“考”问大气污染防治

丁筱净

去年发布的《大气污染防治行动计划》（简称大气十条）受到外界的高度关注。2014年初，环保部与31个省份签订了《大气污染防治目标责任书》，以进一步推动各地空气质量的改善。其中，京津冀及周边地区、长三角、珠三角区域内的10个省及重庆市重点考核PM2.5年均浓度下降情况，北京、天津、河北确定下降25%的目标，山西、山东、上海、江苏、浙江确定下降20%的目标，广东、重庆确定下降15%的目标，内蒙古确定下降10%的目标。

大气十条及大气污染防治目标责任书能否如期完成？在2013—2017年之间是否有一种考核机制来监督地方政府的大气污染防治成效？

5月28日，国务院下发的《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》（以下简称考核办法，）回答了这个问题。

“考核办法强化了对考核结果的运用，考核结果报经国务院审定后，交由中共中央组织部，作为对各地领导班子、领导干部综合考核评价的重要依据；考核办法实行‘奖优与‘罚劣并重，提出将考核结果作为中央财政安排资金的重要依据，对考核结果优秀的将加大支持力度，对考核结果不合格的，适当扣减中央财政安排资金。”环保部副部长翟青表示。

除了以上两种方式之外，对于考核不合格的省份，将由环境保护部会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人；环境保护部对该地区有关责任城市实施环评限批，取消环保荣誉称号。对未通过终期考核的，对整个地区实施环评限批，此外，加大问责力度，必要时由国务院领导同志约谈省级人民政府主要负责人。

“既抓住了‘官帽子，也抓住了‘钱袋子，这两点充分体现了考核是实实在在的。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示。

“考”问可量化

考核办法指出，各省份人民政府是实行大气十条的责任主体，政府主要负责人对本行政区域大气污染防治工作负总责；环境保护部会同发改委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、能源局等部门和单位开展大气十条实施情况的考核工作。

据《民生周刊》记者了解，考核的内容主要包括两个方面，实施双百分制。第一个百分衡量的是空气质量改善目标完成情况。对复合型大气污染严重的京津冀及周边6省份、长三角3省份、珠三角区域、重庆市考核PM2.5年均浓度下降程度；其他省份考核PM10年均浓度下降程度。根据国务院新闻办公室5月26日发布的《2013中国人权事业的进展》白皮书，我国目前已经建设完成612个PM2.5监测点并开始发布实时数据。

第二个百分考核的是大气污染防治重点任务完成情况进展。重点任务包括产业结构调整优化、清洁生产、煤炭管理与油品供应、燃煤小锅炉整治、工业大气污染治理、城市扬尘污染控制、机动车污染防治、建筑节能与供热计量、大气污染防治资金投入、大气环境管理等10个方面共计29项子指标。其中分值较高的是大气环境管理16分、工业大气污染治理15分、机动车污染防治12分、产业结构调整12分。

值得关注的是，此次考核在京津冀及周边6省份、长三角3省份、珠三角区域等重点区域，考核分数最终以两个分数中较低的分值为准，只要有一个分数不合格，既视为整体不合格。

此外，考核实行年度考核与终期考核相结合。自2014年起，每年对各省份年度实施情况进行评估考核，其中对2013年度，重点评估各地区大气污染防治重点工作的部署情况；2018年对整体实施情况进行全面评估考核。终期考核实施空气质量改善目标完成情况一票否决，完成《大气污染防治目标责任书》所列质量改善目标，视为通过考核，反之即视为未通过考核。

“考核办法的力度是前所未有的。”中国环境科学研究院副院长柴发合表示，在10项指标中，工业大气污染治理和产业结构调整占了很大分值，这也说明了我国污染的根源，很多污染问题都是产业结构的问题，重污染工业比重较大，而这必将成为今后治理的重点。

“北京完成得再好，河北如果不达标，那根据考核办法，北京也是不合格的。这就是高层在向地方政府透露一个重要的信息——大气污染联防联控一体化一定要做到。”常纪文对《民生周刊》记者表示。

“考核可量化，是考核办法最大亮点之一。以前的环保工作汇报都非常虚，都是地方政府说投入了多少资金，做了多少事情，但是具体取得了多大效果，并不清楚。这次的考核有一系列指标体系。淘汰了多少产能？拆掉了多少座小锅炉？或者是PM2.5的浓度下降了多少，都是清清楚楚的。”常纪文说。

考验“官帽子”“钱袋子”

在常纪文看来，考核办法的另外两个亮点就是考核结果将直接影响地方政府一把手的前途，影响地方政府的财政收入。

考核结果报经国务院审定后，将交中共中央组织部，作为对各地领导班子、领导干部综合考核评价的重要依据。“中组部的参与充分体现了考核的严格。地方政府的领导非常看重自己的前景，如果他们在优化调整产业结构的时候，有一丝动摇，很可能就会影响自己的仕途，这个风险对官员的约束力是很强的。”常纪文表示。

除此之外，中央财政将考核结果作为安排大气污染防治专项资金的重要依据，对考核结果优秀的将加大支持力度，不合格的将予以适当扣减。常纪文认为，这一条规定的力度虽然比不上中组部参与，但同样会对地方政府形成很大的压力。

