选举中的制衡缺失及其“梗阻”效

应封玫++邱国良

[摘要]后税费改革时代，村庄选举中的精英联盟发生了显著变化，即由乡村联盟转向村组联盟，村政精英开始广泛寻求“草根”精英的支持。这种精英联盟的嬗变，将直接导致村庄政治愈加缺乏政治制衡，难以形成有效的竞争性民主。同时，“草根”精英对大众的背离，或许将打破农村社会的固有平衡，加剧农村社会的阶层对立，使得农村社会的非组织化状态更为严重。

[关键词]村庄选举；精英联盟；政策梗阻

[中图分类号]D621.4；D262.1

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）08-0062-07

学界普遍认为，在税费改革前，基层政府干预是影响村庄选举绩效的主要因素。而基层政府之所以干预村庄选举，很大程度上是为了顺利收缴农业税费及对农村资源的有效掌控。然而，在后税费改革时代，基层政府对选举干预的主动性、组织性、功利性正趋于弱化，基层政府与村政精英之间的相互依存关系也悄然发生变化。而村政精英与包括宗族精英在内的各类“草根”精英逐步结成更加紧密的关系，从而导致农民的进一步分化。那么，精英联盟的上述变化，对农村社会分层将会带来怎样的影响？且将引发怎样的民主政治效应？本文将以中部J省若干村庄选举为例，尝试回应上述问题。

一、阶层划分与村庄精英类型

在社会分层问题上，主要有两种代表性路径：一是马克思主义的阶级学说，另一是韦伯的多元分层理论。新中国成立前后的土改运动中，根据生产资料的多寡及是否存在剥削等因素，分成地主、富农、中农、贫农和雇农等若干阶层。这种社会阶层的划分深受马克思主义阶级冲突论的影响，即在关注社会分化的同时，着重考察阶级或阶层冲突的问题。与之不同的是社会分层理论的另一路径——韦伯的多元分层理论。在韦伯看来，社会矛盾的核心主要涉及经济或社会地位问题。他认为，“社会地位一词指社会群体被赋予的荣誉或社会声望的差异……社会地位相同的人构成一个共享的认同感的团体。”[1]（P273）可见，不仅财富，甚至权力和声望也被视为影响社会分层的重要因素。

在涉及当代中国农村的社会分层问题时，通常也有两个主要标准或路径：一是将职业视为社会分层的重要标准，二是以社会经济资源作为社会分层的标准。陆学艺先生曾综合依据农民所从事的职业类型、使用生产资料的方式和对所使用生产资料的权力，将改革开放以来的农民分为农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者等八个阶层[2]。邹农俭也将农民的职业作为划分农村社会阶层的重要标准。他认为，“中国的农民分化为非农民，经历了既有内在联系，又有本质差别的三个环节：职业转移，劳动者从事的职业由农业转向非农业；地域迁移，劳动者的劳动场所、居住地从乡村来到了城、镇；身份变更，社会成员的劳动方式、生活方式以及制度认定由农民成为新型市民。”[3]然而，也有研究者对农村社会分层的职业标准提出质疑，认为该标准“没有充分认识到农民劳动的兼业性、非农劳动的流动性和家庭内部分工的社会外化性，应将经济、政治权力、声望、专业技术、族姓五个方面作为农村社会的分层标准”[4]。“农村社区的职业分化虽然也是工业化的产物，但这种职业分化是不稳定的，也是不完全的”，相反，由于社会资源在我国农村地区具有了比职业分层标准更广的适用性和包容性，社会资源指标可以测量人们生存和发展机会的受保障程度。依据这一标准，可以将农民划分为四个阶层，即精英阶层、代理人阶层、普通农民和弱势群体等[5]。

针对上述职业和社会经济资源两种分层标准，笔者更为赞同后者。这是因为，一是在实践中农民的职业确实非常复杂，不仅有各种兼职现象，且职业的流动性也较为频繁；二是个体在社会中的地位，通常与其所能支配的各种社会资源（如财富、权力、声望等）成正相关，即个体拥有社会资源越多，其社会地位也就越高，反之亦然。因此，将农民分成精英、代理人、普通农民和弱势群体四个阶层是可以接受的观点。不过，由于代理人主要是贯彻执行精英的意志，其利益与精英基本一致；而在村庄权力格局相对封闭的场域，尤其是在面对村庄精英的压力时，弱势群体与普通农民的立场基本趋于一致。因而若采用阶层“二分法”，则在村庄利益分配格局上，往往表现出精英与大众两大群体的博弈。

