的途径向委托人反馈，减少信息传递的时滞和损耗。为此，应当建立外部监督和企业委托人之间的信息交换渠道，将监督工作进一步纳入规范的轨道。
总之，继续深化改革是缓解国有企业委托代理关系中所存在弊端的不二选择。为此，要提高国有企业的市场化程度，完善代理人激励机制，提高监督机制的有效性，降低代理人的机会主义倾向，提高国有企业的运行效率。
参考文献：
[1]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道——集体行动制度的演进（中文版序言）[M].上海：上海三联书店，2000.
[2]兰格.社会主义经济理论[M].北京：中国社会科学出版社，1981.
[3]奥利弗·威廉姆森.治理机制[M].北京：中国社会科学出版社，2001.
责任编辑 刘绛华