家庭农场组织化经营主体生成的制度场域

高军峰

[摘要]从政府、制度和组织三个维度不仅可以解释我国农业发展的轨迹，还可以解释当前家庭农场组织化经营主体生成的内在逻辑。政府供给制度是基于实现政府收益最大化的现实需要，政府推进制度创新是基于保证政府实现增量收益最大化的内在要求，通过制度创新，催生新的社会阶层的出现，不只是推进政府收益最大化的方式，更重要的是实现政府与社会收益的相互均衡，以保证制度生成并发挥应有的效能。

[关键词]家庭农场；组织化经营；制度场域

[中图分类号]F324.1

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）03-0090-07

我国农业生产经营方式变迁与制度安排直接相关，政府始终是制度供给和制度监管的主体，制度生成是政府与市场主体利益博弈的结果。如果制度安排只能保证政府实现收益最大化，而不能保证社会增量收益最大化，就会直接影响政府收益最大化的持续[1]（P20）。我国农业集体化经营制度保证了工业化的实施和政府收益的最大化，当这种经营制度不能为政府带来增量收益，无法保证政府收益最大化的可持续时，政府就开始推动农业联产承包责任制的制度变迁，从而释放农业劳动力等生产要素[2]，激发农民开展多种经营的活力，有效地实现了政府和农业部门增量收益最大化。但随着经济市场化、工业化和城镇化的持续推进，小农家庭分散化的农业经营方式逐渐显现出与市场对接的困境[3]，政府着力推进农业以家庭为基础开展多种经营的政策和制度调整，同样是为了保证政府和农业部门的收益最大化和增量收益最大化。政府供给农业制度的动机在于政府收益实现最大化的现实需求，政府推进农业制度创新基于实现增量收益最大化，以保证政府收益最大化的可持续。在我国农业制度变迁过程中，一方面显示出在政府保证收益最大化导向下，不同农业经营方式在特定时期的合理性，另一方面显示出在政府增量收益最大化导向下，农业制度变迁都伴随着新的农业经营主体的生成发展过程。

一、制度供给：保证政府收益最大化的现实需求

从建国初期的农业集体化经营方式，到改革新时期的农业联产承包责任制，再到当前正在兴起的以家庭为基础的、以家庭农场为主导和引领的农业经营方式，都显示出农业制度变迁、农业新型主体生成与政府收益最大化之间的内在关联特征。建国之初，政府推动农业制度变革，实现了从小农经营向农业集体化经营的演进。农业集体化保证了工业化建设的顺利推进，并使农村长期维持低成本的稳定[4]。有学者从农业剩余与农村社会发展的成本角度分析，结论是农业在集体化经营时期并没有起到为工业化建设提供资金积累的功效，相反，农村承载的大量人口所需要的社会保障和民生建设费用以及行政成本，多是以政府返还农业剩余形式得到满足的[5]。如果农业集体化不是单纯为了保证工业化建设，政府又是出于何种动机实施从小农到农业集体化制度变革呢？从本质上说，政府是出于自身收益最大化和降低交易成本的动机才实施农业集体化政策的。因为分散性和流动性小农必然对城市工业化建设产生冲击，增加城市发展的成本；农村剩余劳动力出于产业比较收益的差异更倾向于流向城市，在城市不能完全提供就业岗位的条件下，便会造成城市人口的大量失业，从而影响城市工业部门的收益和政府收益最大化的实现。

尤其是在优先发展工业的背景下，当工业化规模和速度超过农业支撑能力时，国家不得不通过一些措施来协调工农业关系，如减少城市工业就业人口，上世纪“大跃进”后的城市人口精简和随后的“上山下乡”运动，目的就是减轻农业支持城市工业的负担。如果没有农业集体化的制度保障，这些城市剩余人口在农村便无法得到安置，正是在农业集体化制度框架内，不仅安置了城市的剩余人口，而且有效地规避了农业人口对城市的冲击[6]。显然，当时继续保持小农经营方式不能满足政府收益最大化需求，因为农业发展所需要的水利、化肥、良种和机械在工业化没有形成完整体系和持续生产能力的条件下是无法得到满足的，工业部门无法也没有能力为农业发展提供现代生产要素资源。同时，国家要实现优先发展重工业的政策目标，就必须“要防止贸易条件不利于工业，不仅需要农业有更大的产出，而且必须使贸易条件不利于农业”，如果“不是以农业服从工业的格局建立两部门模型，工业还是会为农业所累”[7]（P120）。而我国实施农业集体化经营不仅保证了工业部门的优先快速发展，也保证了政府收益的最大化。

