城市发展不能只要核心功能

从经济学的视角来分析，究竟是什么力量在推动城市核心功能的转变？这里面主要的经济逻辑是什么？就是用土地产出率更高的经济活动来取代原有的经济活动。所以在城市功能演变的背后，是经济规律在驱动。十八届三中全会强调，让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求我们在碰到问题的时候，应当先思考如何通过市场机制来解决问题，而不是出了问题就是政府来管。

城市的核心功能与非核心功能相互支持

城市的核心功能是离不开非核心功能的。比如对一支部队来说，作战功能是核心功能，后勤保障功能是非核心功能，但是“兵马未动，粮草先行”，作战功能是离不开后勤保障功能的。

2014年2月，习近平总书记视察北京并发表讲话，对北京的核心功能作出明确的战略定位，要求坚持和强化北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的核心功能。2016年中国出台了《京津冀协同发展规划纲要》，再次明确了北京的上述定位。

但是由于核心功能与非核心功能是相互支持的，所以要把非核心功能疏解出去，做起来并不容易。如果核心功能与非核心功能协调得不好，也会出问题。

在计划经济时期，我们强调“先生产、后生活”，最后就带来生产功能与生活功能不配套的问题。上海到20世纪60年代和70年代，城市的住房、交通、通讯等基础设施都非常短缺，最终对城市生产的发展也带来负面影响。我们知道，1980年代末90年代初朱镕基担任上海市市长时，上海居民申请家里装电话，要交一笔数量可观的“初装费”，原因就是当时上海通讯基础设施的欠账太多，需要为建设筹措资金。

我注意到，京津冀规划并没有说要疏解北京的非核心功能。北京疏解功能不是区别核心功能和非核心功能，而是区别首都功能和非首都功能，重点疏解非首都功能。京津冀规划明确提出，北京的问题，如人口过度膨胀、交通拥堵、房价高涨、资源环境承载力不足，这些问题的产生，是因为北京集聚了过多的非首都功能，所以需要有序疏解这些非首都功能。

规划明确北京疏解的非首都功能有四项：一，一般性产业特别是高消耗产业，这里主要还是制造业，比如首钢迁到（河北唐山市）曹妃甸；二，区域性物流基地和区域性专业市场等部分第三产业；三，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四，部分行政性、事业性服务机构和企业总部。所以我认为，首都功能是核心功能的一部分或是核心功能的一个子集，是中央党政机关履行职能所派生的功能。这里强调中央党政机关，不包括北京的地方机关，因为中央机关才体现首都功能。

但是在实际操作中，区别首都功能与非首都功能还是有一定难度。中央党政机关履行职能所派生的功能，可以分为直接的派生功能与间接的派生功能。这两种功能可能就很难区分。如党中央、国务院、全国人大和全国政协四套班子，以及下属的各个部委都需要履行相应职能。这些职能显然是首都功能。但是，与此同时，这些中央机关有数量庞大的各级领导与各类工作人员。这些公务员和他们的家属都有生活的需要，包括居住、（家属）就业、教育、医疗、消费、休闲需要，需要相应的城市功能来满足这些需要，这些功能就是首都功能间接派生出来的功能。这些功能，显然不能都疏解出去。疏解首都功能，一旦牵涉到這些问题，操作起来就比较麻烦，比如：市场要不要？物流要不要？快递要不要？饭店要不要？决定这些问题都比较麻烦。所以即使不提核心、非核心功能，而是提首都、非首都功能，操作起来可能也不容易。

我感觉区分城市的核心功能与非核心功能是大视野的分类方法。我们倾向于从政治、经济、社会、科技、文化等视角来谈城市功能。但是国外一般从不同的视角来区分城市功能。比如在1933年有关城市规划的《雅典宪章》中，把城市功能分为居住、工作、游息和交通四类主要功能，而且特别强调最基础的功能是居住功能。从以人为本的发展观来看，这样分类也有其合理性。在这四类功能即居住、工作、游憩和交通中，要区分哪一类是核心功能，哪一类是非核心功能，还是很困难的。因为从人的需要来说，这四类都是人所需要的功能，一个都不能少。所以说，如果换一个视角，看到的问题可能就不一样。

