中国特色社会主义法治建设的崭新开局

杨亚佳

党的十八届四中会全对依法治国基本方略作出了顶层设计和全面部署，在党的历史上首次以召开中央全会的形式研究法治建设问题。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在社会主义与法治的关系上突破了西方传统政治与法治理论，开创了中国特色社会主义法治建设的新局面。

一、深刻认识十八届四中全会在我国全面深化改革战略中的重大意义

首先，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦激发活力、提供秩序。全面小康社会说到底是一种比现在更加文明的社会状态，其核心特征为“经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好”，是一种既生机勃勃又井然有序的社会关系新形态。实现这一目标，需要全党和全国人民凝心聚力，心无旁骛地排除阻力、激发潜力、焕发动力。这种新形态的创造，还要凝聚共识，不仅需要在中国特色社会主义理论、道路、制度方面的政治共识，也需要在复杂多元的社会关系中形成利益共识。而依法治国所强调的公平、正义、自由、控权等实体价值以及平等、权威、普遍性等形式价值，都体现了人类对理想社会关系的向往，为各社会主体的交往、博弈、合作提供了文明的制度平台。活力来源于自由，秩序有赖于规范，而法治正是活力与规范、自由与秩序的统一。

其次，为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供保障。推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。所谓现代治理是指在社会主体以及价值、利益多元化，信息传递扁平化，社会成员流动常态化的新形势下社会利益整合的全新方式。与传统的统治和管理方式运用命令、政治运动、强制等方式不同，现代治理强调社会主体之间的合法博弈、平等协商、交流互动、互利合作，各主体之间博弈、互动的权威规范就是法律。可以说，法治是国家治理体系现代化的制度载体，运用法治思维和法治方式统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，是国家治理能力现代化的体现。

第三，为提高党的依法执政能力和执政水平提出明确的标准与要求。平衡利益、解决矛盾、统筹各方、总揽全局，代表全国不同阶层利益，是党在新时期领导和执政的主要任务。凝聚各方利益，法治是最大的公约数，这不仅是指法治之法是“党和人民利益的集中体现”，法治的程序正义也为不同阶层不同利益群体进行非暴力的利益博弈与合作提供制度化的平台。没有法治思维，不能依法执政，就难以在新形势下巩固和加强党的领导。四中全会对提高我党依法执政能力作出了具体的规划和规范，出台了责任追究措施，这将对提高全党运用法治思维与法治方式治国理政的能力具有重大意义。

二、十八届四中全会对依法治国作出的全面部署，是对改革开放以来我国法治建设理论与实践的总结与升级

党的十八届四中全会将依法治国放到新时期改革发展的整体战略中思考，既进行顶层设计，又规划实施方案。有学者将这次会全对依法治国的部署称为改革开放以来的2.0版，说明本次全会无论是在理论上还是在实施措施上，都与之前的法治建设有质的变化。

一是实现了从法律体系到法治体系的根本转变。十八届四中全会提出的依法治国不仅包括规范层面的静态的法律体系，更包括了制度、运作、实施等动态层面的法治体系。二是从零散的政策要求到整体的顶层设计，把建设社会主义法治国家作为落脚点，在推进国家治理体系和治理能力现代化的整体制度建设中，实现了依法治国的顶层设计。三是完整提出了包括五个子系统的法治系统，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。五个体系相互关联，相互衔接、相互融合、成为一体，构成一个法治总系统。四是提出了系统完备的实施方案，包括立法的理念和程序，宪法实施的监督主体和解释制度，执法的体制改革和制度设计，司法体制改革的重点和方案，全民法治素养与法治信仰的培育和法治建设的部署，法治工作者队伍的管理与使用，以及困扰多年的党法关系的制度化等。

三、十八届四中全会对依法治国的制度设计，将对领导干部的思维方式、领导方式发生前所未有的影响

不同于西方的自然演进型，我国的法治发展是政党或政府主导型，党和政府的行为如何，党和政府工作人员尤其是领导干部的法治素质和法律行为，将对整体法治建设发挥引领作用。因此，本次全会对依法治国的部署着重于对公权力行为的规范，着重于对党员领导干部法治素质的提高。

全会提出，“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”这将对领导干部的职业能力、决策习惯和决策倾向等发生重大影响。干部的考核和提拔等对干部来讲是最有力的导向，过去的GDP考核，使干部不顾一切地上项目、征土地。现在把是否依法办事、遵守法律作为重要考核指标，将促使党员领导干部更多关注决策行为的合法性与正当性，关注资源分配中的程序正义和实体正义，关注不同阶层利益分配的平衡与和谐。

全会提出，要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，这将对领导干部尤其是各地方的主要领导干部正确处理党委与司法机关、政府与司法机关的关系产生重大影响。过去，地方党委、政府把本地的法院、检察院当成自己的下属部门，违背司法权独立和被动性原则，为保护地方利益公然无视国家法律，造成司法公信力缺失，不仅严重损害了司法的权威，也给自己所在的党委、政府带来很大上访压力。十八届四中全会这样的制度性规定，目的在于把干扰司法的权力装进制度的笼子里，既厘清权法关系，也减轻党委、政府的压力，提高党和政府以及司法机关的公信力。

在重大决策领域，全会还提出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”长期以来，由于决策过程的不科学不公开，不少领导干部成了“三拍”干部，拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人。对领导干部的责任追究只限于违纪、行政违法和犯罪，对于决策导致的重大失误基本不追究责任。本次全会对领导干部的决策失误上了“三把锁”：一是决策过程吸收社会监督力量的五步法治程序，二是内部法治机构的合法性审查，三是终身责任追究和责任倒查。此制度如果落地，将彻底改变干部的“三拍”现象，真正把“责任政府”落到实处。

作者：中共河北省委党校政法教研部、河北法治环境研究与咨询中心教授

（责编/傅建芬）endprint