粤港粤澳合作框架协议实施考察
黎泽国
[摘要] 粤港、粤澳合作框架协议是指导粤港澳合作的纲领性、综合性文件，是“一国两制”下作出的特殊政策和灵活制度安排，指导合作步入深度整合阶段。“十二五”时期，粤港澳合作迅猛发展、全面发展、创新发展、一体发展，世界级城市群已现雏形。“十三五”时期，实现共建世界级城市群目标，要转换合作思维，构建制度共同体，提升区域核心竞争力，促进可持续发展。
[关键词] 粤港澳合作 区域合作 框架协议 经济一体化
[中图分类号] F127.9 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）02-0030-06
引 言
2009年，国务院公布实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，首次将粤港澳紧密合作相关内容纳入其中，標志着广东与港澳合作第一次上升为国家发展战略。为落实《珠三角规划纲要》，2010年《粤港合作框架协议》签署，这是全国第一份内地省份和特区之间的合作协议，2011年《粤澳合作框架协议》签署。两份框架协议是粤港澳合作的综合性合作协议，从政府层面规划了粤港澳未来十年发展，明确提出到2020年要“携手打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域”目标，指明了粤港澳经济一体化发展的方向。
粤港、粤澳合作框架协议实施以来，粤港澳三地政府从战略规划、分领域合作、项目对接到合作政策衔接、制度对接、完善公共服务入手，推动了粤港澳合作从项目合作到整体规划推进，实现了量变积累到质变飞跃发展，不仅打破了回归之初西方媒体“香港之死”的预言，港澳的发展更是创造了多项世界第一，在创造港澳持续繁荣发展奇迹的同时，也缔造了粤港澳三地合作共赢的奇迹。三地在科技创新、产业协同、投资贸易、跨境基建、通关便利、教育人才、社会民生、合作机制等方面的合作不断向纵深发展，区域一体化进程不断提速。
2017年，适逢香港回归祖国20周年。适时全面梳理粤港澳合作发展成效，总结实施两份框架协议的经验，深入分析面临的困难和挑战，对于更好地谋划下一阶段的区域合作，具有重要的理论和实践意义。
一、“十二五”期间实施成效及特点分析
围绕建设“世界级城市群”目标，粤港澳三地政府先后编制基础设施、优质生活圈、环珠江口宜居湾区建设重点行动计划等专项合作规划，整合三地资源，凝聚社会共识，有效引导三地业界积极参与，区域一体发展态势明显。粤港澳区域在交通基建、人员流动、资本流动、商品与服务流动等多项全球城市群指标上，均在全球经济中占有一席之地，粤港澳城市群已现雏形。
（一）共同规划、建设和运营跨境基础设施，构建区域发达完善的基础设施体系
区域基础设施建设合作既是三地经济合作的主要内容，也是三地合作深化的体现。粤港澳跨境基础设施建设是拉近地理距离，加速资源、要素的空间流动，形成“1小时经济圈”城市群的重要物质基础。经过5年来的加快规划建设，随着广深港高铁、广珠城际轨道、深港西部快速轨道、港珠澳大桥重大项目建成通车，粤港澳基本建立了完善的立体交通网络，为区域居民带来了极大的便利。
一是建成中国乃至全球最大运量的港口群和机场群。据初步统计，2015年粤港澳三地港口货物吞吐量超过19.7亿吨，其中集装箱吞吐量超过7500万TEU（Twentyfoot Equivalent Unit，标准集装箱），位居全球各大湾区之首。2016年香港、广州、深圳、澳门和珠海机场的旅客吞吐量超过18867.3万人次，货物吞吐量超过735.6万吨①，各项指标均稳居世界第一。
