我国农户兼业化背景下农地规模化经营问题分析

[摘 要]党的十八届三中全会强调要“发展多种形式规模经营”。目前，我国兼业农户大量存在，形成了与农地规模化经营相对立的农地零碎化经营，给整个农村和社会带来深刻影响。我国台湾地区和日本都是人多地少，气候条件相似，经济理念和文化传统也极为相似，他们农户兼业化与农地规模化经营并存并逐步过渡的经验对我们有着直接的借鉴意义。从农业现代化的要求出发，必须克服我国现存的农户兼业化倾向，逐步实现农地规模化经营。

[关键词]农户兼业化；农地流转；农地规模经营

[中图分类号] F311

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）11-0091-06

[收稿日期]2014-07-20

[基金项目]河南省政府决策研究招标课题（2014090）；河南省哲学社会科学规划项目（2014BFX002）。

[作者简介]赵保海（1965-），男，河南方城人，河南中医学院思政部副教授，硕士生导师，研究方向为“三农”经济发展理论与实践。

党的十八届三中全会在强调“加快构建新型农业经营体系”时指出：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。农地规模化经营是未来一个时期内改革的重要方向，也是发展现代农业的重要前提。可是，全国现有的18.51亿亩耕地分散在2.4亿多个农户手中，人均占有耕地为1.2亩，不足世界平均水平的40% ，大部分农户又是在“兼业”的情况下从事着农田经营，规模效益受到了严重影响。因此，在农户兼业背景下如何进行农地规模化经营，是新形势下各级政府面临的新课题。

农户兼业，即农户中部分劳力常年或季节性地从事非农业劳动，自20世纪70年代末期以来日益普遍，特别是在经济发达地区，这一趋势更为明显[1]。兼业农户的大量存在，给整个农村和社会带来深刻影响，其中之一就是将会阻碍我国农地规模化经营，影响我国农业产业化和现代化进程。对其存在原因及其影响进行分析和研究，并提出农户兼业化背景下发展我国农地规模化经营的对策，是本文之主旨所在。

一、我国农户兼业化的现实考察

农户兼业是从农民走出去从事第二、三产业开始的。笔者调查发现，农民外出务工大致分为以下几种情况：一是丈夫和妻子外出常年不回家，孩子或跟随在城市上学或随老人留在农村上学，这种情况占4.2%。二是丈夫外出打工，妻子和老人孩子留守在家，农忙季节丈夫回乡抢收抢种，这种情况占73.4%。三是丈夫外出打工，农忙季节也不回家，家里人独自经营农业，这种情况占16.5%。四是二十岁左右孩子出去打工，壮年父母在家务农，这种情况占59%。

在上述几种情况中，第一种情况土地基本转让或转包给别人经营，留一点口粮田和菜地供老人生活，农户只有非农收入，不存在兼业问题。第四种情况孩子实际已经独立，收入基本只能顾自己，家庭并不强求他们作贡献，家庭只有农业收入，也不存在兼业问题。真正的农户兼业是第二、第三种情况，以丈夫在农业和非农业上来回移动最为普遍。自2008年世界金融危机爆发以来，外边的工作机会减少且极不稳定，部分长年在外的农民工不得不返乡，由长期稳定务工变为就近在农业和非农业上来回移动。我国现有农民工已超过2.6亿人，其中大部分人都属于这种兼业农民。农户兼业化，已成为现阶段中国农村的普遍现象。

我国农户兼业的长期普遍存在，其主要原因如下：

（一）家中劳动力有剩余，必须寻找兼业以增加收入。

我国农地资源极其有限。根据国土资源部统计数据，2005年我国农民人均耕地面积为2055亩，户均耕地面积也仅为7.725亩，全国人均耕地面积1.4亩。由于每年有几万甚至十几万公顷的耕地转变为非农利用，所以，我国人均耕地、农民人均耕地、户均耕地面积都在逐年减少[1]。国土资源部调查结果显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，又比上一年度减少29万亩；全国人均耕地面积下降为1.385亩，农民人均耕地面积下降为2.025亩，户均耕地面积下降为7.642亩[2]。有关研究认为，在我国目前的科技条件、农业生产力状况下，平均每户（以4.5人计）的耕种能力应在11亩左右。现在户均相差3.6亩，相应就有几乎三分之一的剩余劳动力。我国城市化、工业化的发展，第二、三产业为这些剩余劳动力提供了就业机会，而且其收益要比农业收益高得多，农民自然要奋力抓住机会，由此形成了农户的兼业生产。

