农地三权分置背景下农村水利工程产权模式改革

姜翔程 魏晨宇

[摘要]农村水利工程作为农业生产的基础设施，是农村土地经营的先决条件，对于发展农村经济意义重大。产权改革是农村水利工程管理体制改革的核心，直接影响到工程效益发挥和农业生产经营效率。农地三权分置办法实施后，稳定承包权、放活经营权的发展理念对农村水利工程的产权确定、流转等问题提出了全新的要求。必须创新新形势下农村水利工程产权治理模式的设计，包括产权打包置换资金模式、“1+1+N”产权内化模式、家庭农场和专业大户主导的产权私有模式等，以期充分发挥新型农业经济主体作用，实现农村水利工程产权模式与农业经营方式转变的协同发展。

[关键词]三权分置；农村水利工程；产权模式；家庭农场；产权内化；专业大户

[中图分类号]F323.213[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2018）03-0098-11

土地经营非常依赖水利工程，产权明晰、主体配置合理的农村水利工程有利于加速推进土地流转。三权分置作为深化农村土地产权改革的又一重大制度创新，其主要目标在于加快放活土地经营权以优化土地资源配置，这势必会带来农业生产方式和生产组织的改变，形成土地规模化经营。随着家庭农场、种植大户、农业企业等新型农业经营主体的快速涌现，农地用水特點发生改变，如何界定流转土地所带来的农村水利工程的产权归属、满足实际用水需求成为新型农业经营主体重点关心的问题。以往土地分散方式下尚能运行的农村水利工程产权模式已成为促进农地流转、推动农业适度规模经营的一大阻碍。因此，在农地三权分置新背景下，改革调整多种形式筹资兴建的农村水利工程的所有权、使用权等产权归属，合理制定随同农地流转的产权转让机制，建立起有利于农村水利良性发展的产权模式变得尤为重要。

一、相关文献综述

关于我国农村水利工程的产权问题，现有研究多以农村家庭联产承包责任制为分析背景，普遍认为农村水利工程的产权改革与农村经济体制之间严重不相适应，水利工程有人用、没人管、“搭便车”问题突出[1]（P41）。虽然在农村家庭联产承包责任制下，农村进行了多种形式的产权模式市场化改革并取得了一定成效，但大多数工程产权改革仅停留在表面，暴露了很多问题。例如，刘石成研究认为农村水利工程过分倚重市场化取向的改革，易造成经营者为确保自身经济利益最大化而变更农业灌溉用水的用途和功能，引发承包者和用水户之间的矛盾与冲突[2]（P40）。为此，学者们对农村水利工程产权治理创新模式展开了新一轮研究，普遍认为产权模式改革的核心是产权配置，即如何对所有权、管护权及收益权进行合理的归属划分[3]（P14）。

仅有少量文献探讨了土地流转新形势下，农村水利工程的建设与管理问题。金问荣、施宏江研究认为土地分散经营弱化了农村水利工程的管护主体，制约了农村水利工程的建设，而土地流转、规模种植能激发种粮大户对于农村水利工程建设的积极性，有利于明确水利工程的管护主体[4]（P37）。何昆等则认为土地流转易造成相关水利设施的维修、管护缺乏条款约束，加剧经营主体只使用、不保养的情况[5]（P51）。郭珍从集体行动理论的角度，认为农地流转使村庄中经营农业的成员数量减少，会促进集体行动的形成，最终提升农村水利工程的供给水平，建议村委会和新型农业经营主体合作争取资金用于农村水利工程建设[6]（P21）。王健宇、余艳欢在探讨农业经营方式转变特点的基础上，认为农业新型经营主体参与农田水利建设的意愿强烈，但受经营规模和财力限制，需要政府提供通畅便捷的参与途径与政策扶持[7]（P7）。

