城乡结合部社区构建新型政社关系的路径探析

庞娟++舒银燕

[摘要]由于在就业机会、基础设施、公共服务和流动人口管理等方面的服务缺位，城乡结合部社区的发展转型面临困境。建立政府与社会组织的合作互动关系是破解城乡结合部社区发展困境的一种有益尝试。政府与社会组织的合作互动关系表现为通过社区管理主体、客体及管理方法的创新来变革基层治理方式，实现社区管理创新，同时也表现为满足社区内异质群体的不同利益诉求，改善城乡结合部社区公共服务供给滞后状况，提升社会管理和服务绩效。

[关键词]城乡结合部社区；政社关系；社会组织；协同网络

[中图分类号]C912[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2014）12-0048-05

[收稿日期]2014-08-20

[基金项目]国家自然基金项目“西部农村社区公共空间协同重构与整合研究”（71263005）。

[作者简介]庞娟（1972-），女，广西玉林人，广西财经学院经济与贸易学院教授，博士，研究方向为公共经济与公共政策；舒银燕（1979-），女，广西资源人，广西财经学院经济与贸易学院讲师，博士，研究方向为区域经济协调发展。城乡结合部社区是指介于城市社区与农村社区之间的第三种社区类型。这类社区既是中国城市化进程中普遍存在的一种社区类型，也是中国特有的土地征收、户籍管理政策体系的产物。城乡结合部由于特殊的地理位置，复杂的人口构成及相伴随的各种利益冲突等因素，其社区治理与城市社区及农村社区治理相比较有许多不同之处。随着新型城镇化战略的进一步实施，一方面，城乡结合部的人员流动将更加频繁，社区成员利益诉求更为多样化、复杂化，社会管理任务日益繁重；另一方面，由于行政权责调整滞后于地域、经济及社会结构变化，导致城乡结合部社区公共管理和服务“缺位”的矛盾日益加剧，影响着我国城乡一体化的协调发展，也不利于社会的和谐稳定。当前我国的各种社会组织正蓬勃兴起，社会组织作为公民社会的基础，若能在城乡结合部社区管理中发挥协同作用，参与社会治理，对于创新城乡结合部社区管理体制，构建新型政社合作关系都具有重要的现实意义。

一、城乡结合部社区发展困境

城乡结合部社区兼具城镇和农村特征，人口构成复杂，二元体制下公共资源配置的正义缺失和土地冲突频发，在就业机会、基础设施、公共服务和流动人口管理方面的服务缺位，加剧了这一边缘地带的社会分化和利益冲突，成为影响稳定的高风险区域。

（一）就业机会缺乏，可持续性生计难以保障。

城乡结合部社区的常住人口主要由农转居人口、本地农业人口和较低层次的流动人口构成。在城乡结合部，传统农业趋于衰落，新的产业尚未形成，缺乏就业机会；同时由于自身就业能力与技能存在着局限，城乡结合部社区居民的就业特征往往比较单一。其中，农转居人口和农业人口由于大多文化程度低、缺乏就业技能，只能进入低端服务业等非正规部门就业，或者依靠出租房屋和宅基地获得收入，有的只能靠征地补偿勉强维持生计。城乡结合部社区的外来流动人口就业渠道也较为狭窄，就业帮扶仅限于亲戚或朋友之间，以临时工居多，收入极不稳定。

（二）基础设施配套供给不足，生活便利度低。

城乡结合部社区往往是传统农村社区向城镇社区转型的过渡，社区管理体制尚未完全向城镇社区转型，而流动人口尚未实现属地化管理，逐渐涌入的流动人口造成社区人口压力日益增加，其完善基础设施必要的资金需求不能得到满足。城乡结合部的基础设施配套供求矛盾突出，主要表现为：由于社区道路狭窄，路面硬化率低，路面坑洼等造成出行不便；由于道路缺乏必要的绿化和安全出口设计，交通事故易发；缺乏垃圾和污水处理设施，生态环境恶化，危及到社区居民的健康与生计；便民生活设施少，服务质量缺乏保障，难以给居民提供舒适便捷、充足的日常生活所需，生活便利度低。