（二）非农就业岗位不稳定且劳动条件差，农民只能兼业。

城里第二、三产业中比较稳定的就业岗位，通常首先由有编制的正式工人占据，其次由有城市户籍、文化程度较高的市民占据。外来农民从事的基本上都是临时、短期、体力消耗较重、工时较长、劳动条件较差的苦脏累工作，而且一般不能满足其长期就业要求，农民工经常处于间歇性失业状态。有些工作虽然可以长期干，但有毒有害、高温高压、高湿度高强度，甚至不断地吞噬工人的健康乃至生命。在农民也越来越重视健康和生命的背景下，决定了外出务工者不能把这些工作作为长期职业来从事，只能把它们当作主业之外的兼业来对待。

经济全球化加剧了农民工兼职的不稳定性和无保障性。据中央农村工作领导小组办公室2009年初新闻发布会公布的数字，由于国际经济形势的恶化，海外市场对中国产品的需求急剧减少，全国大约有2000万农民工因此失去工作，占农民工总数的15.3%。据国家统计局数据，2009年春节前约7000万返乡农民工中，因企业裁员、企业关停等因素而返乡的约1200万人，占返乡农民工的17.1%，占农民工总数的85%。另据人力资源和社会保障部后来公布的数据，7000万返乡农民工中，虽然有80%已经返城，但其中的1100万人还没有找到工作。同时，出现企业拖欠农民工工资问题反弹，小企业和流动性大的行业中农民工劳动合同签订率偏低，农民工社会保险参保率环比下降等等现象[3]。中国社科院社会学研究所曾对2008年以来农民工的社会态度变化作过深入调查，发现农民工在就业方面的压力感比2006年上升了12个百分点，对劳动安全的感知下降了6个百分点，对总体社会公平感下降了3个百分点，对政府工作在发展经济和环境保护方面的满意度下降了8和11个百分点。农民由此而更加看重自己的本业，而把外出打工看做兼业的倾向愈加浓厚。

（三）农业的综合收益较高，农民不愿放弃主业。

农业的直接经济效益比第二、三产业的经济效益要低得多，农业的综合性收益还是比较高的。民以食为天，除了大家都容易看到的这一经济功能之外，农业还有许多相对不易看到的收益。

一是农民的自给自足性收益。农民有自己生产的粮食、蔬菜、肉蛋、食用油，用水、柴禾等基本上不用购买，任凭物价如何飞涨，在这些基本生活用品上，可以避免由此产生的损失，间接地为农民带来收益。再者，由于农户兼业，主要劳动力来回移动于城乡之间，特别是在本地城镇务工者，可以从家里带去粮食蔬菜，这就减少了他们在城里的生活消费开支。一些有经营头脑的务工者，甚至把自家生产的蔬菜带到城里卖给菜贩，赚到不少差价。

二是农民的基本生活保障收益。城里人如果没有了工资性收入，只有挨冻受饿，所以现代社会强调要建立各种基本保障。对于基本保障不健全的农民工来说，没有了工资性收入，只要家里还有土地，便可回到农村，衣食基本无忧。换而言之，如遇国家粮荒，城里人钱再多也难以买到粮食，农民的粮食就是无价之宝，这种收益也是不可能用金钱计算的。