至此不难发现，现有研究多聚焦于家庭联产承包责任制的大背景，或者仅关注了土地流转背景下，农村水利工程的建设管理问题，对于息息相关的农地三权分置将给农村水利工程产权配置与模式改革带来的具体影响尚未展开合理研究。农地三权分置后，土地将大规模流转，现有的产权模式能否较好地匹配农地生产方式？三权分置改革会给目前的农村水利工程产权模式带来哪些影响？在三权分置背景下，相应的产权模式要如何创新变动以适应新型农业经营主体的现实需要？最后，又如何进行农村水利工程产权模式的整体设计和框架构建以配套服务三权分置办法的实行？这些问题都不得而知。本文将结合已有的研究成果和农地三权分置实施背景，试图回答这些问题，具体从以下三方面展开：首先，按投资建设主体对家庭联产承包责任制下，各类农村水利工程产权模式进行分析；其次，通过研究三权分置办法的改革内容和预期的农地经营变化，分析其给农村水利工程产权模式带来的影响；最后，创新提出三权分置下农村水利工程产权模式的思路设计和框架构建，顺应新型农业生产方式的转变发展。

二、家庭联产承包责任制下的农村水利工程产权模式

我国农村水利工程，以用于农业生产的小型工程为主，其实物表现形式主要有水库、机井、水塘、蓄水池和中小型泵站等，功能主要是农村人畜饮水、防洪、排涝、灌溉。产权作为法律层面的专业表达，含义复杂，农村水利工程的产权主要是指所有权、经营管护权和收益权，其产权模式改革就要求适时地选择合理的产权改造方式，调整滞后的管理维护模式，建立起新形势下责、权、利相统一的资源配置机制。

20世纪80年代，我国农村土地大力推行家庭联产承包责任制，农户拥有了相对稳定的土地承包经营权，生产资料和生产工具都分配到户，但由于农村水利工程的不可分割性，产权依然归“集体”所有。新形势下的问题逐渐产生：随着公社和生产队在历史舞台上的消失，“集体”没有了可依托的组织载体，农村水利工程所有者主体自然就“缺位”，工程实际产权开始模糊，制约了水利设施效益的发挥[8]（P50）。党的“十四大”后，农村水利工程产权改革展开了一系列广泛而深刻的有益尝试，在明确所有权、放开建设权、搞活经营权的理念倡导下，逐渐形成了政府投资建设的农村水利工程、财政补助建设的农村水利工程、农村集体经济组织筹资筹劳建设的农村水利工程、农民或者其他社会力量投资建设的农村水利工程、政府与社会力量共同投资建设的农村水利工程。通过分析农村水利工程的投资建设主体和经营管理主体可以看出，在家庭联产承包责任制下，农村水利工程的产权治理模式主要有以社会资源介入不足为特征的产权公有公营模式、以经营权置换管理责任为实质的产权公有私营模式、以农户为建设主体的产权私有私营模式（见表1）。

（一）以社会资源介入不足为特征的产权公有公营模式

农村水利工程的盈利能力和公益性是影响产权改革组织效率的重要因素，在长期的改革实践中，由于部分水利工程的“公共物品”属性比较突出，“搭便车”问题普遍存在，凸显出明显的弱经营性和强公益性[9]（P5），难以吸引社会资金参与工程建设和经营管理，很多农村水利工程基本上仍维持着由政府出资建设、管护的公有公营模式，典型代表为水渠。作为与水库等蓄水设施配套使用的农田输配水工程，水渠实质是农村骨干水利工程的一种附属设施，通常难以独立运行，基本上没有收益来源，很大程度上影响了产权模式的改革。目前就大部分水渠工程而言，干渠、支渠依然由灌区管理所、乡镇水利站和村组所有、负责管护，斗渠、农渠则主要由村、村民小组负责，这种产权的公有公营模式在实际运营中存在诸多问题，具体表现在：一是农业税费改革后，农业税取消，以村集体为主导的农村水利工程产权主体普遍面临管护经费不足的困境，加之水费收缴困难，基本无法实现收益权，村集体缺乏基本的管护动力，消极怠工情况严重。二是村、村民小组难以有效实行一事一议筹资筹劳制度。按规定，“一事一议”所作出决定必须得到三分之二以上村民代表的支持。而在现实情况中，各家利益不一致，很难统一。特别是农民从事职业不断多元化发展，对农村水利工程的依赖度有所降低，对于这类弱经营性、高管护成本的水利工程更是缺乏参与度。再加上我国村级组织人员文化水平普遍不高，这类产权模式下的农村水利工程多数存在没钱管、没人管、不会管的局面，产权配置低效甚至无效，村集体的产权主体作用进一步弱化，引入社会资源介入农村水利工程的产权改革显得非常迫切。

