“文件治理”：作为基层秩序的规范来源和权威形式

[摘要]文件治理是威权体制的基本特性，后者是一种动员型体制，即决策和执行以政治动员体系和行政层级体系加以贯彻，以规范性文件（区别于法律法规）贯穿其中，文件在被赋予了国家权力符号意义的同时，构成了基层秩序的规范来源和权威形式。文件治理发挥的功能是党政权力及其遍布于基层社会的代理组织对社会秩序的管制、治理和服务，以覆盖于政治系统与行政系统的规范性文件，并通过社会获得的权力，形成密如织网的秩序经纬和深入社会各个领域的权威形式。

[关键词]文件治理；规范性文件；基层治理；正式规范；非正式规范

[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2017）11-0035-10

[收稿日期]2017-10-18

[基金项目]国家社会科学基金重点项目“我国县级政府公共产品供给体制机制研究”（11A22006）。

[作者簡介]周庆智（1960-），男，内蒙古赤峰人，中国社会科学院政治学研究所研究员、博士生导师，主要从事中国地方政治、政府治理与社会治理研究。通过合法化的规范性文件形式，形成政治与行政约束，这是威权体制的一般制度逻辑[1]，由此而形成的文件治理，同时也是基层秩序的正式规范来源和权威形式。从秩序建构的角度看，文件治理工作作为一种“组织秩序”，与基于公共规则（源于法律）和社会规则（源于契约）所形成的法律秩序与自治秩序不同，前者介于法律秩序与专制秩序之间[2]，发挥对科层行政的政治控制和行政约束以及对社会的政治整合和行政整合的作用。

以文件治理作为一个分析性概念，阐释其作为基层秩序的正式规范来源和权威形式，有两个目标：一是辨识威权体制下文件治理所具有的正式规范含义及其运行的权威形式；二是作为正式规范来源的文件治理，面临规范多元的挑战，亦即文件治理构成的组织秩序如何与法律秩序和自治秩序平衡并能够放置在多元秩序规则的重构当中。

一、“文件治理”：介于民主与专制之间的一种治理形式

“文件治理”是“文件政治”的产物，后者的涵义主要是根据威权体制的性质来界定，或者说，文件政治具备人治体制的一般特点，但又有过渡性质的区分。与民主政治中的“法律治国”以及专制国家的“个人独裁”相比较，文件政治是指中共集体领导制下的“文件治国”现象，它反映了文件在中国政治中的重要作用[2]（P26）；或者说，“国家机器的运转、政府的社会管理不是依靠法律进行的，在相当大的程度上是依靠党和政府的‘红头文件实现统治和管理的”[1]。文件依其功能的不同，可区分为三种类型：政治文件、行政文件和信息文件。上述规范性文件成为政府治理的规则来源和权威形式，并以此（试图）构建起覆盖整个基层社会的秩序经纬。文件政治（区别于法律政治）根源于中国的政治动员型和行政压力型的体制特性，而文件治理只是贯彻文件政治的一种治理形态而已。

2017年第11期“文件治理”：作为基层秩序的规范来源和权威形式

所以，文件治理的性质规定源于文件政治，后者的政治功能涉及管控和处置发生在体制内外的所有政治议题，并把政治议题通过政府系统贯彻于政府行政权力活动当中；同时，文件政治为政府行政确立基本的路线、方针和政策，对政府形成政治与行政约束，这成为文件治理的主要功能。进一步讲，文件治理的政治功能主要通过党政统合治理体系的两个系统——党委系统和政府系统——来完成，反映在程序上，党委系统对政治、经济和各项社会事业的重大问题做出决策、形成议案，并通过文件形式使决策的政治权威和行政权威合法化，再以文件形式督促行政，从而对政府行政系统形成政治控制和行政制约。在党政系统的功能运行中，文件和会议这两个基本的政治与行政工具成为政治动员与行政动员的重要手段和方式，即会议是政治动员的重要手段，经由会议的方式，文件得到自上而下的传达，会议和文件便如此紧密地联系在一起。换言之，文件治理的构成要件即是文件和会议，后者成为基层政治与行政的权威形式。简言之，“文件政治”是文件治理的本质属性，是文件治理上述两个政治功能的实现形式。