（三）社区服务体系不健全，基本公共服务供给滞后。

城乡结合部目前依然是按照以街道管城市、镇村管农村的组织模式进行管理，城镇街道办无管辖权而不愿为其提供管理，乡镇政府因财政能力不足而无力提供服务，造成城乡结合部社区服务，特别是养老、教育、医疗卫生、环境保护、精神关怀等公共服务供给缺乏。在外来流动人口比例日益提高的情况下，地方政府对社区公共物品的供给和资金投入仍然以户籍人口为依据，如学校、医院等公共设施财政投入，社区工作人员的数量和警力的配备与户籍人口数量挂钩，造成教育资源、社区医疗资源、公共交通设施等公共资源紧缺，地方社区难以提供覆盖不同社会阶层群体在公共服务方面的多元化需求。

（四）流动人口的利益诉求被长期忽视，社区认同感缺失。

相对于中心城区而言，城乡结合部的生活成本低，成为大量外来人口的聚居地。外来人口与社区原住居民、农户的交流少，相互之间难以形成亲近的邻里关系。流动人口因户籍制度的限制，在城乡结合部居住地长期不能享有均等化公共服务，对社区事务缺乏参与权，其利益诉求缺乏表达渠道，其合理的利益诉求也长期得不到社区管理机构的重视。当地农民、原住居民则认为外来人口挤占了他们在公共服务设施消费或使用方面的福利，对外来人口形成社会排斥。城乡结合部非定居性移民因其所属社会关系和利益关系在移民社区的双重缺失与空间错位引发了社区认同危机[1]。

二、政社合作与城乡结合部社区发展困境的破解

政府与社会组织的关系是影响城乡结合部社区管理的关键因素，从最初的“政社合一”、 “政强社弱”到“政社合作”[2]，无不体现政府职能的转变和对社会发展的要求。政社合作通过社区管理主体、客体及管理方法的创新进而变革基层治理方式，实现社区管理创新，同时也有利于满足社区内异质群体的不同利益诉求，改善城乡结合部公共服务供给滞后状况，提升社会管理和服务绩效。因此，政府与社会组织的良性互动关系是破解城乡结合部社区发展困境的一种有益尝试。

（一）政社合作有利于完善社区管理主体，实现社区管理主体创新。endprint

社区管理的主体包括政府、社区自治组织及各种社会组织。在传统的社区管理中，城乡结合部同时存在着农村与城市“行政分设、经济分管、社会分治”的两种管理体制。随着流动人口的急剧膨胀，城乡结合部社区管理和服务内容也随之发生了改变，公共服务的供给压力与日俱增。因此，积极推进政府主导下的多元社会主体共同参与社区治理，构建政府和社会组织之间的合作伙伴关系，推动政府职能由管理向服务转变，是城乡结合部社会管理主体的创新。

首先，政府是社区管理的核心主体。政府的职责是掌舵而不是划桨，通过合同、协议等方式委托社会组织开展社区公共服务，是政府创新社会管理机制的有益探索。政府购买公共服务进入社区之后，就从公共服务的直接提供者变成了公共服务项目的管理者和监督者，这在一定程度上能缓解基层政府的压力，促使政府由全能型政府向有限型政府转变。同时，政府向社会组织购买服务可以充分挖掘和调动社会各种资源，建立多渠道的社区公共服务投入、供给机制，缓解城乡结合部财政薄弱与社区发展的矛盾。

其次，社会组织是社区管理的重要主体。社会组织凭借其非营利性、自治性、志愿性的特征，以反应迅速、机制灵活的优势动员和吸纳社区居民参与社会管理和公共服务，承担起社区管理和服务职能，对政府职能具有重要的拾遗补缺作用。在公共服务供给的实践中，社会组织从政社合作中获得稳定的经济资源和自我发展空间，提升公共服务的质量，不仅可以完善城乡结合部社会治理结构，实现社会权力回归，而且对培育公民社会的成长，创新社区管理体制都有积极的意义。