（二）以经营权置换管理责任为实质的产权公有私营模式

农村水利工程承担着保障农业生产的社会功能，在发挥政府主导作用的基础上，探索社会化、多元化的水利工程运行模式也是非常必要的。一些蓄水、灌溉类农村水利工程由于自身特性，具备良好的经营性，社会资金投入积极性较高，不少地区坚持所有权归政府或集体，逐步放开经营使用权，典型代表为水库。承包人不仅有水面经营权，在政府放弃水费收缴权的情况下还能获取水费灌溉收入，甚至利用水利工程从事其他多种经营，如荒山种植、休闲度假等[10]（P56）。该模式由于能给产权承包人带来可观的经营性收益，从而得到一定的推广应用。但从实质上来说，这种产权模式大多是不彻底的、浅层次的，产权主体虚化严重。究其原因，主要有：第一，产权承包人基本上是兼业经营，仅对水资源运营、经济效益方面比较重视，对于农村水利工程只负责日常看护，建设和维修所需的必要资金、劳动投入仍由政府承担，这种经营权利置换管理责任的农村水利工程产权改革范围非常狭窄。第二，产权承包人的资格准入标准不明确，村集体作为发包方对于承包方的选择缺乏规范性考察和相应的惩治措施，导致产权承包人为了自身经营效益而损害农户利益、影响农田灌溉的情况时有发生，严重背离了以农村水利工程产权改革促进农业生产的目标。第三，多数农村水利工程共享程度较高，敞开式的输水线路大大增加了产权承包人管护成本，更加削弱其对于农村水利工程管护的积极性。例如灌溉排涝时，泵站提水，从水源到配水处，主干渠几乎能使覆盖范围内的全部农户受益，公益性很强，二级支渠和一级支渠的受益农户面也很大，很难准确界定真正的受益者及其受益程度，水费的收取对象和标准很难明确判定，承包人的收益权无法保证。

（三）以農户为建设主体的产权私有私营模式

农民或其他社会力量投资建设的农村水利工程，责权利较统一，产权一般归个人所有或联合体共同所有。这里分为两个阶段：第一阶段为1982年分田到户至2002年税费改革前，农民税费负担很重，加上干群关系紧张，农民对于集体灌溉体制愈发不满，要求自办水利的呼声很高。但当时村集体作为一个独立的经济行政组织仍可以发挥对接市场化运作的水利设施的功能，保证农田基本灌溉，产权私有私营模式就一直未得到实质发展。第二阶段是2002年税费改革后，村社集体的逐步虚化使其无法再主导农田灌溉的相关事宜，单一农户即可成为独立的灌溉主体，家家搞水利的现象普遍，特别是打井、挖渠等小微型水利工程更深受农户欢迎[11]（P99）。这种以农户的实际灌溉需求为出发点、农户自建自用的产权治理模式，一定程度上能避免“父爱主义”式水利设施建设，工程效益在短期内都普遍发挥良好。然而，由于这类农村水利工程所共有的投资规模小、建设标准低、管护水平低下等特征，直接导致：第一，产权明确但难以长久为继。自建农户一般囿于资金的筹集，水利设施建设非常简陋，日常老化严重，加之农户普遍没有管护意识，尤其是联户建造更容易出现管护责任互相推诿问题，实际中小微型水利工程的闲置现象很严重，久之产权模糊，损害农户的经济利益。第二，经营性被低估，收益权虚置。这类工程虽然以农户自身的灌溉需求为目标导向，但理论上可以对其他农户进行有偿供水，实现收益权，发挥水利设施的社会效应，但实际运行中迫于机井建设的缺陷和管护的缺失，出水量有限，满足自有灌溉需要就很困难，靠收取水费获得收益的情况基本没有。第三，建设随意性大，难以实现与国有骨干工程的有效衔接，这种缺乏规范性的产权配置模式直接成为大中型水利设施的破坏者。