二是不断完善口岸通关便利化。“个人游”、电子自助通关等政策实施，三地陆路口岸成为全球最繁忙的口岸之一。2016年，经深圳口岸出入境人员2.39亿人次，日均65万人次②。
三是粤港澳强大的出口及转口能力，有力地支撑了规模庞大的货物贸易总量，奠定了珠三角在全球生产制造与国际贸易中的地位。粤港澳成为中国最大的货物对外贸易地区。
（二）扩大服务业开放合作，引领粤港澳全方位合作发展
粤港澳服务贸易自由化，不仅是产业的合作，更包含社会、文化的融合，乃至制度的衔接，有力地推动全方位发展。
一是成功探索实践服务业对港澳扩大开放。商务部与香港、澳门特区政府签署了CEPA关于在广东与港澳基本实现服务贸易自由化的协议（简称《广东协议》），是内地首份以准入前国民待遇加负面清单方式签署的协议，也是首次采用国际通行分类标准制定负面清单，标志着广东率先与港澳实现服务贸易自由化。
二是服务业发展迅猛，跨境服务贸易大幅上升，成为粤港澳经济发展的主要动力。据统计，从2011年至2015年底，在广东省第三产业中，港澳资企业数量从2.75万家上升至3.33万家。粤港澳服务贸易总额和分别排在全球服务出口第4位和全球服务进口第7位，成为名符其实的全球前列的服务贸易经济体。
三是港澳与珠三角成为全球重要的资本集聚与扩散中心。FDI（外来直接投资）是跨国公司的资本全球流动的主要形式，其集聚地点就是全球资本集中调配、企业跨国活动的关键区位。2015年大珠三角（含香港、澳门）的资金总量（金融机构本外币各项存款余额）为23.8万亿人民币，居全球前列。
（三）加快推进国家战略平台与广东自贸试验区的建设，探索开放型制度新高地
一是探索与港澳高度开放体制相衔接、高标准的国际化营商环境的改革创新高地。广东省政府先后下放两批共66项省级经济社会管理权限、深化行政体制改革③。自贸区制定了港澳投资准入负面清单，推动在金融服务、交通航运服务、商贸服务、专业服务、科技服务等领域取得突破；规划建设港澳现代服务业集聚区，推进服务行业管理标准和规则与港澳衔接，支持港澳检验检测计量、会计、建筑、律师、建筑设计、医疗、教育等专业服务集聚发展；促进服务要素便捷流动，建设统一、高效、与港澳联动的口岸监管机制。
二是创新政策陆续落地，合作新优势突显。国务院批复支持前海开发先行先试的22项政策，已有21项落地，29条新增金融创新政策获国家支持。横琴新区制订了对港澳负面短清单，比国家标准缩短30%，落实对符合税收优惠政策的企业减按15%的税率征收企业所得税等优惠政策。南沙新区在投资、医疗、法律等领域与港澳合作开展先行先试。南沙“金融创新15条”将打造为全国首个内外资融资租赁行业统一管理体制改革试点地区。有关创新政策推动了自贸试验区内保税物流、融资租赁、航运、跨境电商、汽车进口等新业态发展，促进与港澳融合发展①。
三是规划建设一批重点项目为龙头，探索产业创新对接。南沙创新探索与香港合作共建深度合作区，开展共建南沙智慧岛战略规划、粤港澳合作发展新区总体规划等规划研究，高标准谋划与港澳合作。橫琴粤澳合作产业园澳门特区政府推荐的首批33个项目中已有16个项目取得土地并发展，特区政府推荐的第二批50个项目正在对接中，粤澳中医药科技产业园已有近30家企业进驻商业孵化中心②。以香港丽新集团星艺文创天地项目为龙头，深化与香港文化创意产业合作。
四是加强工作谋划，探索合作模式创新。横琴借助香港国际平台作用，在香港成立了自贸试验区招商中心驻港联络处，加强推介宣传及招商引资。前海出台了促进深港合作工作方案，提出到2020年实现“万千百十”③发展目标，推出50条有力举措，为港人、港资、港企量身订造更好的服务④。