但是，在农业集体化保证农业支持工业的同时，工业部门只有持续扩大投资规模才能保证收益提升，因而，大量资源被政府以计划指令的形式配置到非农产业，结果是农业部门滞留了大量剩余劳动力，带来农业生产的“内卷化”，其结果是农村发展远远滞后于城市发展，政府收益最大化可持续性受到农业发展的制约。在农业集体化制度框架内，农村摆脱困境的出路在于发展非农产业，而不是发展农业。在这期间，我国也曾采取大量引进外资的方式推动工业经济的发展，结果是资本要素向非农产业部门的倾斜进一步加剧，产业部门之间的差距进一步扩大。有利的一面是，上世纪70年代末，我国国民经济体系已经初步形成，城市不再需要过分担忧农业劳动力的冲击，政府通过制度变革进而调整工农业发展政策的时机逐渐成熟。

因此，上世纪80年代初，我国实施市场导向的改革，并使制度变迁率先在农村和农业领域取得突破。尽管农业领域改革根源于农村的诱导性制度创新，但是政府对制度调整的功能也是不可忽视的，这种制度供给的调整客观上释放了农村市场主体的自主性。地方政府制度创新最后得到中央政府认同是这一时期制度变革的主要特征，结果是政府从农业生产经营领域逐渐退出，在农村区域首先创设了市场空间[8]（P23）。从逻辑上看，农业制度变迁的核心在于释放农村劳动力等资源要素，从而带来农业生产经营方式变革和农村非农产业的极大发展[9]（P23）。政府通过调整农业经营制度，实现了农村市场主体尤其是农民与市场的重新对接，不断提升农民阶层融入市场的能力，并推动农民广泛参与市场竞争和充分利用市场资源。

制度调整带来了农村各产业的长足发展，极大地提升了农民生产和经营的自主性，农民家庭加大了对土地等生产要素的投入力度，大幅提升了土地生产率，实现了农副产品质和量的双向提升。而在非农产业领域，在农民自主性提升的前提下，农民积极创设集体经济、私营经济和个体经济等组织形式，由此在农村生成了竞争性市场[10]（P163）。不过，小农家庭的联产承包责任制很快显示出与市场衔接的困难，小农家庭对农业生产的投入开始遭遇资本和技术的“上限”[11]（P26）。上世纪80年代后期农业发展徘徊，就是由于这种制度变迁而使收益达到极限的表现。上个世纪90年代我国开始大力推进公司加农户生产经营模式，但是并没有形成广泛的农业产业化发展的有效路径，原因在于很多公司式农业经营组织“逃离”粮食等农产品种植业[12]。同时，小农经营并不能赋予农民以完全的市场主体地位，在农民没有谈判权和市场定价权的条件下，农业发展始终滞后于非农产业；农民出于产业比较收益的差异，更倾向于把资源配置到非农产业领域，非农产品价格膨胀与农副产品价格形成极大反差，农业在资源配置过程中的弱势地位再次显现。既有政策和制度安排已经不足以从根本上改变工农业发展的失调局面[13]。

进入新世纪后，我国工农业发展开始实施从“以农养工”到“以工哺农”的政策转变。但是，受制于我国农业领域的人地矛盾和大量剩余劳动力的存在，即使农业劳动力大量进入城市就业，我国农业还是不能如发达国家那样实施大规模的现代化农场式经营，可行的选择就是推进以家庭为基础的农业适度规模经营。目前各地兴起的以家庭农场为主导的农业多种经营，就是在维系家庭联产承包制度基础上的农业经营方式的变革，其根本目的就是为了推动农业发展，调整失调的工农关系，改变农业发展“失去活力”的局面，以保证政府和农业收益最大化及其可持续性。

二、制度创新：保证政府收益的增量最大化

政府推动制度变迁不仅能够实现市场收益最大化，更重要的是政府在推动制度变迁过程中能够实现增量收益最大化。如果政府只是单纯追求市场收益最大化，政府收益将会不可避免地呈现不可持续状态。因此，政府推动制度创新是相对于以往收益在增量收益上实现最大化。农业生产经营制度创新过程，也是政府不断寻找农业部门新的收益增长点的过程[14]。例如，家庭联产承包责任制推动农业劳动力从事非农产业以提高市场收益，就是农业劳动力提高收益的新增长点；又如政府推行农业产业化经营，延长了农业生产经营链条，增加了农副产品附加值，追求的也是农业新的增长点；政府推行家庭农场生产经营方式，是因为政府能够从家庭农场创设新的增长点中获得增量收益最大化，这是政府推动农业制度变迁的决定性因素。