三、三权分置对农村水利工程产权模式的影响

近年来大量的农业人口转向第二、三产业，土地承包权和经营权主体相分离现象越来越普遍。2016年10月国务院提出《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，继两权分离后又将农户享有的承包经营权派生出经营权，农地所有权、承包权、经营权三权分置的格局形成[12]。三权分置办法的核心在于严格保护承包权、加快放活经营权，前者主要强调依法维护承包户在使用和流转农地各方面的权益，并赋予其在抵押担保等方面更充分的土地权能，顺应了农户保留土地承包权、流转经营权的意愿，使得农户进退有据，更多农户倾向于流转农地、外出务工；其次加快放活经营权，允许新型经营主体享有在流转土地上所得的合理收益，农业适度规模经营将快速发展，相应的农田用水需求和灌溉特点也将随之改变，对于现有的在个体细碎化经营方式下形成的农村水利工程产权模式具有一定的冲击（见图1）。

（一）农民外出增多，产权公有公营模式下的农村水利工程处境尴尬

三权分置办法严格保护农民家庭的唯一土地承包地位，农户没有了土地流失的后顾之忧，更倾向于进入二、三产业劳动获取更高收入。据统计，截至2016年6月，全国2.3亿农户中流转土地农户比例超过30%，沿海发达地区一比例甚至超过50%[13]。农民外出增多，直接降低了村集体一事一议筹资筹劳建设产权公有水利工程的可行性。一直以来，农户虽然是水利工程的直接使用者和受益者，但参与农村水利工程建设的意愿并不强烈，进行非农业生产后，水利需求减弱，就更不愿意在农村水利管护和维修上付出成本，村集体无法强制筹资或筹劳。特别是在劳动力大量弃农外出的情况下，村集体虽然计划组织未外出者负责产权公有性质的水利工程维修和管理，并分摊相关成本，但实际难以实行。由此，这类产权公有公营的水利工程，面临的处境相当尴尬：经营性不足、经营成本高，私人不愿经营；村集体维修和经营管理，但经费不足，无力管护，只能依靠农户；农户外出增多，村集体无法召集安排事务，产权维护逐渐弱化。

（二）家庭农场、种植大户不断涌现，成为产权私有私营模式的新型配置主体

随着农村劳动力流动速度加快，土地经营呈现出明显的集中趋势，家庭农场、农业大户经营方式日益增多。据统计，截至2016年6月底，全国承包耕地流转面积超过了承包地的1/3，在沿海发达地区这一比例更是高达1/2[14]。农地经营主体的转变给产权私有私营模式下的农村水利工程发展带来了直接的影响。一方面，农户放弃农业生产、选择外出务工，之前自建的农村水利工程大多陷入无人管理的困境。农户常年在外从事多种经营，对水利设施依赖性下降，对其维修管护和经营运转更不甚关心，机井、渠系等毁损严重，一些配套设施的偷盗现象也是屡见不鲜。即便一些工程保管良好，也由于先天建设的缺陷性和日常管护缺失，产权承接人再更新改造的成本极高，产权流转非常困难，这类以小农为主要建设主体的产权私有私营工程，往往面临被弃置的结局，产权模式难以为继。另一方面，农业大户的经营表现出一定程度的规模效益，经营收益水平比普通农户优势明显，种植收入是其主要收入来源，对于农村水利工程的依赖性很高。由于其用水需求大、资金实力强，有极强的意愿和能力参与到农村水利工程建设和管理[15]（P10）。特别是为了节省用水成本，在建设发展节水灌溉工程方面积极性很高。例如重庆鱼溅村，农业大户自主投资建设滴灌设施、防渗渠道等，成为推动农村水利工程建设发展的重要力量。可见，三权分置背景下，家庭农场、农业大户等经营主体取代普通农户，成为农村水利工程产权私有私营新型配置主体已是必然趋势。