“如果年度考核不合格，中央财政扣减大气污染防治专项资金，并不代表大气治理的投入减少，而是意味着地方政府要投入更多的钱。因此，这项奖惩应是一种动力，促使地方政府更积极主动治理大气。”中国环科院柴发合解读到。

早在考核办法出台之前，面对大气十条与自己定下的目标责任书的严峻考验，已经有地方政府开始进行自我考核。今年5月起，《福建省重点减排县（市、区）单列考核办法》开始施行，旨在强化重点地区减排工作考核，加快推进重点减排项目。

根据福建省考核办法规定，考核对象为列入年度省减排单列考核名单的重点县（市、区）人民政府，考核指标为国家实行排放总量控制的主要污染物指标年度减排目标完成情况，“十二五”期间为化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。endprint

和国家考核办法相比，福建对未通过考核的县市执行的惩罚将更加多样化、多层次：福建将对未通过考核的区域负责人进行约谈、全省通报并在省主流媒体公布、对区域内新增相应主要污染物建设项目实行环保限批、对所涉企业集团新增相应主要污染物建设项目实行环保限批并落实相关经济约束政策等措施。

福建省考核办法同时要求，对未通过考核的应于一个月内向设区市政府做出书面报告，明确整改措施和时间节点，对未完成整改任务的，再次采取暂停安排各项环保专项补助资金、暂停环保模范城、生态县（市、区）推荐、考核、命名等措施。

如此多样化的惩罚措施是否能对福建省的减排工作形成强有力的推进作用，还有待时间考验，但同作为沿海省份的山东，其针对大气质量的地方性法规效果已经得到了首轮检验。

山东“对赌”经验

考核办法的公布，令人想起了不久前被媒体报道过的《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》。该办法从2014年1月1日开始实施，每个季度省级和地市“对赌”空气质量：每个季度考核一次全省每个地级市的空气质量，对比每季度空气污染物的同比均值，如同比有所改善则省财政将将根据改善的程度出资奖励；如果同比有所恶化，则需向省财政缴纳罚款。

山东省的尝试实为用经济杠杆撬动地方政府改善环境的热情与潜力。虽然与国家的考核办法相比，山东省的尝试仅涉及经济因素，但作为全国首创“空气质量生态补偿”的地区，山东的经验还是有值得借鉴之处。

在山东省的办法当中，将细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）季度平均浓度同比变化情况作为考核指标，这四类污染物考核权重分别为60%、15%、15%、10%。

该办法的设计者，山东省环境规划研究院院长谢刚表示，之所以考核这四项污染物，是因为它们是山东省空气质量主要污染物，PM2.5更是重中之重，也是目前距离标准差距最大的指标。而二氧化硫、氮氧化物虽然也超标，但幅度不大。因此确定了目前的权重。

目前，山东省第一季度的考核结果已经出来，结果显示全省17个城市的空气质量同比都有所改善，其中聊城市的改善情况排名第一，而烟台市的排名末尾。

为了奖励所有空气质量改善的城市，第一季度山东省政府一共掏出了7029万元作为奖金，其中排名第一的聊城入账950万元，最少的烟台也入账32万元。有媒体报道，这个标准相当于1微克/立方米的污染物均值20万元。

无论在国家或是各省的考核中，监测数据真实准确都是决定考核公平与否的最重要前提。《民生周刊》记者了解到，山东省为了保证数据真实准确，进行了一番尝试。2008年4月1日，山东省于全国率先建设了全省环境自动监控系统。2011年，山东省又启动监测管理体制改革，将监测权从被考核者手中收回，交到考核者手中，实际上等于上收一级，减少了监测数据中的水份。2013年，山东省通过招投标，将监测系统移交给社会机构，省环保厅只做监管者，并由省财政出钱购买数据，使得地方作假更为困难。

值得注意的是，尽管山东省对监测数据作假设置了重重政策障碍，但2013年以来，山东省环保部门联合公安等部门打击在线数据作假行为，还是查处了20家企业基础数据作假行为，其中3起移交公安部门处理。这说明，在国家大“考”时，预防监测数据作假还是考核部门需要应对的一大难题。

聊城环保局副局长傅卫东表示，2013年以来，山东省就开始每月公布一次质量排名，排在后面的城市压力很大。各城市争先恐后摆脱倒数位置，2013年上半年菏泽是倒数第一，下半年聊城就成了空气质量倒数第一。“生态补偿办法很有效。奖罚不在多少，山东人很要面子，罚一分钱也事关面子。当然，背后会影响提拔进步。”傅卫东表示，自从实行生态补偿后，市长在环保方面的现场办公频率高了，还出现过两位市长共同在工地解决污染问题的情况。

“生态补偿办法可以相当大地解决大气污染防治（环保部门）的权威性不足的问题。比如，工业污染由环保部门管，城市扬尘污染是属于住建部门管，油品的流通环节属于工商管理部门管，油品的质量属于技术监督局管。污染防治的职能分散在政府的各个部门，而生态补偿办法可调动党委主动协调各部门齐抓共管，聚集各社会力量，共同促进空气质量的改善。”山东省环保厅厅长张波对媒体表示。endprint