从建国以来农业制度变迁历程可以看出，农业制度变迁展示出农业新型主体生成和政策实施获得增量收益相辅相成的格局。农业集体化经营带来了政府部门对农业剩余产品的处置权，政府集中分配农业部门收益，也意味着政府可以从农业部门中获得增量收益，这种制度创新和框架设计为政府重新配置有限的农业资源提供了有利条件。同样，实施家庭联产承包责任制，一方面提高了土地生产率和农业部门的收益，同时也增加了政府收益；另一方面还解放了农业劳动力，农民从事非农产业带来了收益提升，政府通过财政税收渠道也同样获得了市场增量收益。当前家庭农场经营进一步释放了农业生产要素，农民从兼业小农转化为职业化农民；家庭农场显示出农业经营规模效益，提高了农民从事农业经营的市场收益；以家庭经营为基础和主导，政府推进农业产业化经营，实现农业企业化、专门化、规模化、市场化和国际化经营，延长了产业链条，提高了农副产品附加值，整合了农业生产要素资源，吸收和消化了现代生产要素资源，这些同样产生了增量收益；家庭农场也激活了农业集体产权制度潜力，农业集体经济组织与市场对接也产生了增量收益。

在农业生产经营主体层面，家庭农场改变了家庭联产承包责任制下农民的兼业小农角色。小农转变成了专业农民，农民既是农场主又是农场工人。尽管家庭农场经营中可能出现由于规模扩张所导致土地生产率的相对降低，但是，家庭农场是以家庭为单位的，这就为避免家庭农场无限扩大规模提供了保障。同时，家庭农场对于劳动力生产率和农业家庭市场收益提升比较明显。这种变化意味着经营家庭农场的职业农民以农场组织直接参与市场资源配置，从而实现兼业小农向职业农民的转变。

在农业生产经营组织层面，家庭农场对市场风险的抵御能力远远超过兼业的小农家庭。家庭农场主要以家庭劳动力从事农场经营活动，农场规模在技术水平一定的条件下取决于家庭劳动力规模和家庭拥有的资本规模[15]（P20）。这既可以限制家庭农场规模的无限扩张，又可以通过农业的规模化经营，提高农业土地生产要素的利用效率。家庭农场集生产和经营于一体，保证了农民以组织化市场主体的身份参与市场竞争，有利于提高农业生产经营的市场竞争力。

在农业生产经营协同收益层面，家庭农场带动农业领域新型社会阶层的出现。家庭农场主是在市场经济条件下从事集约化农业经营的职业农民。职业农民既是农业生产者，又是经营者；既是农业技术工人，又是农业经营新兴主体。家庭农场发展必然催生农业领域其他阶层的出现，比如推动家庭农场生产经营的金融服务、产品流通、技术服务、信息提供和项目评估以及政策咨询的农业经纪人等出现。这些农业新兴市场主体推动生产要素资源进入家庭农场，成为农业经济新的增长点，由此带来政府和社会的增量收益。

在农业现代经营体系建构层面，家庭农场更有利于整合农业生产要素资源。家庭农场在生产种植、多元经营、产品流通、生产资料购买、基础设施建设和市场信息分享等方面实现一体化，某种程度上成为推进农业现代化经营的主要形式。农民以家庭农场组织形式进入市场，这种合作是市场经济条件下小农家庭追求收益最大化和降低市场风险的最佳选择。

家庭农场与公司式农场相比，很多公司式农场是在规模优势条件下争取政府的资金和政策扶持得以维系的，最终结果仍然是农场处于“失活”的状态①。有些公司式农场甚至谋求打造食品帝国，“食品帝国在价值创造方面其实没有做出任何贡献，它几乎没有创造任何额外的附加值，它只不过是榨干了当地生产出来的财富，并按照自己的逻辑进行生产和再使用”[16]（P17）。从本质上看，公司式农场不再需要农民，这种经营方式把农民排斥在外，最终会导致农业基础性资源流失并弱化农业可持续发展的能力。相形之下，家庭农场不可能也没必要追求公司式农场的规模和经营策略，家庭农场有赖于生产经营主体与市场服务主体的协同运营。这种运营方式既植根于维系农业部门发展的需求，也植根于服务于农业生产经营主体的市场需求。家庭农场对生产经营服务的需求，可以突破这种小农经营的资源投入“上限”。因为家庭农场规模是可以灵活变化的，而小农家庭经营规模变动幅度却很小。因此，家庭农场具有农业组织化主体发展的弹性“活力”，从而带来农业政策实施与农业经营主体经营的增量收益。

