史上最严法规三箭齐发，上海要做什么？
王煜
上海的三部“最严条例”，正是创新社会治理的一次很好的探索。
2017年3月25日，新版《上海市道路交通管理条例》施行，加上3月20日施行的新版《上海市食品安全条例》、3月1日施行的新版《上海市公共场所控制吸烟条例》，一个月内，申城就有三部都号称“史上最严”的法规开始实施。这样的密度和强度，被认为是对特大型城市的创新治理做出了很好的探索和示范。意义更深远的是，上海的先行先试，将积累宝贵经验，为全国其他地区的社会治理提供有效借鉴。
“最严法规”，如何体现
3月25日之前的几天，网络上盛传的一个段子就是“过几天在上海不敢随便乱开车了，先研究好新道交条例再上路”。据上海市公安交警部门统计，新道交条例施行的第一天，截至15时，全市累计查获各类交通违法行为达2万余起，其中不少涉及条例新增、调整条款的违法行为，如查获连续变换两条车道116起、不按规定系安全带446起、货车占用客车车道50起等。
上海交警部门在这个节点还专门对“开车时不能看手机”做了详细解释，说明就算是开车等红灯时，也不能看手机了！这更是让很多“老司机”感叹：新条例真的是“史上最严”，开车真的“越来越难”了。
在上海政法学院教授章友德看来，这三部法规之所以被冠以“最严”之名，在于之前的相關领域立法和执法失之于“宽”，以前比较多的时候是靠“人治”，现在强调的是严格依法治理。
2017年3月25日不仅是上海新道交条例的实施日，也是上海交通大整治满一年的日子。章友德说，公众之所以会感觉道交条例的执法力度很强，很大的一个原因就在于新条例的执行不是从这几天才开始落地的，而是一年前就开始的交通大整治的延续。他认为，交通大整治以交通顽疾、最突出的问题为抓手，整治有成效，而且每一阶段不断总结出了许多经验。下一阶段，对机动车驾驶员人群的管理仍然是主体工作。
上海交警部门认为，“史上最严”释放了一种强烈信号，那就是上海市依法严管交通违法行为的决心和引领城市文明的信心。“这是一部地方立法，不是短暂的管理措施，只要没有继续修订，就会持续生效，现在仅仅只是开头，所以希望市民好好学学，学好了再上路。”
新的条例中有没有“以罚代管”的倾向？上海市人民政府法律顾问、上海律师协会行政法业务研究委员会主任张鹏峰告诉《新民周刊》记者：“罚”是手段而不是目的，同时，“罚”与“管”也不是割裂的、对立的。没有“严罚重管”，就不能保障法规的权威性，无法让法规执行到位。
章友德也指出，法治的建立，不只是对道路交通的参与者管得更严了，对执法者也做出了严格限制。对交警规范执法的监督投诉体制已经建立起来，公众不仅自身要守法，也有义务监督执法部门依法行政。
上海市政府法制办主任吴偕林对媒体表示：道路交通管理事关千家万户，事关每个人的出行安全和畅通，这是一个切切实实的民生工程，在修订过程中提出了三个平衡，即：从严管理与科学管理的平衡、依法管理与便民服务的平衡、严格执法与规范执法的平衡。
道交条例执行得很严，那么食品安全条例与控烟条例呢？章友德提出，这次的三部地方立法都特别注意了以问题为导向，都是为了解决相关领域中之前难以解决的问题。近年来，上海对食品安全领域都是不断加强重视程度，目前食品安全的保障机制已经基本建立，新的食品安全条例可以说是巩固了以往的成就。控烟条例把多年来未能做到的室内公共场所全面禁烟写入法条，这也是显著的进步。但由于每个领域之前的立法、执法基础不一样，虽然同是“最严”，但公众对它们的观感会不一样，这是现实存在的；严格执法中还有不少盲点和现实问题，这也是要逐步解决的。
开门立法，勇于创制
善治源于良法。上海的三部“最严条例”，在立法过程中，采取了各种手段充分收集各方意见，让利益群体有博弈的空间，体现了“开门立法”的诚意。
以修订幅度达93.8%的食品安全条例为例，2016年4月中旬起，上海市人大执法检查组对食品安全情况开展执法检查。同时，上海市人大委托第三方专业机构对《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》进行立法后评估，提出针对性的修法建议。网上销售食品监管情况成为此次执法检查的重点
这次历时近一个半月的执法检查中，检查组人员先后就网络销售食品监管、食品摊贩管理、无证无照食品经营、食品生产企业责任落实、农贸市场监管等情况开展明察暗访。在总结的专题会上，代表们就如何提升上海的食品安全管理展开热烈讨论。
路边摊、网上外卖很美味很方便，可是如何保证安全？作为对公众关心的热点问题的回应，上海市十四届人大常委会第三十二次会议在2016年9月13日听取了关于《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法（修订草案）》的说明并解读。此次修法回应了公众对网络订餐、回收食品、食品摊贩等领域加强管理的诉求。
在立法过程中需要听取各方意见，当然也不能少了被管理规范方的表达。2016年9月28日，上海市人大常委会召开立法调研，听取网络食品经营企业对法规修订的意见建议。
