非政府组织参与腐败治理：优势、困境及出路

[摘 要]腐败治理是一个系统工程，需要各方面的共同努力。非政府组织作为腐败治理的新兴主体，具有社会公益性、自愿性、相对独立性、组织性等特点，与其他主体相比，有自己独特的优势。但由于种种原因，我国非政府组织参与腐败治理时，面临诸多困境，难以发挥自身的优势。因此，必须采取多种措施，消除非政府组织参与腐败治理的障碍，充分发挥其在腐败治理中的重要作用。一是转变观念，放松规制，夯实非政府组织参与腐败治理的主体地位；二是促进非政府组织发展，提升其参与腐败治理的能力；三是加强制度建设，为非政府组织参与腐败治理提供相应的制度保障；四是积极培育民众的公民意识，为非政府组织参与腐败治理提供成熟的社会环境。

[关键词]非政府组织；腐败治理；优势；困境；出路

[中图分类号] D638

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）06-0062-07

[收稿日期]2013-12-10

[基金项目]江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“政治参与视角下的农村非政府组织问题研究”（2012SJB810002）。

[作者简介]刘美萍（1972-），女，山东诸城人，江苏师范大学法政学院副教授，主要从事政治理论及行政管理研究。

腐败是对公共权力的滥用，作为社会的毒瘤，严重侵蚀着社会肌体，它不仅对社会的公平与正义构成挑战，也会影响社会经济的增长和发展，从而最终动摇政府合法性的根基。因此，我们党和政府高度重视腐败治理工作，将反腐败看成是关系党和国家生死存亡的大问题。在党的十五大、十六大、十七大和十八大报告中，都对反腐倡廉工作进行了深入细致的论述，指出坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是人民关注的重大政治问题，是党必须始终抓好的重大政治任务，这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国，因此，反腐倡廉必须常抓不懈，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、全面推进惩治和预防腐败体系建设。

世界各国经验表明，反腐败是一项系统工程，“单靠政府自己是不能卓有成效地对付腐败的，除非他要么采用高度强制的手段，要么最终走上腐败的道路”。 [1]（P86）“透明国际”的反腐专家杰里米·波普提出通过建立国家廉政体系来有效反腐，他所设想的国家廉政体系由11根制度支柱支撑，包括立法机关、行政机关、司法机关、审计总署、监察特使、监督机构、公务员系统、媒体、公民社会、私人部门和国际行动者。其中，每根支柱都是国家廉政体系的重要组成部分，彼此之间相互依赖，保持一定的平衡，共同实现国家廉政体系的目标。在这个廉政体系中，公民社会作为新兴的反腐主体，越来越受到世界各国的重视。正如托克维尔在《论美国的民主》一书中所提到的那样，一个强大的、活跃的和警觉的公民社会，是制约国家权力，防范政治腐败的有力屏障。[2]（P283）2005年12月生效的《联合国反腐败公约》也强调，各缔约国应当根据本国法律的基本原则采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败。就我国而言，虽然非政府组织发展较为迅速，在政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用，但在治理腐败过程中的作用并未得到足够的重视，其作用的发挥也面临重重的困难与障碍，这导致我国腐败治理的成效不是很理想。因此，要有效地遏制腐败，就必须实现反腐败战略的大转移，充分发挥非政府组织在腐败治理中的重要作用。

一、非政府组织参与腐败治理的优势

在腐败治理体系中，各主体都有自己的作用和价值，非政府组织作为新兴的主体，具有社会公益性、自愿性、相对独立性和组织性等特点，较其他主体有自己独特的优势和作用。

1.较之于体制内反腐，非政府组织参与腐败治理更为客观和彻底。

我国的反腐败体系包括体制内反腐和体制外反腐两部分，体制内反腐是运用国家权力进行的反腐，反腐主体主要包括党委、人大、政府、司法部门等，其实质是以权力制约权力。体制外反腐是运用权利进行的反腐，反腐主体主要包括公民个人、媒体及社会组织等，其实质是以权利制约权力。

我国政府比较注重体制内反腐，不断出台相关的制度和措施，确实取得了较大的成绩，但体制内反腐往往存在着自身难以克服的困难和局限。以权力制约权力的核心思想就是分权，旨在使不同权力机构之间形成一种监督关系，使公共权力内部的机构和官员实行相互的监督和制约。权力本身是可以腐败的，体制内监督只是利用一个可能腐败的力量去制约或监督另一个同样可能腐败的力量。在这种机制下，每个权力主体都有双重身份，既是监督者又是被监督者。这种监督方式存在着很大的漏洞和困境，因为监督者和被监督者在权力体系内拥有共同的政治目的、价值取向和利益，彼此之间利益的一致性和关联性，使其监督常常会流于形式。而双方在日常工作中形成的日积月累的情感因素也会对反腐造成掣肘，使监督者在反腐时顾虑重重，限于被动，甚至出现“官官相护”的极端现象，导致监督的效果大打折扣。