（四）推动社会公共服务制度性衔接，促进跨境工作生活便利化
随着合作的深入发展和通关便利化，居民跨境工作生活成为新常态，对社会公共服务跨境对接提出了新要求。
第一，逐步探索建立港澳居民在粤上学、就医、养老等福利保障制度，推动三地社会保障体系对接。通过试点，实施澳门特区政府为在广东就读的澳门籍学生提供学费津贴资助、香港特区政府推出“广东计划”资助香港老人来粤养老安排，逐步突破港澳社会福利不可跨境使用限制，为广东与港澳加强社会福利合作积累经验。香港中文大学（深圳）正式获批招生，广东省19所高等院校和5所高等职业技术学院试点免试招收港澳学生，招生学校数及招生规模均居全国首位。在粤的港澳资医院、诊所和门诊部运作良好。
第二，加强环保、食品安全及供港澳物资稳定合作。在完成珠三角地区2011年至2015年空气污染物减排目标基础上，研究确定2020年减排目标，推进区域大气联合防治。协调推进区域水环境治理，东江流域建成污水处理设施142座、日处理能力924.8万吨，确保供港水质安全。先后建成第三条供澳原水管、竹银水库等重点工程，确保对澳供水稳定。引入RFID技术加强对供港澳产品全程监测，优化供港澳活畜禽配额管理模式，切实保障供港澳食品、农产品安全。
总体上看，粤港、粤澳合作框架协议的出台实施，推动合作层次不断提升、领域纵深拓展，实现多项合作创新，为粤港澳合作打开了新局面，有效服务了国家整体发展战略需要。广东与港澳合作呈现的特点是：
一是粤港澳合作创新发展，探索区域合作新路子。为落实框架协议，在中央批准框架协议的原则范畴内，三地政府逐个领域、逐项政策地寻求突破，共同争取中央支持，使得国家批复广东特殊优惠政策、先行先试政策最密集，支持广东推动合作力度最大、探索创新最多⑤。粤港、粤澳政府分别连续7年、6年共同研究制订并签署实施年度重点工作，突出合作的重点，全力加以推进落实，每年均有新进展新突破。广东率先借鉴港澳经验，从制度层面摸索破除深层体制障碍，为全国改革摸石探路、积累经验。如服务业先行先试和服务贸易自由化、自贸区建设等方面有多项创新走在全国前列，负责清单、商事登记、行政审批改革等部分成功经验已向全国推广，“两地一检”、分线管理等创新更属全国首创。
二是粤港澳合作重点突出、亮点纷呈，呈现全面深化的良好局面。粤港澳以CEPA及服务业扩大对港澳开放，率先实现基本实现粤港澳服务贸易自由化。近三年来粤港服务贸易进出口总额一直维持年均增长在20%以上，香港仍为广东最大的服务进出口目的地和进口来源地。广州南沙、深圳前海和珠海横琴等重大合作平台的开发建设取得显著成效，截至2016年底，在广东自贸试验区注册的港澳资企业共4000多家⑥。深港合作开发河套建设取得新突破，香港中文大学（深圳）、港大深圳医院等先后在广东落地，澳门大学整体迁建横琴，三地合作不断有新突破。三地在跨境基础设施规划建设、通关便利化、医疗卫生、高等教育、供港澳水电气、食品安全等合作同步并进，区域合作焕发出全新活力。
三是粤港澳合作为丰富“一国两制”实践作出有益的探索。粤港澳合作作为国家发展战略之一，承载了探索实践“一国两制”的历史使命。三地充分遵循区域经济发展和市场经济的发展规律，着力发挥政府引导和指引作用，促进区域经济共同发展，提升区域国际竞争力，在服务国家发展大局中更好体现“一国两制”优势。借助南沙、前海、横琴等重要合作平台，全面推动与港澳体制机制对接的改革试点，建设国际化法治化营商环境，在司法、仲裁、法律事务合作方面取得新突破。
二、当前面临的主要困难
