保障房社区治理困境与出路

韩振燕　夏林　王珏

保障性住房是政府运用公共财政对无法购买或购买住房存在困难者提供住房福利，以保障其基本住房需求的满足。根据分类，我国保障性住房主要有政策性公共租赁房、经济适用房、限价房以及廉租房。保障性住房的建设规划是国家保障居民平等住房权利的措施之一，在经济发展引发社会贫富差距扩大、商品房价格存在过度投机的背景下，政府住房保障工作的完善对社会稳定和人民幸福具有重要影响。随着保障房政策的逐步落实，中低收入者的居住状况得到改善，但这并不意味着居民对住房环境的满意度提升。

因而本文认为，基于保障房片区居民生活满意度视角思考保障房社区治理问题更具意义。一方面，对保障房片区居民来说，满意度调查研究有利于更充分了解并满足居民生活需求，提升生活满意度；另一方面，对政府来说，改善中低收入者的住房困境也需要通过提高其生活满意度来解决。目前，我国保障房发展重点仍在于大规模开发建设，忽视了保障房社区治理问题。在当前人口激增、住房需求庞大的背景下，合理规划保障房区域建设以及保障房社区治理服务不仅关乎保障房居民的住房需求，对社会和谐发展也具有重要意义。

一、南京市保障房片区居民满意度

影响因素回归分析

本次调查研究抽取南京市岱山、上坊、丁家庄、花岗四大保障房片区的1023位居民，针对居民生活需求，了解保障房片区居民生活满意程度。调查内容包括被访者基本情况、公共服务配套、社区治理等方面。

1.研究假设

选取1023位南京市保障房片区居民，对其生活满意度影响因素进行回归分析，提出如下假设：

假设1：文化程度越高，保障房片区居民生活满意度越高。

假设2：交通耗时越高，保障房片区居民生活满意度越低。

假设3：认为社区生活便捷的保障房片区居民生活满意度高于认为社区生活不便捷的保障房片区居民。

假设4：社工走访频率高的保障房片区居民生活满意度高于社工走访频率低的保障房片区居民。

假设5：物业满意度越高，保障房片区居民生活满意度越高。

假设6：社区安全度越高，保障房片区居民生活满意度越高。

2.变量选取

本次调查研究的因变量保障房片区居民生活满意度，主要通过“对目前生活环境及生活满意程度”这一问题测量。自变量是指对保障房片区居民生活满意度产生影响的各类要素，包括六个方面：文化程度、交通耗时、社区便捷程度、社工走访频率、物业满意度、社区安全度。

保障房片区居民文化程度作为一项重要的个人特征，对居民个人价值观、生活满意度等都将产生影响，因而通过“您的文化程度”这一问题测量。

交通耗时关系到住户外出的便利性，如果保障房社区地理位置偏远、交通不便，势必影响住户的日常生活和工作出行，降低住户的住房满意度。交通耗时通过“您上班途中平均所耗时间”这一问题测量。

超市、集贸市场、银行、卫生服务中心等社区周边配套设施的完善程度对保障房片区居民住房满意度同样存在较大影响。因此，将社区便捷程度作为自变量，并通过“在本社区，您是否感觉生活方便”这一问题测量。

保障房社区治理的核心是社區工作人员综合服务素质，社区工作人员能否积极开展工作，及时走访并了解居民生活需求对居民生活满意度的提高具有重要意义。社工走访频率通过“社工是否到您家走访过”这一问题测量。

目前，社区物业管理发展已经超出以房屋维修管理为主的服务范围，逐渐覆盖社区生活的不同层面。城市保障房物业管理和社区管理的联系更为紧密，由于保障房社区产权性质复杂，居民利益诉求多样，一定程度上增加了物业管理的难度，物业管理工作对保障房居民生活满意度的影响日益凸显。物业满意度主要通过“您对社区的物业管理满意吗”这一问题测量。