非政府组织作为独立于政府和私营部门之外的非营利的、公益导向的社会组织，具有民间性、自治性和志愿性等特点，具有自己相对独立的组织机构、资金来源和活动空间。非政府组织的这些特点使其在反腐时能够更为客观和彻底，因为在这个监督过程中，监督者和被监督者分属于两个不同的系统，彼此不存在密切的利害关联，也较少受到情感因素的羁绊，这使得非政府组织在参与腐败治理时，不仅能够摆脱国家权力的控制，对国家行为形成一种强有力的监督态势，使监督真正落到实处。

2.较之于公民个体反腐，非政府组织参与腐败治理更为有力和有序。

公民个体反腐是我国社会力量反腐的一种重要形式，在我国的反腐工作中起着重要作用，但在当前形势下，公民个人反腐也存在诸多缺陷和不足。一方面是个体的力量比较单薄。在反腐败斗争中，作为个体的公民，力量分散、声音微弱，难以引起足够的重视。特别是当前的腐败呈现出隐蔽性和群体性的特点，也增加了公民个人反腐败的难度。信息不透明，群众不知情，腐败分子作案手段高超，使普通群众难以掌握腐败分子的腐败行为；而腐败的团体性也使公民个体的力量难以与之抗衡，腐败分子之间结成利益同盟，形成千丝万缕的复杂关系，公民个人要与集团性的腐败窝案作较量，在力量上有着很大的悬殊。另一方面是个体反腐容易走上无序化。个人对腐败治理的参与主要是事后参与，以举报、信访为主要方式。因为公民个人对腐败分子的憎恨，加之缺乏组织的约束和制度的保障，而其自身的整体素质又良莠不齐，他们在参与反腐时，很容易出现不理智的举动，一旦感性冲动支配了思想，公民个人的反腐就会从正义之战发展成政治混乱。特别是在互联网不断发展的今天，一些人打着反腐败的旗号泄私愤、妖言惑众，甚至搞侵犯公民隐私权的“人肉搜索”等等。这不仅不利于反腐败的进行，反而会带来很多的问题。endprint

非政府组织有成文的章程和规章制度，有自己相对固定的组织形式和成员，具有组织性的特点，这一特性使非政府组织可以凝聚社会反腐的力量，把零散的单个力量聚合起来，形成反腐的合力，将个体的意愿上升为团体的诉求，把反腐败的力量发挥到最大，形成足以与腐败分子及腐败行为相抗衡的力量。由个体反腐到组织反腐，在壮大反腐力量的同时，也在一定程度上降低了反腐的风险，增加了民众反腐的底气。而且，非政府组织具有一定的专业性，借助于组织的力量，对其成员和广大民众开展各种形式的反腐教育和培训，不仅会提升其反腐的能力，也会促使他们在法制的框架内参与腐败治理，避免出现过激的行为和举动。

3.较之于私人部门反腐，非政府组织参与腐败治理动力更足。

私人部门作为反腐主体，近年来才受到人们的关注。但私人部门不同于其他部门，在市场经济条件下，追求利益最大化是其永恒的主题，为了获取更多的利润，私人部门自身常常是腐败过程的参与者。腐败在很大程度上表现为权钱交易，表现为寻租。私人部门在利益的驱动下，会通过金钱等各种手段向政府及官员靠拢，获得政府支持，获取某种特权，从而为自己谋求更大的利益，于是腐败便产生了。因此，私人部门作为腐败行为的受益者，其反腐的动力非常有限。

而非政府组织具有公益性、非营利性的特点，它们的所有活动都不以营利为目的，成立的初衷就是为了解决某个社会难题，为民众排忧解难，其宗旨是促进社会公平，增进社会福祉。就它们自身而言，缺乏参与寻租活动的动机，不会像私人部门那样成为腐败行为的助推器。不仅如此，腐败行为带来了严重的社会危害，腐败分子不劳而获，直接或间接损害了人民的利益，不仅扩大了贫富差距，加大了社会不公，也败坏了社会风气，这与非政府组织的宗旨是背道而驰的。较之于私人部门，非政府组织有足够的动力参与腐败治理，对政府权力进行监督和制约，对腐败行为进行揭发和检举。