中国古人之所以产生出“农本工商末”思想，就是看到了农业的这种综合性收益，特别是其中的生活保障收益远高于工商业的缘故。现在的农民一般情况下也不会放弃农业，即使有了眼前较高的工商业收入，他们也会居安思危，把土地和农业作为生存的最后防线[4]。更何况现在国家取消了农业税，还给予农民种类繁多的种粮、养殖、退耕还林（草）和农机具购置补贴，甚至还有购买家用电器等等的补贴，这一反一正，农民的收益无形中大为提高。从而导致一些地方出现“逆城市化”现象，城市人也想把自己变为农村户口了。较高的农业综合收益使外出打工的农民不会轻易放弃这一主业。

二、农户兼业化向农地规模化经营过渡的理论和实证分析

农户兼业化使土地分散在2亿左右的农户手中，事实上形成了与农地规模化经营相对立的农地零碎化经营。我国农户兼业化的长期存在，也将使农地零碎化经营长期存在，农地规模化经营将很难实现。虽然有学者从分工的角度肯定农户兼业化有利于家庭内部的规模经营[5]，但是在我国人多地少，人均、户均耕地面积非常有限的情况下，家庭内部的农地规模经营，与农业现代化要求的农地规模化经营恐怕不是一个概念。因此，从农业现代化的要求出发，实现农地规模化经营，必须克服我国现存的农户兼业化倾向而走向农地规模化；但从我国实际出发，在相当长的时期内不可能消除农户兼业化，而只能是在农户兼业化与农业规模化经营并存的过程中逐步实现从农户兼业化向农地规模化的过渡。

（一）农户兼业化走向单一化的理论分析。

诚如舒尔茨所言：“传统小农作为理性的经济人，比之任何资本主义企业家都毫不逊色。”[6]（P96）在农户兼业的情形下，要让农户放弃农地兼营，一个根本的条件就是放弃兼营后的收益必须高于农户兼业的收益。这个收益包括：一是农民进城打工的收益，二是土地流转的补偿收益。其中，主要的是由于农地经营的综合收益较高，如果补偿金过低，农民即使在外务工也是不可能放弃土地的。这就会从根本上影响农地的流转和规模化经营。

因此，从理论上讲，要实现农户兼业化向单一化过渡即实现土地的规模化经营，就必须从两个方面入手。

一是提高农民进城打工的收益，使他们愿意长期从事相对固定、收益较高的非农产业，转化为城市居民。目前，农户兼业中的农业生产之所以能够进行，是因为农业生产中的最低劳动时限能够得到保证，这是由农业生产的自然性和生物性特点所决定的。这一最低劳动时限中的一般时间、一般劳动，在家留守的妇女、老人就可以完成。时限紧、强度大的夏收夏种、秋收秋种，要求外出打工的青、壮年劳动力回来帮助完成。一般情况下，外出打工人员是能满足这一要求的，且总体上不会影响其继续打工。因为农民工在城里一般从事建筑业、采掘业、个体服务业等纯体力性、流动性极大且又极不稳定的工作，劳动时间的连续性并不太强，技术要求也不是太高，随时可以由其他人员替换。农民工中途离开并不影响他们今后的工作。如果影响比较大，农民工就会在自己回乡与请人帮工（包括请机收机耕）之间作收益比较。事实上，请人帮工的费用，远低于青壮年劳动力长途跋涉的费用和在城里误工损失之和。因此，让农民放弃农地兼营的根本之策，就在于农民进城的综合收益要远远高于其务农的综合收益。

二是提高农地流转的补偿金，解除农民基本生活和生命保障的后顾之忧，使农民愿意放弃农地经营。接受农户土地流转进行农业规模化经营的单位或个人，是以农地的直接经济收益为目的的。要提高农地流转的补偿金，前提是农地经营的直接经济收益要高。但现实情况是，农业的直接经济收益与二三产业相比明显偏低，这是因为，首先，农产品作为人类生活的必需品，价格过高会影响到一部分人的生存权利，故而，农产品通过市场供求的变化来调整其价格而获取更高比较收益的能力有限；其次，如果农产品的价格不能提得过高，农业经济收益的提高就只能依靠农地生产效率的提高来实现，但农业的生产技术条件在短期内很难提高，有着严格的条件限制；其三，农产品的生产和供给具有比较稳定的周期性，总是滞后于市场需求的变化，农业经营的市场风险大于其他产业，再加上自然风险，农业产出波动较大，这些都使农业收益的稳定性较差。既然农业的比较收益偏低的状况将长期存在，根据收益成本的相互关系规律，转入农地的经营者难以付出令农户满意的土地流转补偿金。双方意愿很难达成一致，土地难以流转，农地经营就难以实现规模化。因此，提高农地流转补偿金，绝非农地规模化经营者独立所能完成，需要政府、社会等各方面的支持。