保障房社区通常较偏远，治安状况不理想，居民生命财产安全对其生活满意度的影响极为重要。因而将社区安全度作为自变量，通过“您在本社区生活觉得安全吗”这一问题测量。具体变量赋值情况见表1南京市保障房片区居民生活满意度影响因素回归分析变量描述表。

表1 南京市保障房片区居民生活满意度影响因素回归分析变量描述表

变量名称 赋值

文化程度 小学及以下=1、初中=2、高中及中专=3、大学=4、研究生=5

交通耗时 15分钟以内=1、16～30分钟=2、31～60分钟=3、61～90分钟=4、90分钟以上=5

社区便捷程度 方便=1、不方便=2

社工走访频率 经常走访=1、偶尔走访=2、从不走访=3

物业满意度 满意=1、一般=2、不满意=3

社区安全度 安全=1、一般=2、不安全=3

居民满意度 满意=1、比较满意=2、一般=3、不满意=4

3.南京市保障房片区居民生活满意度影响因素回归分析

对本次调查研究因变量“保障房片区居民生活满意度（Y）”进行线性回归处理，且由上文分析可知，文化程度（X1）、交通耗时（X2）、社区便捷程度（X3）、社工走访频率（X4）、物业满意度（X5）、社区安全度（X6）为主要预测解释变量。则因变量的线性回归方程式为：

Y= b1 X1 + b2 X2 + b3 X3 + b4 X4+ b5 X5+ b6 X6+ μ，其中X1…X6为6个预测解释变量， b1…b6表示回归系数，μ表示常数项。回归模型中的调整R2表示模型解释力，F值表示模型系数的显著性检验。

为了考察自变量对因变量的影响力，采取逐步纳入的回归方式：

模型一仅纳入文化程度，检验文化程度对保障房片区居民生活满意度的影响。此时，调整R2为0.011，F值为12.888（在1%水平上通过显著性检验），解释变量X1同样在1%水平上通过显著性检验。

模型二加入交通耗时，以验证交通耗时对保障房片区居民生活满意度的影响。加入后，调整R2为0.002，模型未得到改善，且交通耗时这一解释变量系数的t值仅为0.173，无法通过显著性检验。此时，模型二中的变量间可能存在多重共线性问题，故剔除交通耗时（X2 ）这一解释变量。

模型三进一步加入社区便捷程度，检验社区便捷程度对保障房片区居民生活满意度的影响。此时，调整R2由0.011提升到0.057，F值在1%水平上通过显著性检验，说明社区便捷程度对保障房片区居民生活满意度存在影响。

模型四加入社工走访频率，验证其对保障房片区居民生活满意度的影响。加入该变量后，调整R2由0.057提升到0.153，F值同样在1%水平上通过显著性检验，说明社工走访频率对保障房片区居民生活满意度存在显著影响。

模型五纳入物业满意度，验证物业满意度对保障房片区居民生活满意度的影响。此时，调整R2由0.153提升到0.221，F值可在1%水平上通过显著性检验，说明物业满意度对保障房片区居民生活满意度存在影响。

模型六进一步加入社区安全度，以验证社区安全程度对保障房片区居民生活满意度的影响。加入该变量后，模型显著性得到改善，说明社区安全度对保障房片区居民生活满意度存在一定影响。

根据上述分析可知，除交通耗时（假设2）外，其他假设均得到验证。由模型六Y=0.063 X1 +0.104 X3 + 0.257 X4 +0.165 X5+0.292 X6-0.368，可知南京市保障房片区居民生活满意度各影响因素中，社工到访频率（X4）、社区安全度（X6）两个解释变量的回归系数较高，均在0.2以上；社区便利程度（X3）、物业满意度（X5）两个解释变量的回归系数次之，在0.1～0.2之间；文化程度（X1）这一解释变量的回归系数较低，为0.06。可见，这五个因素对南京市保障房片区居民生活满意度存在影响，其中，社工到访频率和社区安全度对居民生活满意度影响程度较高，是南京市今后保障房社区管理工作中亟须加强、完善的地方。具体见南京市保障房片区居民生活满意度影响因素回归分析表2所示。