随着合作的深入推进以及国内外形势发展变化，全面落实两份框架协议面临不少的困难和挑战，协调推进难度在增加。一是粤港澳区域深度融合、一体化发展的态势不断加快提速，但产业分工合作面临转型和调整，新的产业分工格局仍未成型；二是区域合作创新成为粤港澳合作的最大特点和亮点，广东的各项重大改革和扩大开放举措，成为引领三地经济社会合作发展的新增长点，但政策及制度创新的潜在经济效益远未释放出来；三是社会和文化领域的磨合及融合程度远未如预期，严重滞后于经济领域的一体化发展，社会文化的距离不但没有拉近，甚至是渐行渐远，导致两地社会出现一些磨擦和冲突；四是在国家强有力支持下，粤港澳合作正从空间和职能一体化阶段，迈向更高层次的区域合作阶段，但缺少顶层设计和总体规划。具体而言，体现在以下方面：
（一）“一国”之下“两制”差异形成的制度障碍有待突破
随着粤港澳合作逐步提升和深化，粤港澳存在的制度和体制落差成为粤港澳合作面临的巨大挑战。粤港澳之间的制度落差，不仅使得交易成本居高不下，而且也限制了合作向更高层次发展，成为制约合作的关键性因素。“两制”下的市场标准、市场行为、市场信用、市场管理等制度的不统一、不衔接，严重阻碍了区域统一大市场的形成。近年来，广东通过深入实施CEPA及服务贸易自由化等系列协议，深化各项管理制度改革，有效减少了粤港澳合作中的体制性障碍，加速了区域内资本、商品、人员等要素的便利流动。但上述改革并没涉及内地市场体制的全方位改革，缺乏降低成本、提高市场主体收益的机制。港澳服务商虽知内地市场机会极大，但当考虑要进入内地时，便要面对高昂的制度成本。特别是内地与港澳在服务市场、服务行业管理体制、文化、行政的差距，导致港澳中小服务商无法实质性地进入内地服务市场。
（二）合作制度建设跟不上粤港澳经济一体化发展形势的需要
以往“共识性”合作已难以适应新常态下粤港澳合作的发展变化，亟待向“制度性”合作转化，“一国两制”下的粤港澳区域合作需要与经济一体化发展相适应的制度构建。框架协议的实施、重点项目的落实，主要依托高层会晤、联席会议及专责小组等政府合作工作机制，深化交流寻求合作“共识”，成熟一项推进一项，以共识合作实现共赢合作。随着合作的深入，共识合作由于缺乏刚性的、强有力的约束机制，难免出现因利益分歧导致的目标分化，因力度不一导致进展缓慢，以及因法律、法律和政策限制导致“等、靠、拖”等现象出现。广东与港澳在经济社会发展事权方面并非处于同等地位，深度整合及制度构建中遇到的问题及解决的事权，更多在中央层面，需要中央加以协调。
（三）产业竞争与合作利益出现分化
粤港澳三地的合作与竞争、利益分歧是客观存在的。随着广东经济的快速发展，产业链向高端延伸发展，与港澳的发展差距在缩小，广东与港澳的竞争日渐增多，这也是未来粤港澳合作的新常态。加上三地政府关注点不同、涉及利益不同，以致在合作过程中常出现广东“一头热”的情况。如在规划建设粤港澳重大合作平台时，如何切合港澳需求，帮助有效缓解港澳的经济结构偏窄、土地空间不足、营商成本过高等问题，并未引起重视，导致在前海、横琴及南沙等广东自贸试验区规划建设的早期，港澳业界参与并不积极。在三地的产业分工发展上如何实现“错位发展、优势互补”，避免追求“高大全”和“同质化”竞争倾向，有待进一步深入研究。
（四）社会融合与经济一体发展进程不相符