与其他主体相比，非政府组织参与腐败治理还更利于促进国际交流与合作。腐败问题不是发展中国家独有，发达国家同样存在，它是世界各国共同面临的难题。而且随着全球化的发展，国与国之间的依存度增强，腐败问题已跨越国界，成为一个国际性的问题。许多国家都意识到反腐败必须加强国际间的交流与合作，唯有如此，才能取得反腐败斗争的真正胜利。近年来，世界各国在反腐败方面的合作有所加强，但国家间的交流与合作往往存在着利益因素，很多时候对问题的处理难以得到理想的效果。非政府组织具有非政治性和志愿性的特点，在交往过程中更容易达成共识，收到良好的效果。特别是一些国际性的非政府组织，能够超越一国的狭隘利益，从世界全局出发，促进世界各国反腐败斗争的顺利进行。例如，世界反腐败非政府组织——透明国际，其活动宗旨就是推动国际与世界各国的反腐败斗争，它不仅出台了各种反腐败措施，而且在世界90多个国家建立了分支机构，对于促进世界各国的反腐败斗争和促进国际间的交流与合作起到了重要作用。

二、非政府组织参与腐败治理的困境分析

虽然在腐败治理中非政府组织有自身的优势，蕴藏着巨大的能量，但由于发展时间短、自身能力弱，加之相关的制度不完善等原因，其在参与过程中存在重重困难，面临诸多的困境。

1.非政府组织参与腐败治理的主体地位没有真正确立。

独立性与合法性是非政府组织的重要特点，也是非政府组织作为腐败治理主体的前提和基础。但由于历史及现实的原因，我国非政府组织不仅独立性较差，还有许多非政府组织以“非法”的形式存在。

在国家与社会的关系上，中国的历史传统一直是强国家弱社会，国家与社会之间的关系更多地强调国家对社会的统治与管理、渗透与控制，不存在独立于国家并拥有自主权的公民社会，当然也不存在政府与非政府组织之间的二元对抗关系，是典型的一元统摄文化。这种国家本位主义的政治选择使整个社会处于国家行政化的网络中，国家垄断了一切政治生活，行政性等级关系普遍化。长久以来形成的这种强国家弱社会的模式，不会在短时间内彻底消除，仍然会在一段时间内影响我国政府与非政府组织之间正常关系的建立。改革开放以来，我国非政府组织发展的实践深深打上了传统政治文化的烙印，体现为政府对非政府组织的控制和管理。我国许多非政府组织从成立之初就与政府关系密切，特别是自上而下有浓厚官方背景的非政府组织，它们或者由官方直接组建，或者由原来的政府部门改制而成，与政府有着千丝万缕的联系，得到政府的特殊照顾，当然也受到来自政府的支配和控制。一方面，它们资金上要依赖于政府，在其收入来源中，财政拨款占了绝大部分。另一方面，在人事任免上也要受政府控制，这类组织的领导许多都是由退休的政府官员担任。自下而上具有广泛民间基础的非政府组织，虽然有较大的独立性，在资金方面对政府的依赖性较小，也拥有较为独立的人事任免权，但在当前政府仍然控制主要资源、掌握实际权力的情境下，基于对社会资源的需求和依赖常常会主动依附于政府，政府也顺势运用此种关系牵制非政府组织。缺乏必要的独立性和自主性，仅仅作为政府的附属机构或传声筒，非政府组织难以对政府权力进行监督和制约，无法以独立的身份参与到腐败治理中来。而事实上，长期以来， 中国的反腐败体系是以政党为领导的，并以政党为行动中心展开的，弱小的非政府组织在社会大结构中处于一种虚置的地位。