（二）我国台湾地区、日本从农户兼业化向规模化经营过渡的实证分析。

我国台湾地区和日本都是人多地少，气候条件相似，经济理念和文化传统也极为相似，它们农户兼业化与农地规模化经营并存并逐步过渡的经验对我们有着直接的借鉴意义。

从我国台湾地区的情况看，上个世纪60年代以后，我国台湾地区由农业经济转入到工业经济发展阶段，就业人口也开始从农业领域向第二、三产业部门转移。农业就业人口最高值是1964年的181万人，此后逐步减少，1969年为172.6万人，到1979年为138万人。与此相应，农业就业人口的比例也进入下降通道：1961年为49.84%，1969年为39.32%，1979年为2146%。虽然农业就业人口大幅减少，但农户数量却减少缓慢，一度甚至还有所增加。如，1953-1972年，农户数量从70.2万户增加到92.6万户，到1979年才微降到91.6万户，直至1998年，仍有78.2万农户。农业就业人口减少但农户并未相应减少，说明我国台湾地区在工业化进程中，仍有相当多的农户并没有完全脱离农业，家里仍有人在兼营农业和非农产业。我国台湾地区1960年代以后农村就业人口与农户数的变化，就呈现这种状况，目前90%以上的农户仍在从事兼业经营。

农户兼业的盛行，加之农地总面积不断被城市化用地所侵蚀，导致农户的土地经营面积越来越小，农地规模化经营举步维艰。从1953年到1963年，我国台湾地区农户平均耕地面积从124公顷下降到1.06公顷；从1960年到1980年，全地区拥有1公顷以下耕地的农户比例由6387%增加到71.1%，而拥有1～3公顷耕地的由29.02%下降到24.29%，拥有3公顷以上耕地的由3.2%下降到2.37%。到1990年前后，1公顷以下的农户仍占70%左右[7]。

日本的情形与我国台湾地区大致相似。20世纪50年代，日本迅速进入工业化发展时期，农业就业人口快速下降。从1950年到1960年，农业就业人口从1720万减少到1423万，1970年减少到1014万，1995年减少到382万。农业就业人口占总人口的比例则从1950年的48.3%下降到1960年的38.7%、1970年的27.9%、1995年的6%。农业就业人口及占比下降如此猛烈，农户数量的减少却比较缓慢。从1950年到1960年，农户数从618万户下降到606万户，1970年减少到540万户，到1995年农户数仍有344万。1950-1970年的20年间，农业就业人口减少了42%，农户数量只减少了12%；1970-1980年的10年间，农业就业人口减少了40%，农户数量仅减少了13.7%。

农业就业人口下降快，农户数量下降慢，农户兼业化现象必然存在。日本把以农业为主的兼业户叫一兼农户，以非农就业为主的兼业农户叫二兼农户。需引起注意的是，由于非农收入在农户总收入中比重大幅增长，1960年专业农户、一兼农户、二兼农户的比例各占1/3。到了2000年，专业农户与一兼农户比重迅速减少，二兼农户比重急剧增加到67%。

日本农户兼业的势头旺盛，阻碍了农地流转和农地规模化经营的开展。从上世纪50年代以来，日本从未发生过大规模的农地流转，而且流转面积逐年下降。1970年全国农地的出租面积为28.6万公顷，1971年以后逐年下降，到1975年下降到24.5万公顷。同时，户均耕地面积增长缓慢。1950年为0.82公顷，到1984年才增长到1.12公顷，到目前为止也只增加到1.56公顷。与美、欧户均耕地面积相比，简直不可同日而语。1960-1980年，耕地面积在0.5公顷以下的农户，从227万户减少到192万户；0.5-1.5公顷的从180万户减少到130万户。可以说，农地经营规模并未因农业就业人口的减少而显著增加。