文件治理有一个重要的特征：规范性文件对科层体系的代理组织发挥着指导、监督和约束的作用，即文件成为连接代理组织的党政权力/权威形式。基层政府的政治与行政活动始于文件和会议，经由文件将遍布于基层社会的各种代理组织形式贯穿在一起，以发挥政治与行政控制、指导和监督的作用。代理组织主要是指党政权力治理体系的派生系统或“外围组织”——企事业单位、工青妇、社会团体，它形成的是间接控制的分权治理模式，这个模式由多个代理治理主体构成，这些治理主体与基层政府不是上下级行政隶属关系，它们负责某一个社会领域的事务，与基层政府构成既竞争又合作的复杂关系。代理组织主要起到宣传政策，处理诸如福利、卫生等社会事务，发挥政府助手的作用[3]。概言之，文件治理之所以能够发挥约束代理治理组织的作用并将其纳入党政系统的整体治理结构体系当中，是因为后者的权力结构亦建构在自上而下的政治与行政授权关系之上。

另外，基层群众自治组织——村居委会——也在文件治理的范围之内，因为从后者的自治性质的变化上看，实质上也是政府的代理治理组织形式。对基层群众自治组织来说，文件治理除了发挥“行政化”作用外，还有一个重要的秩序规范意义，即权威化的政府文件形式赋予基层群众自治组织以“准正式规范”（由国家政权组织制定但以代理组织的名义颁布或实施的社会规范）的秩序建构意义，或者说，准正式规范也是政府意志的一种表达形式，它起到调控基层社会某些领域秩序的作用，如村民委员会实施的《村民议事规则》，就是准正式规范的典型形式。

总之，在基层社会，除了正式规范如法律秩序或非正式规范如源于习惯、风俗、惯例、禁忌等形成的自发秩序构成了社会生活秩序的基本样态，文件治理所贯彻的政策和方针，以及渗透于公共领域的各种规范条例，构成了基层秩序“潜在的”或事实上的基本规则体系和权威形式。进一步讲，党政权力体制机制特性造成来自各种渠道的文件席卷于党政系统及其代理组织中①，文件治理将基层政府治理的权威秩序网络铺展开来。与社会生活中自发产生的禁忌、习惯、风俗、惯例等非正式规范不同，文件作为权威和政策的载体，依赖于国家强制力，发挥协调预期、促成秩序的作用。本质上，文件治理的核心是政党体制和行政体制的混合行政，而权威的积累和秩序的建构这两方面是文件治理发挥组织秩序的主要功能作用，文件治理的秩序型构作用可以归因于党政统合体系和权威政治治理的结构形态，后者以文件行政实施治理并赋予文件以规范即秩序建构的意义。endprint

二、作为正式规范来源与权威形式的“文件治理”

基层秩序有多种规范来源，包括正式规范、非正式规范、准正式规范等，这些规范来源构成了基层秩序的规范体系。这些多元的规范具有不同的性质，对基层秩序的建构作用也不同。国家法、政策以及国家政权组织（包括县乡政权机关）颁布的其他规范属于正式规范，是基层规范体系的重要组成部分，国家法等正式规范调整基本的社会关系，非正式规范（自发形成的社会规范）的运作不依赖于国家强制力，而是社会的自觉自愿遵守或依靠来自于民间的强制力。

文件治理之所以被视为基层秩序的正式规范来源，因为它具备了秩序规范的一般特征，即显示出秩序所具有的社会生活状态的一致性、连续性和确定性②。它与法律的正式规范和习俗、惯例、禁忌、习惯法等非正式规范有相同之处，即被用来分配人们之间的权利、义务，调整和解决他们之间的利益冲突，促成秩序的形成；不同之处在于，文件治理形成的秩序是一种（哈耶克意义上）“人为的秩序”或“组织的”秩序，其规范依赖于国家强制力，是权力支配社会观念推动的结果，所以，它又具有某种程度上“存在着断裂（或非连续性）和无规则性的现象，亦即缺乏智识所及的模式———或者表现为从一个事态到另一个事态的不可预测的突变情形”[4]（P224）。也就是说，它本身具有非连续性和不确定性的人治特征，体现的是威权体制的政治逻辑和行政逻辑，是政治整合替代社会整合的结果。