论及村庄精英，不能不提到学界关于村庄精英类型的讨论。有研究者根据精英与体制或权力的关系，将农村精英阶层分为“掌握村庄正式权力资源的体制内精英和掌握传统资源等其它资源的体制外精英”[6]，“体制内精英即通常所说的村干部，体制外精英指村庄的宗族精英、帮派势力、宗教精英和经济乡绅”[7]。体制内精英也被称为村政精英，而包括宗族精英在内的生活在底层民众中的精英，由于他们是底层民众的意见领袖，因而我们称之为“草根”精英。在实践中，村政精英与“草根”精英之间的关系错综复杂。在实施海选制度以前，村政精英实际上主要由上级指定，其村庄权力的“合法性”自上赋予。其时，村政精英拥有较强的权威与政治动员能力，且基本上只需对上负责。而从实施海选制度到税费改革前这段时期，村政精英的人选确定变得更加复杂，不仅要有乡镇组织的认可，也离不开选民选票的支持。村政精英既要迎合上级政府的组织意图，又要在一定程度上依赖农民意见领袖——“草根”精英的支持。而在税费改革后，乡镇的直接干预现象有所减少，村庄选举的自主空间增大，村政精英要实现对村庄权力的控制，则需与“草根”精英结成更加紧密的联盟关系。尽管他们之间的联盟在平时表现并不显著，但是在如村选举这样的利益博弈场合却表现得十分突出。在村选举中，村政精英与“草根”精英的联盟，将大众排除在外，进而实现其对村庄资源的垄断。而缺乏“草根”精英领导的大众，成了一群乌合之众，更加无力维护自身的利益。于是，在精英与大众之间形成了明显的界限，将两者区隔开来。

二、精英联盟嬗变及其选举控制

在税费改革前后的不同阶段，农村社会精英之间的联盟在合作对象及模式上均有着显著差异，突出表现为“乡村精英联盟”向“村组精英联盟”转变，村政精英联盟的对象开始由“上”转为“下”。在税费改革前，基层政府在村选举中的角色极其矛盾：一方面，作为村民自治政策的直接实施者和监督者，县乡基层政府表现出了主动性特征；另一方面，又对超前的选举表现出强烈的疑虑、抵触与恐惧心态。为了统筹和控制乡村经济资源，他们需要对村选举进行干预，从而掌控选举结果。其目的，或为资源控制的需要，或因工作的惯性思维，乡镇组织对村选举的强行干预十分普遍。而程序失范却为这种干预提供了可能。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第12条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。”但在实践中，村民选举委员会的产生，往往是指定或精英商讨的结果，很少通过正规的合法程序产生。在村民选举委员会的产生过程中，村支部书记是非常关键的一个角色，其通常都是村民选举委员会主任的不二人选，乡镇要实现选举组织意图，必然需要村支书密切配合。而另一方面，由于乡镇党委对村支书人选的确定往往具有很强的影响力，村支书一般会努力实现乡镇组织意图。由此可见，乡镇和村政精英形成了事实上的乡村利益共谋关系。

税费改革后，基层政府基本上依靠转移支付来维持机构的正常运作，因而大都丧失了干预村选举的内在动力。不过，值得注意的是，一些乡镇组织虽然不再干预选举，却走向了另一个极端，即对村选举采取放任态度，任由村政精英操控。

尽管在一些地方还存在乡镇干部干预选举的行为，但这种行为已经不像税改前那么普遍，且多半表现出乡镇干部个人而非组织行为。不过，令人担忧的是，部分乡镇组织对选举过程缺乏有效监管，甚至不作为，又将村选举推向另一种失控境地，无形中为村政精英操控村庄权力创造了条件。

需要指出的是，尽管乡镇组织对村选举已不像以前那么严加控制，但村选举的精英控制的本质却一如往前，并未发生根本性变化。只是精英控制模式发生显著变化：在税改前，乡村两级组织密切合作、相互依赖，共同维护有利于乡村精英集团的政治生态；在税改后，乡镇组织对村政精英的依赖性大为减弱，两者的关系已然淡化，村政精英需要寻找新途径来维持其“合法性”。在实践中，村级组织逐渐强化其与村庄“草根”精英（如宗族精英、经济精英等）之间的联系，意欲形成一种新的精英控制模式。那么，这种精英控制模式是如何实现其对选举结果控制目标的呢？我们发现，税费改革后，村政精英开始极力强化与各自然村及村小组精英之间的联系，许诺利益共享、实现“结果”控制。