进入20世纪以后，针对当地农户兼业现象普遍和农地细碎化经营特征明显的状况，我国台湾地区和日本都陆续采取了一系列政策措施，逐步解决土地小农经营问题，推动农地流转和规模化经营。例如，我国台湾地区在1982年实行了《第二阶段农地改革方案》，政府为大农户提供农地规模经营的购地贷款，推行共同、委托及合作经营制度，在不影响土地所有权的情况下，组织农民扩大农地经营规模。日本在1962年修订了《农地法》，放宽农户拥有农地的最高数量限额，通过金融支持鼓励大农户购买小农户的土地，从而推动土地集中和规模化经营。

考察我国台湾地区和日本两地农户由兼业化向农地规模化过渡的历史进程发现，两地始于20世纪50年代前后的农地制度改革，一直持续到90年代末期农户兼业现象才逐渐减少，农地经营规模才逐渐扩大，其长期性和复杂性可见一斑。在我国台湾地区和日本这样的发达地区，农户兼业化向农地规模化经营的过渡也只能逐步进行，不能操之过急，更不能运动式推进。将其与中国内地农户兼业现象普遍和农地细碎化经营特征明显的现实情形进行比较不难发现：中国内地农地流转和规模经营也将是一个长期而缓慢的渐进过程，不可能一蹴而就。当前政府的政策重心应是培育新型农业主体，创新农业经营体系，通过自愿、依法、有偿方式引导农民土地流转，发展多种形式的土地规模化经营。

三、农户兼业化背景下我国农地规模化经营的途径

党的十八大在强调依法维护农民土地承包经营权的同时，提出要培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。我们既不能急于求成，也不能无所作为，应当从农户兼业化普遍存在的国情出发，研究制定对策，促进我国农地规模化经营的发展，为农业现代化目标的实现打下坚实基础。

（一）提高农业比较收益，促进农地顺利流转。

我国农业规模化经营难以推进的一个根本原因是，农业的直接经济收益偏低，接受农地流转的经营者出不起较高的农地补偿金。所以，提高农业经营的直接经济收益最终提高农地流转的补偿金是改变农户兼业状况、使其放弃农地经营的一个根本途径。但是如前所述，提高农业经营的直接经济收益和农地流转补偿金，必须多方努力，特别是政府和社会的支持。综合国际先进经验，应从以下几方面着手。

一是实行农产品价格保护制度。政府要对农产品市场价格及时给出调控信号，逐步提高国家的农产品收购价格，提高农业经营的比较收益。实行农产品收购价格补贴政策，对生产经营者出售农产品给予一定的补贴，这样既不危害消费者的利益，又可以增加农业的经济收益。二是实施农资综合补贴动态调整制度。政府对农业生产资料继续进行价格补贴，如化肥补贴、种子补贴、农机具补贴等等。现在农民反映，政府补贴补不上农资经营者的涨价，因此，必须对补贴政策进行动态调整，千方百计帮助农业经营者降低农业生产成本。三是实施农村基础设施建设和社会事业发展的政府投入制度。目前农业水利、电力、环保等基础设施条件严重不足，文教卫生等社会事业也亟待发展，必须加大国家对农村基础设施和社会事业发展的投入，从根本上改善农业经济发展的基本条件。四是大力推广农业科技应用。科技应用可提高农地的产出效率、降低劳动力成本投入、提高生产的管理水平从而提高种植大户的农业收益，有利于农地由分散走向集中，实现农地规模化经营。大力提高现代科技在农业中的应用水平，必须建立健全为基层服务的农业科学技术研究、应用和推广机构，根据各地气候、地理、土壤条件以及人力资源情况，推广可行、有效的农业科学技术。对有贡献的农业科技工作者和大规模应用农业科学技术的经营者，国家应当给予补助、奖励。