表2 南京市保障房片區居民生活满意度影响因素多层线性回归分析

变量 模型一 模型二 模型三 模型四 模型五 模型六

文化程度

交通耗时

社区便捷程度

社工走访频率

物业满意度

社区安全度

常数项

调整R2

F值 0.112***

（0.000）

0.080

0.011

12.888*** -0.043

（0.483）

—

2.411

0.002

0.248 0.103***

（0.000）

—

0.216***

（0.000）

0.908

0.057

31.892*** 0.088***

（0.002）

—

0.172***

（0.000）

0.315***

（0.000）

0.204

0.153

62.741*** 0.087***

（0.002）

—

0.142***

（0.000）

0.296***

（0.000）

0.263***

（0.000）

-0.339

0.221

73.395*** 0.063**

（0.017）

—

0.104***

（0.000）

0.257***

（0.000）

0.165***

（0.000）

0.292***

（0.000）

-0.368

0.290

84.658***

注：*表示在10%水平上显著，**表示在5%水平上显著，***表示在1%水平上显著。

二、保障房片区社区治理所面临的问题

随着南京市保障房片区交付，短时间内有大量居民入住，又多为弱势群体，客观上加剧了低收入人群的空间聚集，强化了社会阶层的居住分异，容易导致贫困过度集中和社会分割等问题。根据南京市保障房片区居民生活满意度影响因素回归分析结果，保障房片区社区治理面临着社区规模与社区服务效率、配套设施与居民需求、物管水平与质量要求不一致等矛盾和问题。

社区规模与社区服务效率之间存在矛盾。南京市规定“一个居委会规模一般在2000户左右”，而目前南京市四大保障房片区社区规模过大，如上坊片区已入住6000户（1.8万人），却只成立一个社区，社工23人；花岗片区已入住7000户（2万人），也仅成立两个社区，社工26人。四大保障房片区社区服务半径过大，客观上导致社工走访工作量加大，走访频率不高，服务效率低下。社工走访频率与居民住房满意度呈正相关，一方面，社工无法通过走访对居民生活现状进行评估；另一方面，居民对社区治理建设积极性不高，主动向社区反馈意见的居民较少。社工走访频率降低阻碍居民意见反馈，保障房社区服务效率低下，治理工作难以根据居民实际需求组织开展。

配套设施与居民需求之间存在矛盾。配套设施不足对保障房片区居民生活便捷程度产生影响，而社区便捷程度与保障房片区居民生活满意度存在正相关关系。四大保障房片区各类公建配套及商业建筑规划与实际建设投入情况间存在较大差异，如按照南京市《关于加快发展养老服务业的实施意见》要求，四大保障房片区总计应配建居家养老服务用房20698平方米，实际配建9810平方米，缺口达52.6%。社区便捷程度涵盖社区周边生活设施的配建完善程度，如大型商场建设、交通便利与否等，社区便捷程度低导致保障房片区居民生活成本增加，因享受保障房政策带来的住房优惠实际变成“负保障”，社会资源反向流动，公共资源配置不合理，同时，对政府公共权威也将产生负面影响，不利于社会和谐稳定。

物管水平与质量要求之间存在矛盾。南京市四大保障房片区共有10家物业公司入驻管理，其中，岱山片区物业费0.95元/平方米、花岗片区0.65元/平方米、丁家庄片区0.95元/平方米、上坊片区0.95元/平方米。物业管理与居民满意度呈正相关，而四大保障房片区居民普遍反映“物业费过高”、“保洁服务不到位”等问题。目前，南京市有关部门通过招标选择，确定物业费为0.95元/平方米，但部分弱势群体因为生活困难，无法承担物业费；部分农村拆迁户缺乏缴费意识，拒绝缴纳物业费。物业管理由于物管费征收困难，物业工作难以持续进行。监控摄像设备的购买安装、社区保安队伍的组建管理等涉及社区安保工作，威胁保障房片区居民的生命财产安全，降低社区安全度，进而影响居民住房滿意度。