截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通过电话、电子邮件、传真等方式反馈意见和建议，对条例草案提出了110余条意见和建议；各区人大常委会共举行代表联系社区活动273场，参与的市人大代表463 人（次），基层群众3454人（次），对条例草案提出了490余条意见和建议。
食品安全条例从确定立法意向，到正式纳入立法计划、着手修订，经历了大半年的时间。在条例立法广泛征求意见的过程中，一些委员和代表还对上海加强食品安全监督管理工作提出了具体的意见和建议。对此，上海市人大法制委员会对上海食品药品监督管理、市场监督管理等相关政府职能部门提出建议，希望他们根据委员和代表的具体意见，改进和完善食品安全管理工作。
而道交条例和控烟条例在修订的过程中，实行了上海市人大常委会副主任和市政府副市长共同负责的“双组长制”，针对重点条款，多次召开座谈会、论证会，从合法性、合理性和可行性三方面进行综合评估，期望条款的实施在社会上能达到最大化效果。
以道交条例为例，张鹏峰说，这次条例的修订过程中，立法部门向社会公开征集意见，引起了广泛关注和争论。并且切实做到了让专家参与立法，针对立法中的热点难点问题组织了多场专家讨论会。“我参与了其中的很多场次，在会上，与会者的观点并不完全一致，大家畅所欲言，充分碰撞。”他认为，兼听则明，尤其是在道交条例的修订中，如此可避免“部门立法”的局限。
上海市人民政府副秘书长陈靖说：上海道交条例的修订的定位并不仅仅是对《道交法》及其实施条例的细化和补充，而是着眼于制定一部体现地方特色的、综合性的道路交通管理法规。张鹏峰对此的解读是：超大城市现状使得上海的道路交通管理有着许多独特性，但地方立法却又有着一定权限限制，既要解决现实独特问题，又不能与普适性的上位法相抵触，这使得此次立法创制上的难度非常大。
然而，这次道交条例依然做到了进一步细化和補充了严格执法方面的规范，同时坚守地方性法规立法“不抵触、有特色、可操作”的定位。这充分体现了上海立法机关创新的勇气。
社会共治，增权赋能
党的十八届三中全会上提出了一系列的新思想、新观点和新论断，其中一个非常突出的亮点是提出了“社会治理”的概念，这种理念将以往管理者与被管理者界分的“管理”思路调整为多元主体、协同合作的“治理”理念。而在多名专家看来，上海的三部“最严条例”，正是创新社会治理的一次很好的探索。
从控烟条例调整的健康领域来看，按照传统的管理思路，公众健康促进似乎应该归属于卫生系统，是应由卫生系统协调内部部门和机构一起为健康实施行动。
复旦大学健康传播研究所控烟研究中心主任郑频频表示，如果将“管理”变为“治理”，具体到上海的健康治理，即要从原本上海卫计委一家主管，发展到政府各个部门对于健康领域的共同关注。
例如，在健康领域，上海有健促委；食品安全领域，上海有食安委。上海市人大代表厉明在今年1月向《新民周刊》表示，他建议，要让食安委在社会治理中发挥更多的作用。他提出，食安委目前是协调部门，是否可以除了目前设在食药监局的办公室之外，再设置具体的执法职能部门，而且该部门的级别要高于食安委成员单位的各委办局，这样才能让这个机构更“接地气”，行政执法更有效率。例如可以参照纪检部门的做法，将工作人员派驻在成员单位的各委办局，但归属和调度上统一归口食安委。
然而，只是“治理”还不够。影响健康的因素非常复杂，涵盖了政治、经济、社会、物质环境和行为等多层面，涉及到社会各个领域、各个阶层的参与和沟通。
在“大健康”的发展理念下，健康促进也远远超出了政府部门单独的行动。
郑频频说，带着这样的思考，复旦大学健康传播研究所团队首次提出了“健康共治”的概念。从“治理”到“共治”，是管理模式的再一次提升与创新。
与健康治理不同，健康共治要求政府主动与非政府组织、公共和私营组织以及公民一起，为了健康和福祉这个全社会的共同利益联合行动，强调健康发展的全面性、公平性和协同性。2016年，上海市委书记韩正曾指出：“创新社会治理，核心是要实现从管理到治理的重大转变，必须充分发挥社会力量的作用，推动多元主体共同参与。”2016年11月在上海举办的第九届全球健康促进大会上，《上海宣言》将“健康共治”作为应对未来全球面临的健康问题和挑战以及健康促进的重要策略。
在郑频频看来，此次控烟条例修订所提现的健康共治的核心理念是倡导、协调和增权。除了立法部门、多元执法的政府部门之外，控烟理论研究界、控烟社会组织、控烟志愿者、媒体等都充分参与了控烟条例的倡导、协调。在新条例即将实施的2017年2月14日，复旦大学健康传播研究所控烟研究中心动员上海高校的大学生控烟志愿者，在上海市区的十个重要商圈和部分婚姻登记处，随机为路过的情侣送上玫瑰花，传播“爱上海，共无烟”这一主题，并倡导他们支持新版控烟条例的规定，这成为当天上海街头一道亮丽的风景线。
章友德提出，控烟条例以及其他社会治理领域的法规的制订和执行，很关键的一点就是要激发社会多元主体的参与积极性。“这一点落实到位，有望将城市的文明向前推进大大的一步。”