粤港澳合作从最早市场主导、产业合作开始，到政府主动引导，与市场、民间联动发展阶段，均呈现出重经济领域合作、轻社会事务合作，三地社会融合进程远滞后于经济一体化程度，三地社会公共服务远跟不上跨境人员往来需要。随着更多的粤港澳居民跨境工作和生活，对三地公共服务提出更多更新的要求。但由于社会制度的差异，导致教育、医疗和养老等跨境生活必须的配套制度不能对接，跨境公共福利保障成为了社会领域合作难以逾越的鸿沟。三地政府虽为此做出巨大努力，但因为涉及三地的基本医疗、教育、养老等社会保障制度和政策，实质改进有限。展望未来，区域融合是大势所趋，跨境工作生活更是常态，三地公共服务和社会福利对接亟待破题。
三、下一步深化合作的对策建议
“十三五”时期是我国全面建成小康社会“第一个百年目标”的决胜时期。为确保至2020年实现两个框架协议所确立的建设世界级城市群目标，粤港澳三地应在“十二五”时期打下坚实基础上，大胆改革创新，转换区域合作的思维和理念，加强顶层设计，不断创新合作机制，探索合作新模式，为国家扩大开放战略继续“闯出一条新路子”。
（一）提升区域合作机制，推动合作向区域共同治理
借鉴国外跨区域合作治理成功经验，积极探索“一国”之下“两制”和谐共处的制度与路径，推进区域治理的规划建设，探讨区域合作治理方向、思路、领域与架构。有学者建议可参照北美自由贸易区的“自由贸易委员会”的模式，建立健全粤港澳合作决策和管理机制，也有学者建议从国家层面成立“粤港澳区域一体化”领导小组，以有效协调广东与香港、澳门之间推进区域经济一体化事宜。以上思路，均反映要顺應区域发展趋势，在“一国”主权下充分授权和支持粤港澳三地政府灵活管理和安排区域合作发展事宜，以区域共同价值、长远利益为追求，推动区域合作迈向区域共同治理。
（二）加强制度构建，打造制度和命运共同体
区域经济的协调发展过程实质上是区域制度不断创新的过程。顺应当前区域合作向制度一体化转变的趋势，推动粤港澳合作更注重一体化内部的制度建设，包括营商环境、法律制度、体制机制的对接，探索建立粤港澳营商规则和制度接轨，推动粤港澳三地教育、医疗、养老、福利保障等制度衔接，产业及社会民生政策对接，探索实现更广泛的制度融合。通过广东与港澳经济社会交流与合作、文化与法律等融合，深入推进“一国两制”探索实践，使“一国”之下的“两制”通过制度衔接，建成制度共同体，从而结成命运共同体。
（三）共同规划区域发展，提升区域核心竞争力
紧抓国家“十三五”规划及“一带一路”战略部署，围绕提升区域核心竞争力，跨越行政区划分割，共同研究制订中长期合作规划，推动从区域层面加强发展整体规划和要素资源整合，谋划下一阶段合作的目标、思路、项目及举措，增强对合作发展的前瞻性和指导性。制订规划及决策过程中，要注重吸收多元参与，充分吸收行业协会、企业和公众的意见，反映各方诉求，凝聚更大共识。完善区域基础设施布局与衔接，着力推进三地在通关通行、交通配套、跨境服务、城市管理、行政服务等“软环境”建设衔接，促进要素在区域内更便捷流动，降低流动成本和提升流动效率。
（四）强化区域社会公共服务对接，促进区域可持续发展
广东应积极借鉴港澳经验，从以往的技术、资金、管理等的引进转变为公共服务体制的学习与借鉴，对符合市场经济与现代社会发展要求的经济社会管理制度和规则，大胆予以借鉴和学习，不断改善广东公共服务的软环境，把软实力与硬实力有机结合，构建发展新优势，也为合作创造更好的环境条件。人才、知识和技术水平决定了区域竞争力的高下，应加强粤港澳在教育科技人才方面合作，为区域发展提供智力支撑。配合国家城镇化发展战略，鼓励和支持引入港澳优质社会公共服务机构及行业标准，培育和打造准公共产品产业等新经济增长点。探索推动养老、医疗、卫生等社会保障合作有新突破，促进社会融合。
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