缺乏合法身份是非政府组织腐败治理主体地位难以真正确立的另一障碍。应当承认，改革开放以来，中国的宏观制度环境是有利于非政府组织成长的，这也是非政府组织之所以在短期内得到迅速发展的重要原因。但目前政府对非政府的态度总体上比较复杂，既希望非政府组织发挥参谋助手、桥梁纽带的作用，协助政府解决一些社会问题，缓解社会矛盾，因此有鼓励其发展的动机；又担心非政府组织会发展成为体制外的异己力量，挑战党和政府的权威，影响社会和政局的稳定，因此对非政府组织的信任程度比较低，对非政府组织的管理则表现出明显的控制型管理取向，微观制度环境以约束为主。尤其是过高的准入门槛和双重的管理体制，把许多非政府组织都关在了合法大门之外。长期以来，我国政府特别注重对非政府组织的入口管理，设置了较高的准入门槛，从会员数量、专职工作人员、固定场所、组织结构和资金等方面对非政府组织的成立进行了严格的规定，许多经济落后地区和特殊领域的非政府组织经常因为达不到相关的条件而无法取得合法身份。而双重的管理体制则要求非政府组织到民政部门登记前，必须获得相关业务主管部门的同意。虽然在新一轮的改革方案中，公益慈善类、行业协会商会类、科技类、城乡社区服务类非政府组织不再需要业务主管单位审查同意，可以直接到民政部门申请登记，但仍有许多非政府组织因为找不到“对口”业务主管单位，或者业务主管单位不愿意承担责任和风险，而难以获得业务主管部门的审查同意，最终以非法的草根组织存在。一个缺乏合法身份、时刻担心自身命运的非政府组织，是无法以强烈的社会责任感和满腔的热情投入到反腐活动中去的，因此，“非法”存在的非政府组织，难以监督政府行为是否合法、公共权力是否被滥用。endprint

2.非政府组织参与腐败治理的能力不强。

参与腐败治理，对政府权力进行监督和制约，需要一定的能力基础。虽然我国非政府组织发展迅速，但总体而言，还处于起步阶段，大多数非政府组织规模小、能力弱，直接影响了其参与腐败治理的成效。

一是非政府组织资金和人才匮乏。资金匮乏是我国大多数非政府组织面临的难题，也是制约其发展的瓶颈。由于历史及现实的原因，我国民众的慈善意识较为薄弱，慈善捐赠较少，我国非政府组织的慈善捐款不到其资金构成的10%。[3]（P63）而政府对于非政府组织的扶持也不到位，不仅购买非政府组织的服务没有制度化，相关的税收减免政策也不健全。除了极少数能从政府获得经费的官方非政府组织外，大部分非政府组织的资金来源缺乏保障。与资金不足相伴而生的是人才的匮乏，由于工资不高及缺乏社会保障等原因，非政府组织很难吸引到高层次的专业技术人才，其工作人员以非专职人员和中等文化程度的职员为主，本科以上文化程度只占总数的30%左右。[4]而人才不足反过来又影响到非政府组织筹集善款的能力，使其陷入一种不良的循环。资金和人才不足使非政府组织无法开展正常的活动，更无法参与腐败治理，影响了其反腐的热情和积极性。

二是非政府组织自身存在腐败问题，社会公信力低。由于外部监督缺位、内部管理混乱，我国非政府组织自身存在着诸多问题，侵吞、滥用善款的现象时有发生。非政府组织的外部监督主体包括政府、媒体、公民个人和独立的第三方等，但目前独立的第三方基本不存在，作为主要监管主体的政府，长期以来存在着重登记轻监管的问题，而公民个人和媒体对于非政府组织的监督也非常有限，外部监督的缺位导致部分非政府组织存在违法乱纪的现象。而内部管理的混乱加剧了非政府组织自身腐败的可能性，许多非政府组织的民主决策制度、议事制度、财务管理制度、奖惩制度等都不完善、不透明，在管理上存在着很大的随意性，自律性很差，不断爆出腐败丑闻。非政府组织的腐败问题，不仅降低了自身的能力，影响了反腐的效能，也导致其社会公信力的流失，增加了其整合社会力量的难度，使其无法聚合民众的力量，以组织化的形式对公共权力进行监督和制约。

三是缺乏专业反腐的非政府组织。目前，我国的非政府组织绝大多数是经济和社会服务类的，政治和法律类的非政府组织较少，专业反腐的非政府组织更是缺乏。既有的非政府组织在自己的领域内，更侧重于经济管理或社会服务，较少进行政治参与，当然也谈不上参与腐败治理。世界各国反腐的经验表明，专门反腐的非政府组织对于腐败治理是非常重要的，因为这类非政府组织的主要任务就是反腐败，较之于其他类型的非政府组织，它们更有时间和精力，也更专业。例如，韩国反腐败的非政府组织——韩国透明国际，它以一股强大势力加入了韩国反腐败行列之中，在韩国的反腐败中起到了举足轻重的作用，使韩国的反腐进入到了一个新的阶段，甚至在某种程度上主导了韩国反腐的发展趋势，成了政府乃至整个社会推动反腐的动力源泉。[5]而我国恰恰缺少韩国透明国际这样专业的非政府组织，这直接影响了我国非政府组织参与腐败治理的成效。