（二）降低农地基本保障功能，完善农村社会保障制度。

笔者通过对河南、河北、湖北一些农村调查得知，70-80%的农户表示，如果国家和政府能够保证农民的最低生活保障和养老保障，他们愿意流转土地，不再兼业经营。可见，只有创造出能够替代土地保障功能的公共产品或服务，农民才能不把土地作为生死依赖，而把土地作为增收的手段，使其进入流转市场，发挥其保值、增值的功能。这种公共产品或服务，就是农民的社会保障制度，包括农村最低生活保障制度、农民失业保障制度、农民医疗保障制度和农民养老保障制度。

我国各地的农民保障制度虽然都有一定程度的发展，但仍处在起步阶段，还远远不能满足农民的需要。而且某些制度在施行中还存在偏差，比如农村养老保障制度，一般规定60岁以上农民可以领到每月80元左右的养老保险金，但是到基层执行的时候，许多地方都加上了附带条件，即老人的18岁以上子女必须办理、缴纳养老保险金。有的老人子女多，两个老人一年领取的保险金，与子女缴的钱差不多；若是一个老人，老人一年领取的保险金还不如子女们交的钱多。所以，影响了农民参保的积极性和老人养老金的领取。笔者曾对河南省南阳市的一个村子作过调查，这个村子14个60岁以上的农民，只有4个人愿意享受养老保险金，其余10个农民仍然游离于政府推行的养老保险制度之外。这样的保障效果，恐怕难以推动农地流转和实现规模化经营。因此，目前急需提高农村保障水平，合理规定农民参保缴费标准。同时要把好事办好，严防我国权力体制的某些缺陷把好事做歪变形，达不到制度设计的根本目的。

（三）加大政策激励力度，推动农地规模经营。

减少农户兼业的最有效途径，是让土地被有经营能力的大农户或者大农业经营者接手，实行农业产业化、现代化、规模化经营。前提条件是农户土地愿意流出，农业经营者愿意接手。发达国家和地区一般通过政策措施满足流转双方的愿望和要求，促进农地规模化流转的顺利实现。如法国对大农场购买土地给予低息乃至无息贷款，享受国家财政补贴，实行轻税或免税的差别税率制等。日本对农地长期出租实行奖励政策，租期3-6年的给予每公顷补贴10万日元，6年以上补贴20万日元，土地出卖减免收入税，另外给予62万日元的退耕补贴。并给予土地购入者面积越大越优惠的金融信贷政策，提供长期低息甚至无息贷款。农户出卖土地，政府设立的土地整治与农村安置公司有优先购买权，然后公司再有选择、成规模地卖给大农业经营者。我们可以借鉴这些经验，制定或完善如下政策：对出租、转包农地期限较长的农户给予一定的生活补贴；对受让土地面积大的农业经营者给予免费登记、提供无息或低息贷款；对有经营能力的经营者实行差别税率措施，设立土地整治公司，为农业经营大户提供服务等等。通过激励性政策措施，促进土地规模化流转和经营。

（四）提高改善工资待遇，鼓励农民定居城市。

目前农民工工资待遇仍然偏低，没有实现与城里人平等竞争、同工同酬、同等保障。应当取消这种歧视，赋予农民工同等地位和待遇，使进城农民对城里生活工作有稳定感、安全感和幸福感，愿意举家迁居城市，放弃农地兼业，一心从事二、三产业。特别是新生代农民工，他们大多出生在城市，生活在城市，对农村缺乏了解，对经营农田更是知之甚少，他们融入城市的愿望最为迫切。可是由于制度壁垒迫使他们不得不游离于城乡之间，一边忙于城市打工，一边疲于农田兼业。因此，只有进一步推进以户籍制度为重点的一系列改革，提高和改善农民工的政治、经济和社会待遇，实现城乡一体化，农户兼业化现象才能逐步消除，农地流转和农地规模化经营才能顺利推行，中国的农业现代化才可能实现。

参考文献：

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[7]许经勇.台湾省的农业经营规模及孕育的危机[J].亚太经济，1990，（3）.

责任编辑 刘绛华