自清末以来，由于国家政权的“内卷化”，原本充当“保护型”经纪人角色的部分农村政治精英逐渐纳入到国家政权体系。新中国成立后，总体趋势是更为注重对农村精英的吸纳行为，但这主要以村政精英为主，形成相对封闭的乡村“利益共同体”。在后税费改革时代，乡村关系显示出两个“弱化”趋势：一是村政精英受到的乡村“利益共同体”的约束趋于弱化，二是其从乡镇组织获得的支持力度也趋于弱化。因此，村政精英通过许诺利益共享而从包括宗族精英、经济精英等在内的“草根”精英那里获得更多支持（可称之为“村组精英联盟”）。村政精英之所以倚重后者，则主要因为他们拥有更多的社会资源，如人力、物力、财力、知识、技术、社会关系等，或者比其他普通村民拥有更多的价值分配权力，如声誉、威望、尊重、影响力等。因此，这些受教育程度较高、经济地位和社会地位较为突出、人脉关系网络延伸较广、家族谱系中威望较高的在野精英，往往也会被吸纳、囊括进村政精英阵营之中，进一步强化了农村精英“一元化”趋势。

农村精英“一元化”趋势对村级民主的发展构成了阻碍。村庄民主的发展需要适度的竞争性选举，需要多元化的精英对选举过程的组织和搅动。因而一旦村政精英与“草根”精英结盟，形成了利益共同体，其损害的自然是大众的利益。不仅如此，村选举也将面临竞争性不足的局面，村庄民主政治将会失去发展的源动力。事实上，那些仅占农村人口极小部分的村庄精英联盟无疑主导整个村选举过程。从选举前的宣传动员、选民登记，到正式选举时的选民投票、唱票、计票，直至选举结束后的结果公开，这些村庄精英联盟无时无刻不在发挥他们“决定性”的影响力。与普通民众相比，其政治素质相对较高，对村庄事务通常也更为熟悉，往往能够比较理性地权衡各项事务中的利害关系，并能够凭借自身的权威优势和影响力，主导村里各项事务的管理与决策活动。

那么，精英联盟发生嬗变后，它是如何实现对选举“结果”的控制的呢？村组精英联盟对选举结果的控制，主要采取了以下两种做法：一是对选举程序的规避。从表面上看，从选举机构的组成，到选举动员、选民登记，直至投票选举，整个村选举过程似乎遵循了有关程序。但只要选举过程缺乏有效监督，则村组联盟各种“打擦边球”的行为公然行之，最终实现对“结果”的控制。例如，《中华人民共和国村民委员会选举法》第195条规定：“选民因健康原因不能到投票站投票，又不愿意委托其他选民投票的，经村民选举委员会确认，可以使用流动票箱投票。村民选举委员会应当将使用流动票箱的选民名单于选举日前张榜公布。不属于使用流动票箱的选民，不得使用流动票箱投票。”第204条规定：“每个流动票箱必须指定三名以上选举工作人员负责。”第206条：“选举大会工作人员实行近亲属回避制度，村民委员会成员候选人及其近亲属不得担任总监票员、监票员、唱票员、计票员、流动票箱员、票箱监护员、秘密写票处监护员、会场引导员、代写员等工作人员。”但在实际投票工作中，流动票箱却成为了主要投票方式，且每个投票箱通常只有两名甚至一名工作人员负责，甚至违背回避程序。

二是对选举工作人员的控制。鉴于部分选民无法亲自投票，《中华人民共和国村民委员会选举法》第197条规定了“委托投票”制度，即“（一）选举期间外出的选民以及年老病弱选民，可以委托其他选民代为投票。（二）办理委托投票手续，须在选举日前，由委托人申请并填写委托投票书，经村民选举委员会批准并向受托选民发放委托投票证，委托生效。村民选举委员会应同时收回委托人的选民证，出具书面收回凭据；选举结束后将选民证归还委托人。（三）选举日在村的体能活动正常选民不得办理委托投票。（四）口头委托无效。（五）不得在选举大会会场临时办理委托投票。（六）受委托选民不得将委托证交给其他选民，让其他选民进行再委托投票。（七）候选人不得接受投票委托。（八）候选人的近亲属不得接受其家庭成员以外选民的投票委托。（九）每一选民接受的投票委托不得超过一人。（十）受委托选民凭委托投票证领取选票、写票、投票，不得违背、泄露委托人的意愿。”然而，这项本着良好设计初衷的制度，却在实践中难以做到“公平、公正、公开”的“三公”原则。为了达到控制“结果”的目的，村政精英通过选举工作人员对选民采取“误导”“擅代写票”等方式，从而直接影响投票结果。