3.非政府组织参与腐败治理缺乏相应的制度保障。

相应的制度保障是非政府组织参与腐败治理的必备条件，没有相应的制度为非政府组织保驾护航，非政府组织就无法参与腐败治理。但当前我国非政府组织参与腐败治理的相关制度并不完善，这严重影响了非政府组织参与腐败治理的广度和深度。

一方面，信息公开制度不完备，非政府组织的知情权没有得到充分的保障。知情权是非政府组织参与腐败治理的前提，而政府信息公开是非政府组织知情权的基本保证。通过政府信息公开，使非政府组织乃至整个社会了解掌握公权力的各机构、各部门的履职情况，知晓其决策的依据、决策的程序、决策的执行以及结果等，从而进行有效的监督，防止出现权力失控、决策失误和行为失范的现象。如果信息不公开，非政府组织就无从了解权力运行的情况，就不能在第一时间获得第一手的资料，当然也就无法对公共权力进行监督和制约。因此，政府信息公开是非政府组织参与腐败治理的制度基础。

近几年来，我国在政府信息公开方面取得了很大的进步，但仍存在很多问题。2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国唯一的专门规制政府信息公开的法律文件，在肯定其进步意义的同时，也应当看到，这部法规本身还存在着诸多问题，影响了我国信息公开的推进。其一是法规本身位阶低，权威性不够。《条例》仅是国务院制定的一部行政法规，缺乏足够的权威，而且其约束对象仅限于行政机关及其公务人员，对于立法机关、司法机关等掌握国家权力的机构没有约束力。其二是信息公开的内容过于笼统，官员的自由裁量权过大。例如，《条例》规定政府机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，其中商业秘密和个人隐私的具体内涵没有明确的规定，这样行政机关很容易滥用行政裁量权，将保密范围扩大化，并以此为借口规避信息公开。其三是监督和救济制度不完备，限制了知情权的实现。行政监督方面，缺乏统一的信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，信息公开工作干得好坏都一样，也难以追究行政主体不履行信息公开义务的法律责任。行政救济方面，相关的规定也不完备，缺乏可操作性，如公民、法人或者其他组织只有在政府信息公开工作中具体行政行为侵犯其自身利益时，才能提起行政诉讼，对于没有直接涉及到自身利益的，能否提起公益诉讼，法律没有明确规定。法制的不完备以及保密机制中的利益驱动，致使我国许多地方政府及官员不重视信息公开工作，要么不公开，要么有选择地公开，信息公开工作流于形式。这样，非政府组织获取信息的渠道和途径就非常有限，获得的信息量也不够全面，这将直接影响其参与腐败治理的效果。

另一方面，非政府组织参与腐败治理缺乏具体的制度安排。由于我国非政府组织作为一个群体参与腐败治理是一个崭新的课题，甚至没有得到普遍的认同，相关的法规制度几乎是空白，有关非政府组织参与腐败治理的程序、途径及方式都没有明确的规定。目前，我国非政府组织参与腐败治理的途径和方式非常有限，和作为个体的普通民众没什么本质区别。特别是我国当前的反腐倡廉体系是以党委和政府为核心的，非政府组织与党委、政府又缺乏制度化的合作机制，这导致在腐败治理中，非政府组织更多地表现为事后的监督，而在腐败治理的其他环节则无法深入。例如，在腐败的预防、廉政建设的法规政策制定等方面，政府很少吸收非政府组织参与其中，致使非政府组织参与腐败治理时存在短板。在腐败问题的处理环节，非政府组织同样缺位。在现有的制度框架下，当非政府组织发现腐败行为时，缺乏合法的具有程序性的解决方法和渠道，也只能向有关部门进行举报，其结果完全取决于相关部门的重视程度。制度的匮乏不仅使非政府组织在参与腐败治理时无章可循，自身相关权益也得不到充分保障，影响了参与的积极性和实际成效。endprint

三、非政府组织参与腐败治理的路径选择

诸多的困境和障碍，使非政府组织在腐败治理中的优势难以发挥，蕴藏的巨大能量也无法得到充分的显现，直接影响了我国腐败治理的效果。在参与式治理成为流行模式的今天，我们必须采取多种措施，为非政府组织参与腐败治理扫清障碍，充分发挥其在腐败治理中的重要作用。