对威权体制来说，文件治理体现的是权威治理形态，后者指具有强制力的支配性权威（以命令为基础的组织或安排）主导或设计的组织秩序，或者说，维持组织秩序的是政治权威和政府权力。文件所呈现的权力/权威关系具有一个不可或缺的秩序规范意义，进而成为权力载体，并使权力/权威内嵌于符号体系中。并且，文件的运作过程表现为一种权威形式，因此，文件治理的“规范性文件”（而非法律法规）就具备了秩序型构的正式规范的符号意义。

哈耶克指出，所有的社会秩序不是生成的就是建构的，前者是指“自生自发的秩序”（spontaneous order），而后者則是指“组织”（organization）或者“人造的秩序”（a made order）[5]（P416-417）。组织（其中政府是最大的组织③）中的有序性是一致行动的结果，因为组织中的合作是集中指导的结果。并且，协调一个组织中的劳动分工的社会结构是一种等级的关系，其间，命令详尽地规定了每个成员的活动。一个组织则是一种有助于实施某个先行确定的具体目的的集体工具[6]（P17-21）。所以，“组织的”秩序是一种权威秩序，即维持秩序的是政治权威和政府权力，而文件治理成为惯例和制度，便构成了权威秩序的规则来源和必备要件。

也就是说，从构成基层社会秩序的合法性来源上，除国家立法或法律外，基层还有更重要的正式规范，这就是政权组织制发的“红头文件”，比如，县、乡、镇政权机关制定的规范性文件，除了国家政策之外还主要包括：1.政府统一制定或草拟、认可的村（乡）规民约；2.有关婚姻家庭关系调整的地方规定；3.政府为维护农村基层社会秩序而与各村委会签订的有关社会治安综合治理的行政合同；4.地方党委和政府为促进村党支部、村委会及其所属组织工作的制度化、规范化而制定的各项工作制度和原则；5.其他规范性文件[7]。这种规范性文件具备了人们在行动中普遍遵循但却尚未阐明的规则在型构基层秩序过程中的功用和意义。因此，文件治理成为“组织秩序”的建构部分，它的核心是政党体制和行政体制的混合执政，以层层节制的政治与行政控制贯彻政治和政策意图，文件制度便成为基层权威治理的程式和形式，贯穿于其政治和行政活动过程之中。

文件治理型构的规则，是成文且具有权力约束力的规则，这种规则介于法律法规和社会规范之间，它既不能被理解为“法律的统治”，也不是非理性的规范[8]（P55-56、241），虽然它体现的是人治特性，但也具有相当稳定性、规范性、预期性，是由正式制度产生的不断重复的、仪式化的权力/权威形式。并且由于党政权力的全能性质，以强制力为支撑的文件治理便具有了社会公共生活的秩序规范意义。

文件治理以科层行政作为载体。从历史上看，文件治理一直伴随于组织秩序并赋予其特定的政治与行政特征。帝制时期，文件治理是人治的主要特性，皇帝和各级官僚运用文书管理国家，有“以文书御天下”的概括，如东汉王充《论衡·别通篇》所言：“汉所以能制九州者，文书之力也。”帝制时期的文件治理与今天的文件治理有相通之处，区别在于今天的“文件治理”所具有的规范意义不限于国家制度体系，而且覆盖于社会领域，并起到规范引领的秩序建构意义，是政治约束和行政任务分包的结果。两者治理方式没有高下之分，都是“组织秩序”的显著表征，只是本质和内容略有不同而已。