三、政治民主的“梗阻”效应

村政精英与“草根”精英的联盟，之所以最终能够实现对选举“结果”的控制，一方面是利用其自身所拥有的资源优势，另一方面也与选民的公共参与意识淡薄有关。值得注意的是，精英联盟对选举结果的控制，破坏了村庄社会相对稳定、平衡的政治格局，使得制衡村政精英的社会性力量变得更为弱小，同时也阻碍了国家有关政策信息的传递，最终发展成为农村民主政治发展的“梗阻”。

（一）政策传播的“梗阻”现象

信息传播通常有三条路径：组织传播、人际传播和网络传播。人际传播是古老的信息传播方式，是传统社会的主要信息传递途径，其特点是信息传递速度慢、辐射范围窄，且易遭到封锁；网络传播是现代网络时代的一种新媒介传播方式，具有传播信息速度快、辐射范围广且不易控制等特点；组织传播是通过特定的组织体系，对信息进行有选择、有甄别地传递，其特点是权威性、完整性。村民自治制度的设计初衷，原本就是欲通过国家力量培育民众的公民意识，故而推动村级民主的主导力量理应来自政府，尤其是中央政府。这就说明，这一政策信息主要是通过组织传播路径进行传递，即按政府层级由上至下地传递信息，最终通过村政精英向选民进行传播。然而，人是欲望的动物，一旦信息传递者或执法者私欲膨胀，则可能导致信息的失真或残缺。正如韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中所指出，没有自制、禁欲对世俗生活的影响，就没有人们坚韧和理性的品性，科层制的建立和成熟也就缺乏社会基础。

正是由于政府科层体系存在弊病，国家政策信息传递并不顺利，有时难免出现“政策梗阻”现象。如其他政策一样，村民自治政策也频频遭遇“过滤”的命运，使得村选举的实践与政策宣传往往大相径庭。

为了实现或巩固自身特殊利益，村政精英有足够动机对选举信息进行过滤或封锁。不过，由于信息传播的另外两个路径：人际传播和网络传播，村政精英要做到对选举信息的绝对控制也并不容易。尤其是，当包括宗族精英、经济精英在内的“草根”精英站在村政精英的对立面时，前者会利用自身所掌握的特殊信息资源，并通过其广泛的人脉关系将村政精英过滤掉的政策信息披露出来，形成对村政精英的有效制约。正是在这个意义上，我们称这类群体为农民的“意见领袖”。由于这些“意见领袖”在民众中影响力强、人脉关系广，拥有比一般民众更多的资源和能力，能够带领群众与基层组织形成博弈和对话。因此，一旦村政精英的“合法性”来源发生转向、需要选择合作对象时，首先进入其视野的便是农民的“意见领袖”。若农民“意见领袖”接受了村政精英的许诺和条件，他们或许在该发声时保持沉默，甚至与村政精英形成结盟关系，并控制选举结果。

“意见领袖”对民众的背弃，并与村政精英结盟，至少带来两个方面的危害：一是民主的无序。在“意见领袖”组织和引导下，民众可以同基层组织进行对话和博弈，基层组织也能及时了解民众的真实想法，并有针对性地调整政策和措施。然而，在失去“意见领袖”指引的情形下，民众犹如盲目的行者，由于缺乏信息来源和行动指针，其行动变得无序和突兀，社会治理成本骤升。二是信任的缺失。精英联盟并对选举的操纵，一方面弱化了民众的政治信任，同时却强化了其暴力抗争或反叛思维。事实上，村政精英与“意见领袖”结盟，势必会削弱选举的竞争性，民众对选举政治乃至政治系统也逐渐变得冷漠、排斥和不信任。这无疑阻碍了基层民主政治的发展。

（二）民主训练的“梗阻”现象

无论民主的动力来自社会底层还是国家层面，民主的“嫩芽”最终还得从民众观念中突破、生长。然而，中国几千年封建专制传统难以催生人们头脑中的民主观念，却固化了其“官本位”思想。在此基础上形成的安于现状、因循守旧的思维方式，严重影响了人们的价值判断与行为选择。民主传统的缺乏，民主意识的淡薄，政治权利意识和诉求欲望长期受到压制，这些均极为严重地削弱了民众的政治参与热情，从而造成村民对村内事务的不关心、不了解和不参与。因而，不难理解，扎实而长期的民主政治训练对于提高民众的民主意识何等重要而紧迫。