1.转变观念，放松规制，夯实非政府组织参与腐败治理的主体地位。

观念转变是非政府组织确立主体地位的前提，各级政府及其官员对非政府组织本身及其参与腐败治理的行为要有一个正确的认识，否则非政府组织参与腐败治理的主体地位就不能真正确立。首先须对非政府组织进行科学的定位，即非政府组织不是政府的附属机构，而是具有相对独立性的合作主体。随着社会主义市场经济的发展，各项改革的深入，各级政府及其官员必须改变传统的国家社会一体的观念，树立公民社会的意识，认识到非政府组织在社会管理中具有自身的优势，可以在一定程度上弥补政府的失灵。因此，政府不是非政府组织的领导者，而是指导者，二者在社会管理中是平等的关系。其次要正确认识非政府组织在腐败治理中的重要作用。从国际反腐的经验看，非政府组织在腐败治理中发挥着越来越重要的作用，是腐败治理体系中不可或缺的重要一员。非政府组织参与腐败治理不是故意跟政府过不去，它不是异己力量而是善意的监督者，非政府组织来源于社会，有着很好的社会基础，由它们代表社会来监督公共权力，保证权力在既定的轨道内行使，可以帮助政府及其官员少犯错误或不犯错误，从而保证整个社会管理的有序进行，提高党和政府执政的合法性。当然，非政府组织参与腐败治理在短时间内会造成腐败现象增多的假象，引起民众的不满，但从长远来看，会使整个权力系统更清正廉洁、健康有序，整个社会管理更有条不紊，这不仅不会引起社会的混乱和动荡，反而有利于社会的和谐与稳定，有利于增加民众对党和政府的认同。

在树立正确观念的基础上，要放松规制，使非政府组织获得更多的制度空间，进一步夯实非政府组织参与腐败治理的主体地位。首先要改变既有的双重管理体制。这方面的改革已经启动，如前面提到的公益慈善类、社会服务类等四种类型的非政府组织可以直接到民政部门登记注册，上海市、广东省更是走在了全国的前列，在更大范围内实行社会组织直接到民政部门登记注册，不再需要前置审批。我们可以借鉴地方的经验，在全国范围内，在所有社会领域逐步实行非政府组织直接登记注册制度，对其管理实现从重视“入口”向重视“过程”监督的转变。这不仅有利于加强对非政府组织的监管，也有利于非政府组织自身的发展壮大，有利于非政府组织更好地参与政治、参与腐败治理。其次是降低准入的门槛。只有在会员数量、专职工作人员和资金等方面降低非政府组织的准入门槛，一些规模较小、实力较弱的非政府组织才能从“地下”转入“地上”，获得合法的身份，也才能真正成为腐败治理的主体。再次政府要减少对非政府组织内部事务的干预，增强非政府组织的自主性。非政府组织要真正成为腐败治理的主体，就必须增强自身的独立性和自主性，而独立性和自主性的增强除了非政府组织自身的努力外，更取决于政府的态度。政府要转变职能，不再干预非政府组织内部的事务，真正放手，让非政府组织自我管理，只对其进行必要的监管和扶持。只有如此，非政府组织才能真正成为独立的主体，有效地参与腐败治理。

2.促进非政府组织发展，提升其参与腐败治理的能力。

非政府组织的发展，既有赖于政府对它的培育和支持，也需要自身的完善，是一个系统工程。

首先，政府要加大对非政府组织的培育、支持和监管。政府对非政府组织的支持是全方位的，其中最重要的是资金支持，因为没有资金，非政府组织难以正常开展工作，也难以吸引到优秀的人才。政府对非政府组织的资金支持除了财政补贴外，更主要的是提供良好的税收优惠政策以及加强与非政府组织在公共服务方面的合作。在税收优惠方面，政府既要扩大非政府组织税收优惠主体的范围，使大部分的非政府组织都能享受到税收优惠，又要扩大优惠税种的范围，除了所得税外，还应包括财产税、车船使用税等；同时还要完善捐赠者的税收优惠政策，除了具体规定优惠的税种和减免额外，减免程序尤其要简单便捷，方便民众进行捐赠。在公共服务的合作方面，政府要将非政府组织列入政府采购的对象行列，通过彼此的合作，非政府组织提供相应的公共产品和服务，同时也获得相应的资金支持，增加自己的收入。此外，政府还要强化对非政府组织的监管，完善相应的监督制度，明确监督主体、监督程序、监督方式、监督范围及监督责任等。尤其是在我国监督主体多元化的情况下，政府应确定各自的监督职责，使之相互协调和配合，避免形成监督的真空，而且，监督的重点应是非政府组织是否违法，而不是日常工作的运转。为了保证监督的实效，要改变传统的年检制度，建立第三方的独立评估机构，负责对非政府组织进行评估，及时获取非政府组织的相关信息，强化对非政府组织的监督力度。

