从西方到中国，环境立法路漫漫

张宁

环境问题是伴随着人类和人类活动的出现而出现的。“人类破坏其赖以生存的自然环境的历史可能同人类文明史一样古老。”贝尔纳说，“从远古时代的猎人开始，人类就从事推翻自然界的平衡以利于自己的活动。”进入工业社会以后，科学技术迅猛发展，人类对自然环境的开发利用达到空前水平。特别是二战以来，人类对资源的消耗和对废物的排放都急剧增长。20世纪80年代以来的环境问题便是与人类生存和发展密切相关的全球性问题，即现代环境问题，一般包括环境污染和生态破坏。

普通法系，英美在工业社会之初防微杜渐

工业生产把人类带入了一个崭新的文明时代，同时也成为环境的致命杀手锏。英国的环境立法正是起源于工业革命早期。1821年关于蒸汽机和火车头的法律就包含了防治大气污染的规定，1847年的自来水厂供水法中也有关于保护水质的规定，1848年制定了《公共卫生法》。随后，工业生产和污染催生了英国《制碱法》（1863年）、《河流污染防治法》（1876年）等一系列法律。1990年颁布的《环境保护法》是英国的环境基本法，辅之以《水资源法》《清洁空气法》《工厂健康与安全法》《危险废弃物法》《垃圾处理法》等若干单行法规构建。“基本法”意味着它具有较高的效力等级，是整个环境法律体系的基干。

与英国同属普通法系的美国，其环境自然资源立法可追溯到1785年的土地法。目前，美国已经制定了几十个联邦环境法律和近千件联邦环境法规，涵盖环境法全部领域，形成了以宪法规定为最根本基础、以环境保护基本法为中心和以大量环境法律法规为主体的非常完备的环境法律体系。

大陆法系，德日在污染灾难之中涅槃新生

普通法系的立法特点是一事一法和遵循判例，区别于英美法系的德国、日本等国家在环境立法上则是以高度法典化为特点。二战后的德国和日本都经历了战后国家复兴的经济高速发展期，导致环境严重污染，两国政府随即加强环保立法的力度。目前，中国在国家复兴的道路上正经历着经济腾飞，PM2.5、雾霾等词汇仿佛一夜之间成为了社会热点话题。德国和日本无论从社会发展轨迹和立法方式上，都与我国有着一定相似性，因此他们的环境治理和环境立法对我们具有一定的镜鉴意义。

在德国，我们可以通过一个区感受工业污染的危害和环境治理的成效。鲁尔区，工业革命时期德国工业的“心脏”，是德国最大工业区，也是世界最著名工业区之一，曾经为德国两次发动世界大战提供能源和物质保障。二战后，煤炭、钢铁和能源工业使鲁尔区在德国经济复苏中发挥重大作用，成为德国最重要的工业基地，工业产值曾一度占全国的40%，被誉为“德国工业引擎”。同时，这里也曾是德国污染重镇、“癌症区”，一片混沌的黑色地带使人望之却步、谈之色变，鲁尔区随后一度衰落。可是今天的鲁尔却成为了“世界最美工业区”，旅行、休闲和运动胜地。现在，转型之后重新崛起的鲁尔区生产全国生产量80%的硬煤和全国生产量90%的焦炭，并且还集中了全国钢铁生产能力的2/3，电力工业、硫酸工业、合成橡胶工业、炼油工业、军事工业等均在全国居重要地位。这样的华丽转身当然有着复杂的背景和原因，但有一点毋庸置疑，就是德国政府对环境立法的强力推进。目前德国拥有以《联邦环境保护法》为主体的世界上最完备、最详细的环保法，全德联邦和各州的环境法律法规有8000部之多，除此之外还实施欧盟约400个相关法规。《联邦基本法》中写道：“国家应该本着对后代负责的精神保护自然的生存基础条件。”

日本是20世纪50年代至70年代世界上经济增长速度最快的国家，创造了举世瞩目的经济奇迹。另一方面，领先世界的工业生产也引发了严重污染事件。其中水俣病、“痛痛病”和第二水俣病等重金属污染事件被列入世界历史上著名的八大社会公害事件。造成数十万人误食有毒害食品、千余人死亡以及不计其数的居民受害的罪魁祸首，有世界最大矿场之一神冈矿山，也有日本引以为自豪、拥有世界化工业尖端技术的日本氮肥厂。经过漫长的公害事件诉讼之后，日本政府于1967年7月，制定了《公害基本法》，并于次年获得通过。上世纪80年代起，日本政府决心制定具备较强的规划性、可操作性的环保法律。到了上世纪90年代，日本环保法已经细化到《再生资源利用促进法》《容器包装循环利用法》《家电循环利用法》《废弃物处理法》等等社会生活诸多领域。2000年又颁布了《循环型社会形成推进基本法》，宣布日本要从“大量生产、大量消费、大量废弃”的经济社会中脱胎换骨，构建一个降低环境负荷并实现经济可持续发展的循环型社会。

日本环境立法体系之完备，内容之具体，法律法规出台之及时，居于世界领先地位。1997年联合国气候变化大会在京都召开，通过了《京都议定书》。在京都有一句流行语，是Do you Kyoto（京都）？意为：你为环保做了什么吗？

当代中国，崛起的路上环境立法任重道远

我国近现代环境法的产生要比西方国家至少晚一个世纪。在体系上，我国的环境法类似于我们的近邻日本的法典化模式。1973年国务院颁布的《关于保护和改善环境的若干规定》，是我国第一个综合性的环境保护行政法规。1979年，我国又颁布了《环境保护法（试行）》。此后，一系列环境保护法律、法规纷纷面世。环境法制建设成为我国诸多法律部门中发展速度最快的部门法。

在我国宪法中，关于环境保护的规定是环境法体系的基础，是各种环境法律、法规和制度的立法依据。我国宪法昭示了国家保护环境的职责，规定了公民的环境权利和义务，同时明确了环境保护的基本政策和原则。1989年全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过并公布《环境保护法》。2015年1月1日，修订后的《中华人民共和国环境保护法》开始实施，这部“新环保法”体现了十八届三中全会提出的建设生态文明，建立最严格制度的要求，确立了其在环境保护领域的基础性、综合性法律的地位，在建立生态环境保护法律机制方面实现了重大突破。

除了宪法性规定和综合性环境保护法，我国的环境法体系还包括环境保护单行法和环境标准。单行法例如《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声防治法》，还有自然资源保护和土地利用规划等类别的法律，以及环境管理行政法规。此外，在民法、刑法、行政法等其它部门法中也分散着一些环境保护规范。我国还参加了《联合国海洋公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《保护臭氧层维也纳公约》《联合国气候变化框架公约》《南极环境保护议定书》等国际环境保护法律和法规。

当然，作为发展历史较短的部门法，我国的环境法也存在着重实体轻程序、重行政主导轻公众参与、重立法轻执法和司法等一些不足。日前成为舆论热点的“新环保法”被称为“史上最严环保法”，而只有不断加强执法力度和提高司法水平才能保证其实施效果。