文件治理由政治体制特性所决定。其一，文件流转并贯穿于党政系统，乃党务与政务一体运行所必需，即政治控制与行政约束是政治体制特性使然；其二，文件治理起到协调政府关系的作用，这些关系包括纵向的上下关系、横向的左右关系以及与无隶属关系的不同地区地方政府之间的关系；其三，文件治理起到强化科层制上级与下级的等级性和权威性的功能和作用，它使政府公共职能异变为各种经纬纵横的权力关系。概言之，基层政府并不完全是（韦伯意义上）科层组织，它更是政治与行政混合的产物，而文件治理则承担着政治与行政两种功能，体现在贯通于党政体系的规范性文件的权威形式上。

文件治理形成的组织秩序源于统治（government）观念，即国家权力支配社会的观念。这个政治特性使科层体系承担越来越多的治理功能，并赋予了基层秩序如下特征：第一，权力对基层社会秩序的主导、引领和示范作用；第二，文件治理深入基层社会几乎所有的领域，发挥着基层秩序的管制作用；第三，权力意志成为基层秩序的构成部分。统治观念的另一面就是防范社会，目标是让社会依附于国家，依附于国家权力。所以，文件治理下的基层秩序是一种权威秩序，它建立在党政权力上，这使得来源于党政系统的规范性文件具有了基层秩序的正式规范含义。endprint

总之，文件治理发挥着国家的“基础性权力”④（infrastructural power）的作用，一方面，文件治理具有在辖区内有效贯彻政治决策的能力，即通过社会获得的权力（power through society）；另一方面，通过渗透于政治经济社会领域，具备强制力的规范性文件内化为基层社会秩序的正式规范来源和权威治理形式。

三、“文件治理”与公共性社会关系性质变化

文件治理所体现的“正式规范”具备权威治理的所有含义，后者管制并主导基层公共领域秩序甚至引领社会生活方式。换言之，文件治理体现的是政治权力和行政权力覆盖基层社会的全能主义治理方式，其深厚的制度基础乃确立在国家与社会一体化结构和社会的同质性特点上。

进一步讲，文件治理的政治原则是全能主义（totalism），即“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”[9]（P206-224），或者说，全能主义治理建立在统制经济和国家—社会一体化结构上。这种治理的完备形式，就是计划经济加上政社合一（单位制和人民公社）的社会管制体系。或者说，只有在单位社会的利益组织化框架、社会联系方式的身份化、政治整合取代社会整合的条件下，文件治理才能够具有型构基层社会秩序规则和权威形式的制度能力。反过来讲，如果上述条件已经发生了结构性和异质化的改变，比如公共性社会关系性质的变化导致新的政治空间和社会空间的不断扩大，那么，文件治理的秩序维护功能和作用就会逐步弱化直至不起作用，文件治理的秩序规范功能也就失去了意义。

市场化改革以来，基层社会关系发生了结构性的变化。从社会组织结构形式上看，基层社会的规则体系发生了改变，即从之前单位社会架构进入现在的公共社会架构中。随之而来的是利益组织化形式的变化，即单位制社会中的“单位”比重在急剧减少，代之以新的市场组织形式如私营的、合资的或股份制的经济组织形式[10]（P1）。这表明，从单位制社会的人身依附关系向公共社会的契约关系发生了结构性的转变，一方面，反映在社会关系领域上，就是人际关系的契约化，即从过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带，比如单位、村庄、家庭、宗族，发生了一个从身份关系到契约关系的变化，并且这个变化正在构成各种社会关系中的最基本形式，亦即构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系，结社关系组织化，成为现代经济生活中必不可少的联系条件。另一方面，上述社会关系领域的变化，使体制外社会组织的发展有了成长空间，社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织等各种新的社会组织形式，为国家与社会之间的结构性安排以及这种安排的制度化提供了基础条件。也就是说，社会自主化和自治化的發展使国家与社会之间的权利关系不断地得到界分和法律确认，并逐渐形成一种社会权力制衡关系，亦即，限制和制约文件治理扩张的社会自治化发展具备了有限的社会基础和制度条件。