（二）政社合作有利于丰富社区管理客体，实现社区管理客体创新。

社区管理客体是指社区管理和服务所涵盖的多项内容。社区管理客体的创新意味着根据社区居民的需要，不断充实社区管理和服务的内容，构建多层次、多形式及多渠道的社区服务体系，满足城乡结合部社区居民的需要。对城乡结合部社区而言，丰富的社区管理客体包括如下几方面：一是社区就业技能服务。城乡结合部社区本身就蕴藏着各种就业机会，如家政服务、托幼服务、小型商贸等，社区社会组织可因势利导为待业人员提供相关的就业信息，促进社区就业。此外，各种民办教育机构通过开展就业培训，提供专业知识、技能培训，提高社区居民的择业技能，增强其就业能力和适应能力，并提升其整体素质。二是社区养老救助服务。社区养老服务的内容有：为社区老年人提供医疗保健、心理疏导、应急援助，为行动不便的社区老年人提供上门生活照料、康复护理、卫生清洁，以此构成包括家政服务、健康医疗、紧急救援、精神慰籍在内的养老服务体系。社会救助面向的群体包括社区残疾人、优抚对象、生活困难的社区居民，为其提供各种无偿和低偿的生活服务。三是社区志愿公益服务。社区志愿公益服务以改善社区环境、凝聚社区人心为目标，以社区志愿者与义工组织、献爱心组织、慈善协会等为主要形式，服务的内容包括：助老活动，以社区孤寡空巢老人为主要服务对象；助残活动，为残疾人及家庭开展医疗保健、心理咨询和日常生活照料等方面服务；开展文明礼仪、环保宣传、环境清扫等服务活动。四是社区便民利民服务。提供这类服务的社会组织如物业公司、家政服务公司、社区卫生服务机构、法律服务咨询机构等，面向社区居民提供便民利民服务，以满足城乡结合部社区居民多样性的生活服务需求，提高居民生活质量。

（三）政社合作有利于提升社区管理效率，实现社区管理方法创新。

政府购买社会组织提供的服务有利于降低行政成本，是促进政社合作的重要途径。通过购买社区服务，一方面能够实现社区服务的社会化改革，提高公共服务的质量和水平，减轻基层政府负担；另一方面，能够促进社会组织的健康成长，形成社区管理和服务的合力，是社区管理方法的创新，有利于提升社区管理效率。

长期以来，公共服务的供给基本由政府垄断。由于缺乏竞争，公共服务供给成本高、效率低，导致政府财政负担加大，民众需求难以得到满足。政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争[3]（ P124）。政府购买服务的意义是显著的，一是减少行政支出，通过控制机构、人员的变动，精简政府机构，提高行政效率；二是充分利用社会组织的资金和专业优势，提供低成本、高质量的服务，降低公共服务成本，提高财政资金使用效益；三是打破政府垄断供给公共服务的局面，有效整合社会资源，提升政府公信力，从而最大程度地增进社会福利。

政府购买服务能够促进社会组织的成长，有助于降低社会治理成本，增强公民社会的自治能力。社会组织贴近社区人群，在技术上、专业上具有优势，运行机制灵活高效，能为社区居民提供多样化、差异化的公共服务，这些小而精细的差异化服务是政府现有供给机制无法提供的。政府通过购买公共服务，将各种社会资源都纳入到社会管理中，不仅调动和激发各类社会组织参与公共事务的积极性，有利于公共服务的质量、效率的提升，而且有利于形成公民自治组织，增强公民自治能力，这有助于降低社会治理成本，也是公民社会发育成熟的现实条件。