但家庭农场在整合农业土地资源的过程中也遇到一些现实问题，原因是“离农人口依然享有土地承包经营权，随着土地使用产权的高度确定和稳定，土地产权的整合利用难以达成，村庄内部的农地集中利用和规模利用无法实现，也就是说，农地制度本身在一定程度上限制农业生产经营规模的自然扩大”[17]。有学者甚至提出土地应当流转到集体经济组织手中，所获得的资源流转和经营收益归集体[18]。现实中存在政府对农户征用土地给予补偿和政策性社会保障外，家庭农场实施规模化经营面临土地集体产权主体缺失的困境。家庭农场作为农业经营主体，只有在集体产权主体确立的前提下才能有效实现土地资源的集中，否则家庭农场依然是小农家庭经营，其适度规模经营必然受到阻碍，而政府也不可能收获任何增量主体带来的增量收益。因为只有在发挥集体产权主体功能的条件下家庭农场经营推动农业增量主体生成，才能带来政府政策实施与家庭农场主体经营相一致的增量收益。

三、组织功能：政策收益与社会收益的相互均衡

政府在制度变革过程中获得收益与社会整体收益增加并行不悖，这是制度创新得以成功的关键。政策收益集中体现在政府政策目标的实现，社会收益集中体现在市场主体收益最大化。我国农业制度改革的政策收益在于通过制度创新实现工农业协调发展，社会收益集中体现在推进农业和农村发展、提升农民收入以及培育农业新型市场主体。在我国农业改革历程中，制度变迁兼顾了社会不同利益主体的利益诉求，并对农业新型市场主体的利益诉求给予很大程度的鼓励和保护[19]。可见，我国农业制度变迁要实现政策收益与社会收益的均衡，既要推进农业新型主体的生成，也要实现农业经营主体与其他社会市场主体收益的均衡。在我国农业经营主体演进历程中，始终是以新型农业主体生成和发展推进政策收益与社会收益均衡为基本特征的。

改革之初，我国积极推动农业经营制度的变革，让群众创造的联产承包责任制在全国推行，以家庭组织替代农业集体化组织，极大地激发了农民的生产积极性，农业生产力得到充分的释放。小农经营家庭组织与计划经济时期集体化农业经营组织的区别在于，集体化农业经营组织没有市场资源可以利用，农业发展的市场空间只存在于农村内部的物资交流，城乡之间的物资交流则是通过政府部门在垄断条件下进行，这在无形中挤压了农业内部产业发展的资源配置空间，因此农村经济呈现了“有增长无发展”局面。而在联产承包责任制的制度框架内，小农家庭组织具有比以前优越的市场资源利用条件，农业发展具有提升土地生产率的空间。农业收益的提高首先是社会收益的增加，而农业多元化经营同样带来政府收益的增加。在此过程中，诸多新型市场组织主体自然承载着提高市场收益的使命，而这些收益的提高，与政府的财政收益以及国民经济的整体收益是并行不悖的过程。

但是，小农家庭分散化经营状态导致农业经营主体利用市场资源的能力受到极大限制，因此，当前家庭农场作为完善家庭联产承包责任制的农业经营组织形式，“既保持了家庭经营在农业中具有优势的制度内核，同时又是对兼业小农经营模式的一种扬弃”[20]。2014年中共中央“一号文件”着重指出农业改革的目标，即“坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展”，“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”，“努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路”[21]。中央政策导向显示出农业现代化路径是推进以家庭为基础的农业多种经营。围绕农业“怎么种”的政策导向，农业生产经营已有方式包括小农经营、大户经营、家庭农场和公司式经营等。无论何种经营方式，总体上必须以家庭作为农业经营组织主体的基础，以家庭农场引领的农业新型组织化经营主体既要保障政府的政策收益，即稳定农业发展，推进农业现代化经营，在保持农业发展稳定的同时，推进农业现代化经营体系建构；同时又要保证社会收益，即推进农业土地和劳动生产率的提高，提高农民的收入和实现农村的全面发展。政策收益涉及到产业部门协调、农业部门发展、农民收入提高和农村发展稳定，社会收益涉及到农户家庭和服务于农业发展的市场主体收益最大化实现；而政府收益和社会收益的均衡则体现在农业多种经营主体收益协调、农业经营主体与非农业经营主体收益协调。要实现这种收益协调和均衡的发展目标，必须以组织化家庭农场为主导，在农业经营层面形成纵向一体化和横向一体化的组织体系。