上述基层社会关系的变化正在压缩文件治理的制度空间和管制空间，反过来说，基层社会权力的政治空间和社会空间却在不断扩大。进一步讲，市场化改革导致传统秩序的解体和社会权力的分散，基层治理的正式规范来源和权威形式变得多元化和多样化，文件治理所能引领和统合的经济社会领域因单位体制的缩小而功能弱化。因此，文件治理如何与日益显示其重要性的正式规范即法律秩序以及非正式规范即自治秩序形成一种规则或权威的互补关系而不是紧张关系，这涉及基层治理的现代转型。也就是说，文件治理提供秩序规则和权威形式的功能和作用在下降，并且与基于公共规则（源于法律）和社会规范（源于契约）之上的不断上升的社会秩序规范体系处于交织、对立甚至冲突之中。

长期以来，正式规范如法律法规以及习惯、风俗、道德、宗教等非正式规范，无一例外地被国家的力量所窒息，出现以国家权力为基层的组织秩序如单位制的一般结构和形态，而起主导作用的是权力统治及其以国家法等正式规范行事的特权，其形式之一就是文件治理被赋予的秩序规范意义。规范有不同的来源并存在于不同的场域，如韦伯认为的那样，团体依据自己的规范建立了秩序，而社会中存在着各种各样、不同的团体，秩序也因此是多元的[8]（P76-80）。在分析统治的合法性来源时，韦伯提出了不同合法性来源的统治共存于社会生活中[8]（P294），这意味着不同统治类型建立的秩序共存于社会之中。反过来讲，今天中国的基层社会就面临一个秩序重构问题，因为一个具有高度自主性的社会的出现，就会有各式各样的社会群体和组织，它们有自己的习惯、规范甚至规条，能有效地处理其内部事务，有时参与甚至主导地方公共事务。

说文件治理是介于民主与专制之间的一种治理形式，也就是说文件治理具有一种过渡性质，它不是也不可能成为一种治理常态。因此，祛除文件治理的人治特性及其秩序规范功能，需要从如下方面入手。

第一，将文件治理纳入法治秩序体系，使其成为法律治理的一部分。文件治理是人治秩序的规则来源和权威形式，因此，首先要依法规范党政关系。党的领导是政治领导，党委领导是大政方针的领导，行政是执行国家政策，依法行政，不能以文件治理混淆党政之间的功能界分。其次要严格界定党组织和政府组织的权力及责任。也就是说，行政管理应该置身于“政治”所特有的范围之外[11]（P65）。最后要建构政府的公共性，这包括提供基层社会治理的基本规则和监管秩序，不断探索提升政府效能和提供优质公共产品和公共服务的创新机制，担当政策社群间对话的主要组织者和召集人，整合社会系统和社会凝聚力，维持制度环境的改善和经济的持续增长。

第二，发挥多元社会规范的治理作用，消除文件治理与非正式规范之间的紧张关系。一方面，让基于不同规范的社会组织发展起来。历史发展不断地证明，地方性知识不会消失，试图以国家的正式制度影响、改变和控制民间的非正式制度，直到将它们取而代之，这是以社会改造为名将组织秩序覆盖基层社会的惯常做法，但这样的努力并不成功[12]，除非非正式制度成为正式制度的一部分。因为非正式制度或非正式规范系于人们共同体的习惯、价值和信仰意义，靠法律下乡或政策下乡不能改变它的自发性质和地方性质。另一方面，社会组织和团体对于社会秩序的产生和维护具有重要意义。自发的、有组织的社会自治组织的存在和壮大，是一个社会良性发展不可或缺的条件。或者说，社会自治程度越高，社会的自组织能力越强，公共权力介入越少，则社会日益成熟和健壮。过多的公权力介入，破坏了社会的自我成长[13]（P10-17）。另外，能与国家权力相制衡的势力就是独立的（以社会自治组织形式）自治社会，也就是说，监督政府权力的有效力量是社会自治共同体的发达和强有力。endprint