（三）农业合作经营和企业化经营发展迅速，推动产权公有私营模式的改善

农户组织形成较大规模的集合体，如农民专业合作社和农业企业共同参与农业经营或提供农业社会化服务，可形成农地规模效应。从成员构成上看，农民专业合作社多由分散的个体农户自愿联合，而农业企业作为一种企业法人组织，多由农业大户主导建立，相对而言更具规模化和专业化。这两种经营主体都具有较强的盈利能力和投资能力，参与农村水利工程建设、管护的能力和基礎条件都要优于普通农户。在农地集中经营、用水需求更统一的新形势下，由农民专业组织和农业企业经营管理所有权公有的大中型农村水利工程（例如水库、泵站等）能站在保护农户利益角度，有效避免以往承包人常出现的因私损公现象，并且能够安排专业养护人员对水利工程进行维修、管理，发挥农村水利工程经营管理的外部积极效应。但由于组织特性，其成员素质水平和组织管理能力很难得到保障，角色分工不明确，且缺乏有效监督，久之易引发社员的机会主义行为[16]（P25），需要进一步明确内部产权，制定产权明晰的合理流转机制，发挥全员力量对农村水利工程进行经营管护。

四、三权分置背景下农村水利工程产权模式设计

（一）产权模式的具体设计

随着三权分置改革的推进，农村水利工程的使用主体和需求特性发生了显著变化，给水利工程的产权配置提出了全新要求。根据国务院《农田水利条例》的规定，乡镇政府在组织农村水利工程建设方面应协调好社会各方力量，若土地依法流转，应当同时明确该土地上农村水利工程的运行维护主体。因此，本文有针对性地提出以下农村水利工程产权模式设计（见表2）。

1.产权打包、置换资金模式

针对灌溉渠道、防洪工程等公益性很强却基本没有收益的产权公有水利工程，在三权分置背景下，很有必要采取管护权、收益权等产权捆绑打包并以产权置换资金模式，以缓解村集体筹资筹劳难的困境。其优点在于将产权独立的水利工程实行整体管理，一方面政府和集体可以落实具体管护责任，减轻管护负担，另一方面产权承包人能以较小的投入成本实现水利系统的统一计划与调配，降低运行成本。具体而言，村集体可以将水库等主体水利工程与渠道、沟系等附属工程进行产权捆绑，要求产权承包人在经营管理水库的同时，一并负责相关附属工程的维修养护，并出让工程周边闲地给产权承包人进行经济种植，以水利工程产权换取管护资金，实现“曲线救国”。根据需要，政府可适当给予财政资金补贴，保证产权承包人的积极性，同时加强必要的监督管理：一是明确合同责任，确定日常管理的范围与基本工作；二是落实考核细则，确保产权承包人对于主要水利设施和产权打包下接管设施的管理一致性、科学性；三是建立可行的管护不力惩治措施，避免管理附带性问题出现，逐步解决强公益性、低盈利性农村水利工程的产权主体功能弱化难题。

2.以家庭农场、专业大户为主导的产权私有模式

在三权分置下，土地连片经营，农业大户、家庭农场可以构成独立的大规模灌溉单元，其用水方案和分配水量方案具有高度利益相关性，加之足够的盈利能力完全能超出水利工程投入成本，容易形成一致集体行动，单独或联合起来共同建设、经营、管理所需的农村水利工程，从而取代普通农户，成为新形势下农村水利工程的主要建设主体。对于以往分散土地上零星布局的农户自建水利设施，家庭农场和农业大户作为产权承包人应对其进行适当的维修改造，由县级水利管理部门颁发给其新的产权证书，并相应注销原农户的产权主体资格，对于不可再用水利设施进行彻底的报废以免其占用耕地，干扰其他水利设施运行；对于家庭农场、专业大户投资新建的农村水利工程，其工程建设需要根据政府批准的农田水利规划，向县级水利行政主管部门提出建设申请报告，项目完工后也只有通过水利管理部门验收，才能正式运行。