城市核心功能并非静止不变

城市的核心功能不是凭空从天上掉下来的，也不是静止不变的，而是一个动态的演变的过程。

一个城市的核心功能在更大程度上是在特定经济社会与技术条件下，由该城市的客观因素或禀赋所决定的，如城市的区位、交通运输的成本以及与经济腹地的联系等。

比如，前些年中国一些三线城市也建了民航机场，但是民航航班不愿意来。为什么不来？因为这个地方没有规模经济，没有足够的客流量，民航来了要亏本。所以如果要民航安排航班，地方政府就要每年补贴它。这是客观规律在起作用。

当然，技术对核心功能的影响也很大。比如，我们知道扬州在中国历史上，从汉唐到明清，曾经历长期的经济繁荣和文化兴盛。一个重要的原因是，扬州位于大运河和长江的交汇处，有“中国运河第一城”之称。我们读唐诗是“烟花三月下扬州”，唐诗中没有出现过今天的“大上海”，因为上海在19世纪中叶开埠以后才得到快速发展，成为远东地区最开放最繁华的大都市。扬州的繁荣与当时的运输技术有关，当时的运输主要靠内河航运。随着我们近现代运输技术的发展，铁路、公路运输变得越来越重要，扬州的核心功能也就注定要发生变化。

我们再看看江苏沪宁线沿线城市。中国最早的铁路就是沪宁线。沪宁铁路对沿线城市，从上海经苏州、无锡、常州到南京的各城市的发展有重要影响。历史上的国际贸易也影响过许多城市，如元末明初的福建泉州、鸦片战争以前的广州等，都曾经是中国重要的贸易口岸。对外开放与贸易是促进上海在19世纪中叶以后快速发展成为远东地区国际大城市的重要原因。这些都和技术及生产方式有关系。

从经济学的视角来分析，究竟是什么力量在推动城市核心功能的转变？这里面主要的经济逻辑是什么？就是用土地产出率更高的经济活动来取代原有的经济活动。

比如，最早我们都是农业，没有城市，后来有了交易的需要，就出现了集市。中国最早的城市只是政治中心，交易是在城外进行的。到宋代以后，城市才成为交易的地方。清明上河图生动地描述了宋代首都汴京（开封）的繁华景象。交易带来的土地产出率比农业要高，所以交易用地就取代了农业用地。后来，农业手工业贸易市场又很快被大工业制造中心所代替了，因为大工业制造中心能够产生更高的土地产出率。当然，后来制造业又被现代服务业所替代，因为中央商务区（CBD）比制造业用地能产生更大的效益。所以在城市功能演变的背后，是经济规律在驱动。

但是目前中国面临的一个问题，是一些经济规律难以发挥作用。

十八届三中全会强调，让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求我们在碰到问题的时候，应当先思考如何通过市场机制来解决问题，而不是出了问题就是政府来管。

几点政策建议：

解决中国城市拥堵问题的关键是加强多中心城市的建设。尤其是像北京、上海這样的超大城市，要加强城市的一级中心与二级中心的规划与建设，在一级中心与各二级中心之间加强大容量快速轨道交通联系，加强二级中心向周边辐射的交通联系。另外，在城市规划与建设中要实行混合功能，避免目前就业大量集中在中心城，而居住却越来越向外围扩散的发展趋势。因此，我们要加强中心城的居住功能。东京规定，中心城区的旧城更新必须至少有20%的建筑面积用于住宅。今后中心城区的旧区改造要避免简单将相关居民都动迁到郊区，要适当增加住宅（尤其是小户型住宅）面积。另外，各类工业园区也要适当建设一定比例的职工住宅或宿舍。

郊区新城要增强就业功能，要发展各类就业机会，尤其是第三产业的就业机会。还要深化土地制度改革，让土地作为一个重要的生产要素的价格能更好地反映土地的稀缺性，要用土地产出率高的产业来替代土地产出率低的产业，推动经济转型。

完善有利于中国人口流动的软基础设施。要逐步淡化城镇体系金字塔的等级结构，提高公共资源配置的均等化程度，实现基础养老金全国统筹，同时适当提高社会医疗保险、义务教育与其他公共服务的统筹层次，提高经费筹集与使用的均等化程度。这样做了以后，我们就可以在更大程度上让市场来配置劳动力资源，形成全国城乡统一的劳动力市场，户籍制度所隐含的资源配给功能就自然而然地淡化了。到那个时候，偏远山村的孩子就能与城里的孩子一样，享受更加均等化的基础社会保障与各类公共服务，就能获得更加公平的发展机会。

（本文依据作者在上海金融与法律研究院2016年年报发布会上的演讲稿的部分内容整理）

编辑：郑宾 393758162@qq.com