三、保障房片区社区治理的思路及对策建议

针对保障房社区治理面临的诸多困境，需要综合考虑保障房社区发展的内外部环境，引导社会参与，整合并发挥政府、市场、社会、社区自身的力量，实现多元协调的保障房治理格局。

依托城市经济基础，推进保障房片区产城融合。经济发展水平是保障房社区治理需要考虑的关键因素，经济宏观环境对保障房建设前的地理位置选择具有重要影响。南京市保障房社区选址基本在近郊地区，交通尚有不便，资源缺乏，保障房“负保障”现象严重，即虽然公民住房权利得到满足，但教育资源不足、交通费用上升等问题造成实际生活成本增加。因此，保障房社区管理应加强对居民生活需求的重视，改善社区环境，保障公平。由于实际经济水平的限制，以及目前我国保障房的性质仍然是保障公民基本住房权利，决定了保障房社区生活环境在很大程度上无法和一般商品房相比较。所以在一定经济基础上，可优先研究保障房片区周边产业规划，利用产业园区环绕的特点，将园区内的公共服务平台、设施向保障房片区倾斜，逐步推进保障房片区产城融合，降低居民生活成本。

协同多元管理方式，理顺保障房片区治理机制。进一步发挥并整合政府、市场、社会力量，引导民营企业、社团组织等参与保障房社区建设与治理，实现多元协调的保障房治理格局。通过购买服务等方式，由专业社会组织管理运营，吸引社会组织、志愿者为保障房片区居民提供更为专业、广泛的服务。一方面，根据保障房片区实际情况，采取不同的管理模式，如地域面积较大的片区，可设立新的街道单独管理；对于地域面积适中的片区，可以成立区政府派出机构管委会，由街道主要领导兼任管理；还可以成立社区居民自治管理委员会实行民主自治。另一方面，适当缩小保障房社区规模，建议按照1000户左右的标准设立社区，减少服务半径，提升服务效率，同时，保障房社区还应加强社区工作队伍建设，提高社工走访频率，保障居民生活满意度。

加强服务监督保障，完善保障房片区公共服务。监督体系不完善是保障房社区问题频发的重要原因，需要加强内外部监督。如物业管理方面，可以在选择保障房物业管理企业时注重准入标准的设定，并在选定物业企业后对其服务过程进行监督，防止物业公司因为已经得到物业管理权力而产生懈怠心理。在总结经验教训的基础上，探索编制以保障性住房为主的大型居住社区公共服务设施配置标准和办法，使之更符合保障房社区人口结构、经济状况和生活需求等。内部监督方面，推进居委会、楼委会等居民自治组织建设，鼓励居民成立监督团体，畅通居民诉求表达渠道，激发居民社会责任感，让居民参与社区治理。通过强化内外部监督，既能够保障居民生命财产安全，也有效提高物业企业服务意识，切实保证居民生活质量。此外，加强社区公建配套设施建设，整改完善体育健身器材、卫生环境；提高社区外部交通便利程度，加强周边活动场所建设；等等。

引导居民参与意识，促进保障房片区群体融合。保障房社区治理还需考虑居民自身意愿、社会参与等因素。长期以来，保障房社区过度追求建设规模扩大，忽视人性化管理，使得居民生活满意度较低。因此，在社区治理过程中，需要引导居民发挥主人翁作用，强化社会治理的自主参与意识和行为，鼓励居民为小区治理建言献策，以“小区是我家，治理靠大家”的心态投入保障房片区社区管理。结合社区居民的需求、意愿，开展分类管理和服务。可定期开展民意调查，分析了解居民实际需求，针对不同群体居民，提供更具专业性的服务。如对低保户、低保边缘户、残疾人等，提供一揽子服务，尽可能系统、全面地解决其生活困难问题；对征地拆迁农民、安置户，重点满足其公共服务需求；等等。同时，加强社区人文心理关怀，促进居民生活和谐，提升幸福感。

（韩振燕：河海大学公共管理学院教授）

责任编辑：戴群英