第三，让文件制度回到科层制原来的功能上，即回到（韦伯意义上）官僚制的“成文规则的运营”的理性意义上。按照韦伯的定义，科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式[14]（P65）。与韦伯的基于“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy ）理想类型的科层制不同，中国基层政府行政體系被赋予了政治职能与行政职能并在行政体系之内发挥作用，即这两种职能被嵌入行政体系当中，这造成它实质上成为一种社会统治形式。这就有了文件政治运行下的文件治理，也就是说，文件虽不是法律，但可以作为秩序规范发挥作用，尽管它只应该属于高度依赖条例和规定来管理组织的等级制权力的构成要件之一。反过来讲，党政文件不应该也不能成为一种正式规范，它只能成为协调行政活动的政策文本和指南，并且它必须与法律保持一致，建立在现代法律治理之上，体现依法行政的本来含义。

总之，文件治理是文件政治的产物，一方面，文件治理体现的是威权制的一般特性，即文件治理不仅要把官僚行政体系管控起来，而且要渗入社会，以全能主义的政治逻辑把所有非正式规范纳入国家管制体系的秩序建构当中；另一方面，文件治理集政治功能与行政功能于一体，对政府来说“法无授权不可为”，在这里就变成了“文无授权不可为”，文件治理高于法律，且假借法律之名将其权威统治之实贯彻下去。因之，文件治理具有了“正式规范”的秩序建构含义。

四、结论

作为一个分析性概念，文件治理揭示的是它具有的基层秩序规范性质及其秩序建构含义，但这并不否定法律秩序调整基层中最基本的社会关系，并且是基层规范体系的重要组成部分，而是说文件治理的秩序规范比法律秩序规范来得更重要，与法律秩序的关系，它可以与之贯通而成为工具，也可以凌驾其上或取而代之，这恰好体现了文件治理的人治特性，所以说它是介于民主与专制之间的一种治理形态。在这个意义上讲，文件治理既具有法律治理的一般特性，也具有人治政治的外在性规范特点，而且还具有非正式规范的具体且具地方性特质的价值和意义。

也就是说，文件治理之所以成为正式规范的一个构成部分，因为它体现的是政治权力和行政权力的全能主义治理模式。但这并不意味着规范性文件能够完成对基层秩序的全部建构，因为还有其他规范来源，比如法律秩序、自发秩序、道德秩序、市场秩序等非正式规范，这些规范同样是基层秩序的构成部分。与非正式规范的区别，文件治理具有权力或权威强制力的秩序意义，是全能主义政治社会的产物，因此才能够成为基层秩序的规范来源和权威形式，而非正式规范所代表的民间秩序只属于地方性知识并在国家意识形态中被置于“现代化”建构的对立面上。

文件治理不是法律治理，后者代表现代社会的理性化过程，即通过法律进行统治的现代国家必是建立在合理合法的基础上。文件治理所提供的正式规范虽与法律法规并不总是背离，但作为正式规范的法律法规经常处于文件治理的政治约束之下，因为，文件治理服从一种国家政治意志，并且这个政治意志并不具有多少民主的意义，也并非总是建立在多数民意基础之上。而文件治理的不可替代就在于它使法律秩序具有“价值和意义”而能够深入到社会各个领域的具体制度安排和社会情景当中。也就是说，文件治理具有非正式规范的实用性和价值意义，这也是文件治理对组织秩序的贡献之处：它能够容纳更多、更具体、更适合地方性知识的价值和意义。

但当今，文件治理已不适于急剧分化的基层经济社会发展的现实，靠政治权威或行政权威自上而下的规范性文件（而不是法律法规以及其他社会规范体系）的治理已经无法起到社会秩序整合作用。一方面，基层社会权力的政治空间和社会空间在不断扩大，习惯、风俗、惯例、禁忌、宗教、伦理道德等多元规范，体现的是自发性质和地方性质，在基层秩序的型构上变得越来越重要且不可替代，它构成了基层日常生活的秩序。另一方面，基层社会自治化水平的不断提升，要求将政府的公共性建立在个人权利和社会权利之上，而不是依然确立在文件治理所体现的国家主义和集体权利之上。