三、城乡结合部社区政社合作的协同网络构建

城乡结合部社区政社合作的协同网络是一个以社区为基础载体，由政府和社会组织协同共治形成的社区支持网络。

（一）协同网络的特点与优势。

城乡结合部社区政社合作的协同网络具有如下特点：第一，权力共享是城乡结合部社区政社合作协同网络运行的前提。权力共享意味着政府与社会组织建立起平等合作与利益互补的伙伴关系，改变行政管理中自上而下的单向治理模式。从权力向度看，从控制转变到协商，共同参与协商对话、合作治理，权力共享让彼此感觉到责任和伙伴关系的存在。第二，信任与合作是城乡结合部社区政社合作协同网络运行的条件。信任是维系协同网络公共服务供给的重要关系资本，也是一种义务和预期。由信任搭建起的协同网络越紧密，双方合作的可能性就越大。第三，信息沟通是城乡结合部社区政社合作协同网络运行的关键。信息沟通与共享不仅有利于政社合作关系的构建，而且通过信息公开及信息分享有助于消除公共服务供给中的信息不对称问题。第四，公众参与是城乡结合部社区政社合作协同网络运行的基础。公众参与主要体现在两个方面：一个是公共需求的表达，把自身利益诉求和对公共服务的需求反映出来；另一个是参与选择公共服务供给主体，并评估和监督其工作。endprint

城乡结合部社区政社合作的协同网络具有资源优势、组织优势、决策优势。第一，资源优势。社会组织拥有良好的社会资本以及在人才、资金、专业、信息等方面具有优势，政府借助协同网络动员、整合社区各种资源，发挥各主体的优势实现互补，把社会的各种力量和政府的功能集结成一个既相互合作又相互监督的公共服务供给系统。第二，组织优势。协同网络的组织结构不同于传统政府科层体系中的单向性和垂直性，呈现出弹性化及扁平化的特征，并将公共服务供给主体由政府扩展为包括社会组织在内的多元主体的网络系统。第三，决策优势。决策者根据服务对象、资源、公共服务的不同，选择合适有效的合作机制，通过相互作用和相互影响来保证整个协同网络的稳定和运行。

（二）协同网络的建构与运行机制。

第一，在合作方式上，政府与社会组织合作可运用的政策工具有两种：一是补助生产者，提供优惠补助给服务生产者，再由他们将服务提供给社区居民；二是补助社区居民，给社区居民提供某种形式的支付或报销，让其自行选择供给方。第二，在合作的类型上，按承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，分为独立性购买与依赖性购买；按购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买。第三，在合作的模式上，有服务替代、协同增效及拾遗补缺三种。服务替代是指社会组织将政府原本供给的服务转交由自己来供给，在其中扮演替代性角色；协同增效指政府与社会组织发挥各自的优势，共同完成无法单独完成的服务；拾遗补缺则强调政府与社会组织在某些服务的功能上是相互补充的。

协同网络的运行机制包括政府购买服务机制、社会组织良性发展机制以及政社合作的互动机制：一是政府购买服务机制。在资金投入上，政府将购买社会组织服务纳入公共财政体系，保证资金的规范和稳定使用，并对政府购买社会组织服务的范围、内容、经费预算、项目管理及绩效评价等作出明确规定。在政府购买服务的招标过程中引入竞争机制，同时，对政府购买服务制定绩效考核指标进行全过程评估。二是社会组织良性发展机制。放宽政府部门对社会组织的控制，并在财政、税收、社会保障等方面予以优惠政策，促使其快速发展。政府对社会组织的管理和监督体现在建立健全各项规章制度，如信息反馈制度、评估监督制度、退出淘汰制度等来约束和规范社会组织从业行为。三是政社合作的互动机制。政社合作双方是否能建立稳定的、制度化的合作关系，取决于政府与社会组织间的相互了解及信任程度。信任机制的存在使合作双方有了明确的可预期性，合作与互动才能得以实现。社会组织为公众提供了参与公共事务的平台，同时，社会力量的介入，也保证了社会组织获得充足的资源。