然而，精英联盟对选举的操控破坏了原本相对制衡的乡村政治生态，而处在这种相对制衡的政治生态中，民众可以获得有效的民主训练。“文盲是站在政治之外的。”那些接受过良好教育、政治素质较高的人在获取政府政策方针、信息资源方面占据一定的比较优势，能够从更多渠道获取政府的各种政策信息。他们通常能够清楚地意识到，公共政治生活对个人生活所施加的影响，并且能够通过有效的政治参与来表达自己的政治诉求和愿望。而另一方面，那些受教育程度或政治素质较低的多数民众则受限于自身文化知识水平和政治感悟能力，较少主动关心国家和地方事务，权利主体意识淡薄，认为个体的政治参与和意见表达并不会对国家政策的制定产生任何实质性的影响。他们对村庄政治的参与，即便有，也往往是一种受“意见领袖”引导的被动参与。因此，一旦“意见领袖”脱离了大众，即便大众拥有平等的政治参与机会，其政治素质和能力也很难为他们自身争取更多的话语权。

其实，大众政治参与，不仅仅只包含选举投票，更重要的是参与整个民主管理过程。这无疑对大众政治参与素质提出了更高的要求。民主实践的经验表明，要实现民主政治目标，不仅需要平等协商的机会，更要求参与协商的各方具有相应的政治参与能力。而事实上，遭到“意见领袖”抛弃的大众，将难免在协商和对话中遭到歧视，无法做到真正的平等协商。因此，乡村民主政治的发展重点应放在如何提高民众的政治素质方面，这就需要摒弃精英联盟所导致的“一元化”政治，营造一种具竞争性、利于培养社会性力量的多元政治格局。

四、讨论与结语：社会性力量的前途？

虽然竞争性选举和多方力量相互制衡并非民主政治的全部内涵，但它们却是民主政治的重要特征。在精英控制下的村民选举，显然并不具备上述特征。当前，社会自组织力量的不足，更加凸显了政府对村民自治的合理引导和有效监督的必要性。推动村民自治发展，离不开政府尤其是基层政府的有效支持。然而，负责村选举工作的基层政府须避免走向两个极端：一是非法干预，二是放任自流。民主需要遵循基本的规范，权力对选举的非法干预不仅破坏了民主制度规范，也损害了选民对民主政治的基本信任。而在选举政治尚不成熟前提下，对选举过程不予监督、采取放任态度则将导致精英控制选举的局面，其结果非但不利于乡村民主的发展，反而加剧了农村社会阶层之间的对立。

当然，政府介入并非是乡村民主发展的最终目的，而是实现基层群众性自治的权宜之计。推动乡村社会自治，归根到底还要依靠社会自组织力量。只有社会自组织力量发展壮大，才有利于形成制衡或协商机制，从而推动乡村民主政治的发展。从表面上看，由乡村精英联盟到村组精英联盟的模式变迁似乎表明，行政性力量正逐步撤出，社会性力量开始凸显。但事实上，这只是一种良好的愿景。自清末国家政权“内卷化”以来，村政精英便开始依附国家力量，逐渐成为国家政权介入和管治乡村社会的代理人。后虽几经变革，但村政精英的这种附庸角色并未发生根本变化。即便在税费改革后，由于国家控制了乡村社会所需要的各种项目资源，国家逐步调整了其介入乡村社会的方式，实现了其对乡村社会的有效掌控。而另一方面，乡镇组织较之税改前对村政精英的依赖性大为减弱，这导致了原本紧密联系的乡村关系开始出现松动，村政精英逐渐丧失了同乡镇组织博弈的“筹码”。为了避免自身“合法性”受到质疑，村政精英开始转向村组，以寻求更多草根精英的支持，并逐步与后者结成牢固的政治联盟。

村政精英的这种政治联盟的转向，并不意味着社会性力量的增长，相反，它却在一定程度上撕裂了乡村社会，形成了精英与大众的对立，同时催生了乡村社会“一元化”政治生态。在传统农业社会，宗族是乡村政治的主导性因素，并由此形成了稳定的宗族政治秩序。在宗族政治框架内，宗族头人能够凭借自身的权威凝聚人心，形成组织合力。新中国成立以来政权力量在乡村社会的“嵌入式”控制，将包括乡村精英在内的几乎所有民众纳入“组织”，进一步延续了精英政治的传统，不利于社会力量的发展。尤其是，面对当前乡村政治生态的“一元化”，社会自组织力量更是丧失了拓展空间。

参考文献：

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责任编辑刘云华