其次，非政府组织要加强自身的建设。应重点从两方面着手，一方面要加强非政府组织的能力建设，特别是提升工作人员的能力，工作人员能力的高低直接决定组织的筹资能力、政治参与能力，尤其是腐败治理能力。因此，非政府组织既要通过积极宣传，吸引一批优秀的专业人士加入到组织中来，又要对原有的工作人员进行相应的培训，通过对既有人力资源的开发和使用，全面提升非政府组织工作人员的业务能力和素养。另一方面要完善非政府组织的内部治理机制，非政府组织内部的有效治理是防止和克服官僚化、预防腐败、提高运行效率的重要手段。而内部治理机制的完善有赖于健全的组织结构和民主科学的管理机制，非政府组织要设立和完善理事会和监事会，并优化其成员结构，明确彼此的权责关系，将决策权、执行权和监督权分开，使其各司其职，形成相互分权和制衡的管理体系。特别是在财务管理方面，非政府组织一定要做到公开透明，防止暗箱操作，避免出现贪污腐败等问题。有了健全的组织和规范的管理制度，在组织内部就能进行科学的决策和有效的监督，组织就能进行良性有效的运转，其社会公信力和参与腐败治理的能力也会随之提升，endprint

最后，建立专业反腐的非政府组织。目前，我国已存在少数廉政建设方面的非政府组织，如湖南省华夏廉洁文化研究会和清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心，这些组织主要进行廉政文化的宣传、廉政理论的研究和廉政知识的普及等工作，工作的侧重点是制度预防。这虽然对我国的反腐倡廉起到了一定的推动作用，但较之韩国、以色列等国家非政府组织的反腐效果还存在着较大差距。我们可以比照国际反腐组织透明国际，并借鉴韩国等国的成功经验，建立中国的专业反腐组织——中国透明国际，其组织人员应来自于党政机关、社会团体、私营部门以及公民个人等各个层面、各个领域，最终形成一个反腐联盟。而其活动的规则和程序以及反腐的具体途径，可以在考虑中国国情的基础上，借鉴透明国际的相关经验，最终使专业反腐的非政府组织能够拥有足够的权利，在广阔的空间内，积极地进行反腐斗争，不断推进中国的腐败治理工程。

3.加强制度建设，为非政府组织参与腐败治理提供相应的制度保障。

一方面要完善信息公开制度，为非政府组织参与腐败治理提供必要的条件。我国应在《国务院信息公开条例》的基础上制定《信息公开法》，后者较之前者更具权威性，约束的范围也更广。其具体内容在原有的基础上应重点完善以下几方面：第一，要明确信息公开的范围、程序、途径和方式。特别是在公开的内容方面，要结合《隐私权保护法》、《保密法》等相关法律的制定或完善，明确规定哪些内容是国家机密、商业秘密和个人隐私，哪些内容可以公开，哪些内容不能公开，并制定相应的实施细则，使之具有较强的可操作性，从而防止某些机关以保密为由拒绝公开相关信息。第二，要完善信息公开的考核监督机制。信息公开制度能否顺利实施，关键在于考核监督机制是否健全，因此必须完善信息公开的考核、评价和责任追究制度。这就要求建立信息公开监督机构，并吸引整个社会积极参与，对各级、各类机构的信息公开工作进行定期和不定期的检查，并将其纳入单位年终考核和领导干部考核的体系，对表现优秀者进行奖励，对不尽职者要追究其行政责任甚至是法律责任。第三，要完善信息公开的救济机制。尤其要建立完善的信息公开申诉制度，这方面可以借鉴国际的一些先进经验，设立类似于日本的信息公开审查委员会，作为处于中立位置的、受理行政申诉的咨询机关，这样能最大限度地保证其咨询意见的公正性和专业性，委员会对于被申诉机关违反相关法律的行为，可以向其上级机关提出相关的处理建议。此外，还要扩大法律救济权利主体范围，取消对因信息公开争议而提起行政诉讼的原告资格的限制，任何人请求国家机关提供法律允许的信息遭到拒绝，无论是否侵犯自身的合法权益，都可以作为原告提起行政诉讼，这样有利于维护