工程建设完成后，其管护权的具体落实，一方面需要政府主动及时提供技术服务支持和工程管理指导，开展水利行业人员培训、水利专家座谈、农田设施专业养护公司经验交流；另一方面，要根据与农村集体土地确权登记发证工作匹配进行的原则，对其进行水利工程管理与保护范围划界登记工作、确权登记发证工作，根据政府批准的设计和自然地理条件，划定工程管理范围和安全保护范围，做到：一是有利于农村水利工程的管护和正常运行，便于通行、检查、巡逻；二是有利于搞好水利设施附近的水土保持工作；三是不影响正常农业生产活动的进行。另外，专业大户和家庭农场对于其他农户可进行有偿供水，依法收取水资源经营收入和灌溉服务收入，还应配套水权价格同步改革，向政府申请水价优惠政策。该产权模式能基本实现水利工程的责、权、利统一，在规范运作指导和充足财政补贴的情况下，能够保证农村水利工程得到很好的效益发挥。

3.“1+1+N”产权内化模式

为了避免委托代理问题出现，引发机会主义行为，损害各社员利益，农民专业合作社和农民企业在农村水利工程的经营管理上，需要设计制定产权内部全员化模式，为全体社员颁发登记相应的农村水利工程使用管理权证或者签发产权协议证明，按其投资入股比例明确各自管护责任和收益分配，由此实现农村水利工程所有权归集体、经营管理权整体归农民专业合作社和农民企业、具体归全体社员的“1+1+N”产权内化模式。例如，针对农村水利工程的日常维修养护，除了与专业养护公司开展合作外，从成本收益的角度看，更应该发挥社员作用。既可以组织安排各个社员在规定期间轮流管护，也可以适当提高利益分配比例安排固定社员长期管理；针对政府补贴、水资源经营和提供用水服务而得的各种日常收入，应作为农民专业合作社和农业企业的发展基金、公益金，由专人管理，用于组织水利工程的正常运转。同时，水费实际收取价格、虫害防治等收费标准则应召开社员大会讨论商定；另外，若社员需要对其享有的农村水利工程部分产权进行质押、抵押或流转，应该经农民专业合作社和农民企业大股东或其余社员商量同意并核查其管理履行情况后决定，并对新入社的产权承包人进行必要的情况了解。

（二）其他

在三权分置新背景下，市场配置资源的作用将更加凸显，提高农村水利工程产权配置效能，必须坚持以新型农业经营主体作为产权配置主体，全面盘活水利工程效益；同时，农村水利工程直接服务“三农”，必须由政府进行整体的组织与协调，承担部分公益型功能补偿责任。在具体实践中，由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平、农业生产情况复杂，三权分置的实践进程和实施情况存在明显的地区差异，应该结合不同地区的耕种特点、农村水利工程类型和产权治理等实际情况，灵活设计农村水利工程产权模式。

五、结论

农地三权分置是继家庭联产承包责任制后的又一农地制度创新，其关键在于稳定农户承包权和放活农地经营权。随着越来越多的农户外出从事多元化职业，对农村水利工程依赖性降低，村集体一事一议主导下的产权公有公营农村水利工程处境尴尬，需要逐步引导社会资源的介入。放活经营权后，家庭农场、农业大户、农民专业合作社及农业企业等新型经营主体发展迅速，成为新形势下农村水利工程的主要建设主体和经营管护主体，但由于资金、技术、组织管理等问题限制，对农村水利工程产权模式的改革有一定阻碍作用。因此，本文对三权分置背景下的农村水利工程产权模式进行了创新设计：针对目前以社会资源介入不足为特征的产权公有公营模式下的农村水利工程，实行产权打包以置换资金模式；针对以经营权利置换管理责任为实质的产权公有私营模式下的农村水利工程，实行“1+1+N”产权内化模式；针对以农户为建设主体的产权私有私营模式下的农村水利工程，实行以家庭农场、专业大户为主导的产权私有模式。新的农村水利工程产权模式能够适应新型农业经营主体的用水需求和经营特点，优化农村水利工程运行与管理，促进农业生产。

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