在农业新型主体发展的制度场域之内，政府层面从中央到地方对于小农经营、种植大户、家庭农场和公司式农场等市场主体实施政策和财政支持，形成农业生产经营的纵向一体化格局。家庭农场、种粮大户一般都加入合作社，农业合作社作为直接服务于农业生产的市场主体，在大宗农作物种植、良种、农药、肥料、产品流通等环节提供产前、产中和产后服务，有效推进农业经营的横向一体化。农业横向和纵向一体化经营格局对于实施适度规模化经营的家庭农场，无论是在保证粮食安全，还是在提升土地和劳动生产率、保护农户利益以及发挥对小农示范效应等方面，都显示出家庭农场的组织化功能。

家庭农场对于农业种植大户、合作社和小农经营主体具有引领功能。小农经营和种植大户主要属于家庭农业生产主体，家庭农场、合作社和公司农场等属于农业市场化经营主体[22]。家庭农场相对于种植大户有着法定的市场主体地位，同时在土地流转期限上更加稳定，正如有学者所指出的“种粮大户转入的土地期限普通较短，而且不少土地采用的是口头协议，没有书面合同，导致纠纷不断。由于长期收益不能为自己获得，种粮大户普遍缺乏长期投入的积极性”[23]；家庭农场相对于小农家庭经营是对家庭联产承包制的进一步完善，其组织化形态比小农家庭具有完整的市场主体地位，更有利于保护农户利益；家庭农场相对于合作社，区别在于合作社重在提供生产经营服务，家庭农场与合作社处于生产和农业服务交叉关联的状态。以家庭为单位单纯从事农业生产的小农和种植大户，不能保证政策收益最大化的实现，单纯从事农业流通经营市场主体同样不能保证农业生产者收益最大化的实现。只有集农业生产和经营于一体的家庭农场组织化主体，才能实现政策收益与社会收益最大化的均衡状态，这种均衡状态成为家庭农场新型组织化主体发展的动力机制。

家庭农场组织主体相对于公司式农场具有推进政策和社会收益均衡的功能。从上世纪90年代以来，市场机制作用下社会工商资本进入农业领域生成的“公司+农户”经营模式，公司式农业经营由于组织化市场主体与小农家庭市场地位的不平衡，一方面出现交易成本高的问题，一方面农户逐渐处于农业经营的边缘化地位。公司式农业经营既无法避免“去粮化”现象，又无法保障小农利益。家庭农场是以家庭劳动力为主要人力资源投入的规定，这就为限制家庭农场在规模上无限扩张提供了内在约束。家庭农场与公司式农场排斥小农参与的“去粮化”经营模式不同，是不脱离种植业的适度规模经营，能够规避“以资本主义的方式或工业的逻辑改造农业”的倾向[24]，从而发挥政策与社会收益趋向均衡的功能。

家庭农场组织主体具有农业土地集体产权主体地位的实现功能。家庭农场和种植大户都属于市场化条件下农业新兴经营主体，在产权界定上实际承载着集体产权。集体产权收益表现为农业家庭收益的集体属性，家庭农场是农地集体产权的实现形式。在政府政策和财政资金扶持下，市场化服务主体参与家庭农场生产经营，家庭农场在生产经营方面实现统一管理、种植、施肥、灌溉、收割和流通等，这是政府扶持下的市场经营主体与家庭农场经营主体的合作协同。以农业合作社支持的家庭农场适度规模经营，实现农业生产与服务的一体化，在没有改变土地承包权前提下整合农业生产要素资源，最终实现农业生产和经营的横向一体化。家庭农场以农户直接参与集体合作经济组织形式进行生产经营，所带来的市场收益不仅为政府提供增量收益，同时也保证了农民家庭的市场收益，最重要的是家庭农场收益的增加还会成为强化集体合作组织实施资源配置的动力，从而为集体产权支撑下家庭农场的持续发展提供坚实的基础。

注释：

①荷兰学者范德普勒格指出，在很多情况下，农业失活过程具体表现为：农业所必须的资源被让渡，如被转换成金融资本而投资于其他经济部门和经济活动；同时，农业必须的劳动力也会暂时性或永久性地流出农业领域。参见[荷]范德普勒格.新小农阶级：帝国和全球化时代为了自主性和可持续性的斗争[M].北京：社会科学文献出版社，2013：8.

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责任编辑刘绛华