民众的知情权，有利于非政府组织更好的参与腐败治理。

另一方面要为非政府组织参与腐败治理提供具体的制度支持。我国应逐步制定有关的法律和制度，明确非政府组织在腐败治理中的具体权利，规定其参与腐败治理的途径、方式和具体程序，使非政府组织参与腐败治理时，有更为明确的目标和方向，在既定的法律框架内，做到有序和有效。具体做法既要考虑我国的国情，又要借鉴国外比较成熟的经验。例如：可以学习以色列民间组织反腐的经验，赋予非政府组织法律起诉权。以色列民间反腐组织“国家廉政运动”接到有关腐败的举报后，该组织对举报信息进行初步审查，可以直接起诉到最高法院，这种做法产生了很好的效果和影响。我国也可以允许非政府组织发现腐败行为后，直接采取法律行动，这不仅可以加大非政府组织反腐的力度，也有利于监督国家公诉机关，使其在民间压力的驱动下有效运转，当然，在这个过程中，也要加强非政府组织与检察机关的互信互助，建立起良性的互动机制。此外，针对我国反腐体系中党委和政府居于核心的特点，还必须制定相关的制度，促进非政府组织和党委、政府的合作，使彼此的合作走向制度化、法治化，如在社会廉政评价、廉政立法、廉政建设调研、廉政教育等专业性很强的领域，要以法律的形式规定必须由非政府组织参与。这样，非政府组织参与腐败治理就不仅仅局限于事后的监督，而是全过程的参与，完整而深入的参与。

4.积极培育民众的公民意识，为非政府组织参与腐败治理提供成熟的社会环境。

公民意识作为一种现代社会意识，是指公民个人对自己在国家中的地位的自我认识，即公民自觉的以宪法和法律规定的基本权利和义务为核心内容，以自己在国家政治生活和社会中的主体地位为思想来源，把国家主人翁的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。公民意识蕴含着丰富而深刻的思想内容，主要包括主体意识、权利意识、责任意识、民主意识、参与意识和志愿精神等。广大民众是否具有成熟的公民意识，不仅直接影响非政府组织自身的发展，也会影响非政府组织参与腐败治理的成效。如果民众具有志愿精神、参与意识和责任意识，不仅会积极献身于非政府组织的公益事业，为非政府组织提供充足的慈善捐款和志愿服务，解决人才资金匮乏问题，而且会对非政府组织进行积极的监督，防止非政府组织工作过程中出现低效、腐败等问题，保证其有序地运转。如果民众的主体意识、权利意识、义务意识和民主意识较强，就会认识到腐败是对其权利的一种侵犯，是对民主的践踏，他们有责任有义务参与到反腐败的斗争中去。广大民众反腐积极性的提高，不仅会直接提升非政府组织自身反腐的意愿和动力，也会为其参与反腐提供一个良好的社会环境。

公民意识的培育是一个复杂的系统工程，需要各方面的共同努力。首先，完善市场经济体制，大力发展市场经济，为民众公民意识的培育奠定经济基础。经济的市场化程度会直接影响公民意识的广度和深度。在市场交往中，民众会逐渐明确自己在社会中的地位、使命和责任，并形成稳定的观念体系，最终发展为成熟的公民意识。因此，加快市场化进程，大力培育各类市场主体，建立现代市场经济新秩序，特别是要加快信用体系建设，完善符合市场经济要求的产权制度、竞争制度和市场准入制度等制度化框架，保证我国市场经济有序运行。其次，强化民主政治，扩大民主实践，为民众公民意识的发展提供政治保证。完善的民主政治和成熟的民主生活是塑造理性健全的公民态度和公民人格的重要环节。基层群众自治是中国民主政治发展的逻辑起点和现实基点，农村村民自治制度和城市居民自治制度是我们发展的重点，在群众自治的过程中充分实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保障民众享有最广泛的民主权利。公民意识的产生也离不开实践，通过拓宽民众政治参与的渠道，探索新的方法和途径，使民众的政治参与做到经常化、制度化。最后，大力发展教育事业，提升公民素质，为民众公民意识的发展提供思想保障。我们必须加大对教育的投入，拓展受教育的范围，提高民众的基础文化水平；强化公民意识教育，把公民意识作为各类教育的重要内容，着重向民众灌输权利义务观念、民主法治观念、慈善意识和志愿精神等；创新教育形式和途径，特别是在公民意识教育中，既要采用百姓喜闻乐见的形式宣传公民意识的内容，以达到润物细无声的教育效果，又要充分发挥电视、网络、广播、报纸等现代传媒的作用，进行公民意识的宣传和教育，促使民众形成与现代社会相适应的公民意识。

参考文献：

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