（三）城乡结合部社区构建新型政社关系的案例分析。

在加强政社合作开展社区建设的实践方面，四川省自贡市贡井区筱溪街青杠林社区和福建省厦门市新阳街道兴旺社区进行了积极探索。

案例一：青杠林社区处于自贡市贡井区城乡结合部，面积为1.5平方公里，常住人口3850户、13846人，其中下岗失业人员3960人、流动人口523人、失地农民845人。该社区在社会管理创新方面进行了探索，主要包括：（1）政府购买公共服务，建立社区管理专业队伍。政府采取直接购买公共服务的方式，聘请87名专兼职人员，建立社区治保巡逻队、社情民意调查队、矛盾纠纷调解组织、流动人口协管员、生产和食品卫生安全监管员、环境综合治理队等6支社区管理专业队伍，提高社区管理和服务能力。（2）创新人口分类服务管理，针对困难群众、流动人口、特殊人群等不同群体，提供差异化社区服务服务。如为下岗失业职工、失地农民提供就业培训、创业贷款服务；建立“惠民超市”，落实低保政策，帮扶困难群众；创新流动人口服务，建立了“社区房屋租赁服务站”为流动人口提供房屋租赁服务，为流动人口提供就业，子女入学等服务；对精神病人、吸毒艾滋病人、刑释解教人员、社区矫正对象、闲散青少年等5类人员实行分类建档、区别管理。（3）协同社会力量提高社区服务水平。如积极助推建立社区老体协、书协、舞蹈队、拳剑队、志愿者服务队等社会组织参与社区文化建设；鼓励社区居民自发开展为孤寡老人、留守儿童、残疾人等弱势群体提供精神安慰和物质帮助；设立未成年人假期活动室，开展学业辅导、革命传统教育等活动。在社区建设中引入多元化主体，形成社会协同管理网络。

案例二：厦门市新阳街道兴旺社区是一个地处城乡结合部的新社区，在1.5万社区人口中有1万多是外地人，人口流动多、管理难度大。该社区在社区管理方面，在建立政社合作改善社区公共服务方面开展了积极探索，主要包括：（1）成立社企同驻共建理事会，整合多元主体的力量。2013年，兴旺社区从辖区内1400多家企业中，选取20家具有代表性的企业作为理事会成员单位，成立社企同驻共建理事会。其工作组由企业的各类专业人才组成，在社区建设的各环节提高了协同共治水平，在动员企业与社区共谋、共建、共管、共享公共事务方面发挥了积极作用。（2）创新社区服务内容，提高公共服务水平。兴旺社区建立了“自助、互助、信息”三大平台共同协调各企业员工“衣、食、住、行”、企业发展和社区建设之间的共性问题。自助平台依托社区内的专家人才成立专家人才库，为企业提供专业的免费咨询服务；社区互助平台依托社区义工队，在子女就学、社区服务等公共服务方面开展互助。（3）加强对外来流动人口的公共服务。建设“新厦门人”综合服务中心，为包括外来人口在内的社区居民提供休闲娱乐的场所、书屋、儿童游乐室、社区大学、绿色网吧以及健身室等服务，同时发挥其社会组织的孵化基地的作用，孵化义工自愿队、合唱俱乐部、篮球俱乐部、青年文艺轻骑队等各类社会组织，培育参与社区建设的社会力量。

上述两个社区实践的案例，都支持了城乡结合部社区政社合作协同网络这一理论框架，遵循着权力共享、信任与合作、信息沟通，公众参与等原则培育社区治理主体。尽管主体本身各不相同，而且在培育和发展社会组织的过程中，采取的措施和运作的程序也各有特点，但他们的实践都彰显了社会组织在自我组织、自我管理和自我服务中的重要作用，在政社合作建设社区方面有共通之处。

四、结语

城乡结合部是我国城镇化进程中城乡二元结构的伴随物，与之相应的城乡结合部社区管理既是一个时代性课题，也是一个关系到社会和谐稳定与否的重要课题。城乡结合部社区新型政社关系的构建是一项复杂的系统工程，它的构建既离不开以政社合作为方向的政府职能的转变，也离不开社区社会组织的成长壮大。尽管当前我国社会力量发育不足，社会组织的发展仍受到各种阻碍，其作用还未完全释放，但随着公众参与意识增强，公民社会的发育成熟，政社合作的治理网络将成为破解城乡结合部发展困境的切实可行的途径，政府与社会组织的合作治理模式将成为城乡结合部社区管理的必然趋势。

参考文献：

[1]田毅鹏，齐苗苗.城乡结合部非定居性移民的“社区感”与“故乡情结”[J].天津社会科学，2013，（2）.

[2]杨发祥，胡兵.政社合作与公共服务体制的转型[J].学习与实践，2011，（3）.

[3][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系[M].周志忍，等译.北京：中国人民大学出版社，2002.

责任编辑王飞endprint