也就是说，文件治理所提供的正式规范和权威形式，与基于公共规则（源于法律）和社会规则（源于契约）所形成的社会规范体系和社会权力形式存在内在的张力，因为前者是介于法律秩序与专制秩序之间，本质上是一种人治秩序；后者的主要特征是社会共同体治理模式，它建立在法治原则上，是一个多中心的自治秩序。文件治理产生的制度原因在于，基层政府是一个向权力负责的体制，它导致“文件政治”成为基层政府治理的实现方式。改变基层政府向权力负责的体制，消除文件治理的人治特性，在于贯彻民主与法治，即确立政府公共性的法治基础和社会授权关系，包括推动文件治理所内含的治民理念向民治理念的转变。法治的意思就是政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束[15]（P73），只有在民主与法治规范的控制和约束之下，对文件治理的清理才能起到正本清源的作用。注释：

①来自实地调查的描述：文件的来源管道一是来自纵向关系的传递，包括中央政府与地方政府的关系、上下级地方政府间的关系、上级主管部门与下级政府间的关系，以及上下级地方政府对口部门之间的关系；二是来自横向关系的传递，包括每级地方政府内部间的关系与不存在隶属关系的不同地方政府间的关系，其中，还存在同一层级政府间的关系和不同层级地方政府间的关系。另外，来自实地的调查显示：某乡每年要接收上级文件200到300份之多，多数都与工作部署有关。同时，为了推动工作，乡镇也要向所辖村庄和辖区单位等下发文件100到200种左右。而在国家专项治理时期，文件工作任务更加繁重。据该乡档案室管理人员易某介绍，在党的群众路线教育开展阶段，接收和下发文件是一项重要工作，仅从2014年2月到10月，市县及其部门来文就有190份左右，乡里制发文件200份左右。参见：罗大蒙，任中平.中国乡镇基层政权中的文件政治：象征、效能与根源——G乡的表达[J]. 学习论坛，2015，（9）.endprint

②关于秩序的概念，博登海默的定义：“秩序的概念，意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度上的一致性、连续性和确定性。”（参见：博登海默. 法理学、法哲学与法律方法[M]. 邓正来，译.北京： 中国政法大学出版社，1999：219-220.） 哈耶克的定义：“秩序是事物的一种状态；在这种状态下，纷繁众多的各种因素彼此相互联系，使我们可以从我们所熟悉的部分空间或时间来得出对于采用哪种秩序的定义，秩序的特征是，生活在秩序状态下的人们可以对自己的行为做出一定的预期判断，重复的同一行为不会在短时间内遭受到不同的后果。秩序之所以重要，就在于稳定人们的行为预期。如果人们生活在无序的状态下，意味着人们在社会交往中没有了行为预期。人们一旦没有了行为的预期，将导致所有与人际交往有关的活动如市场交易、政治活动、缔结婚姻乃至日常生活都无以为其余部分的正确期望，或者至少使我们有可能得出正确的期望。”（参见：安德鲁·甘布尔. 自由的铁笼——哈耶克传[M]. 王晓东，朱之江，译. 南京：江苏人民出版社，2002：48.）

③哈耶克指出：“家庭、农场、工厂、商号、公司和各种团体， 以及包括政府在内的所有制度或机构，都是组织。”参见Hayek. Law， Legislation and Liberty： Rules and Order（I）[M]，The University of Chicago Press，1973，p.46.

④“基础性权力”系迈克尔·曼提出的概念，它指的是国家事实上渗透市民社会，在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力，即通过社会获得的权力（power through society）。参见：迈克尔·曼. 社会权力的来源（第二卷）上册[M]，陈海宏，等，譯.上海：上海人民出版社，2007：69.

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责任编辑王江伟2017年第11期改革与发展李文军.地方政府城乡居民养老保险水平差异性及其优化研究[J].求实，2017，（11）：45-60.endprint