重构社会资本：新时期创新农村扶贫开发机制的逻辑选择
谭英俊
[摘 要]传统扶贫开发机制在取得巨大成就的同时，也面临着深层次的困境。作为反思和改进传统扶贫开发机制的新研究范式，社会资本可以为创新扶贫开发机制提供新的思路启示。以社会资本为分析框架，审视当前制约扶贫开发成效的重要因素，着重从增进信任、完善规范、延展网络等方面提升农村社会资本存量，从而为提升扶贫开发效能注入活力。
[关键词]社会资本；扶贫开发；关系网络；信任；社会规范
[中图分类号] F323.8
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2016）04-0081-07
一、研究缘起：农村扶贫开发的困境与反思
作为当前我国经济社会发展的战略性任务，农村扶贫开发是事关民生大计的重要问题，也是全面建成小康社会的难点问题，备受社会广泛关注。习近平曾经深刻地指出：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”一般认为，1978年以来，中国政府组织的农村扶贫事业经历了体制改革扶贫、开发式扶贫、扶贫攻坚和新世纪综合型扶贫四个阶段。实践证明，我国扶贫开发在解决农村生存和温饱、改善贫困农民生产生活条件、推进贫困地区经济社会发展等方面取得了举世瞩目的巨大成就，实现了大约66亿贫困人口的脱贫，被世界银行誉为“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”。但是，我们要清醒地看到，随着扶贫开发面临的形势日益复杂化，扶贫攻坚已经到了啃硬骨头的新阶段，扶贫攻坚的任务异常艰巨。2000年，我国农村贫困人口为9422万，贫困发生率为102%，经过十多年的反贫困努力，按照农民人均纯收入2300元的新贫困标准，截至2012年底，我国农村仍有9899万的贫困人口，贫困发生率居高不下，依然高达102%。到2013年底，我国农村贫困人口仍有8249万，尤其是14个集中连片特殊困难地区，是难啃的“硬骨头”。进入经济发展新常态条件下，传统扶贫开发事业面临着严峻的挑战。第一，政府扶贫资源供给与社会需求有差距。虽然我国已经把扶贫开发纳入到国民经济发展的整体规划中，各级政府对扶贫开发事业的投入逐年大幅度增加，但是依然存在的庞大贫困人口数量和居高不下的贫困发生率表明政府的资源供给小于扶贫的需求。政府资源的有限性与扶贫需求不断增长之间的矛盾是扶贫开发面临的长期性困境。第二，政府扶贫组织效率还亟待提高。组织效率是指现有扶贫体制能否使其体制内的每个个体的利益与其整体利益相一致（也即能否达到激励相容的状态）。如果每个个体在追求自身利益最大化的前提下，能够同时实现扶贫的整体目标，那么，这个扶贫机制就是有效率的，否则，就是低效甚至是无效的。受政绩考核的驱动，一些地方政府热衷于“短、平、快”的扶贫项目，注重追逐短期效益，较少顾及长远目标和发展后劲，决策行为短期化比较明显，不利于发挥扶贫资源的最佳效应。同时，在自身利益的驱动下，政府扶贫工作中公务人员挪用、挤占甚至贪污扶贫资源的行为也屡屡出现，扶贫资源在政府组织体系的运作下存在偏离和漏出的现象，难以实现“真扶贫”与“扶真贫”的效果。第三，扶贫开发的可持续发展能力不足。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森提出的“可行能力贫困”理论深入人心，即“贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得在某些最低限度需要的能力问题”[1]（P16-34）。换句话说，提高贫困者可持续发展的生计能力、保障贫困者的合法权利是扶贫开发的核心要旨。但是，在扶贫实践中，很多贫困者难以真正参与扶贫开发进程，贫困者的主体性没有得到充分发挥，“输血式扶贫”大量存在。其结果，不但没有提升贫困者的生存和发展能力，反而让贫困者形成了对行政体系特殊的遵从习惯和依赖心理，强化了贫困者对扶贫制度和扶贫资源的依赖性，出现一旦政府资源投入减少或中止，贫困者就陷入“越扶越贫”的制度性陷阱中而无法自拔。这是中国反贫困事业亟待解决的课题。
二、理论耦合：社会资本是扶贫开发机制创新的新范式
近年来，社会资本理论得到政治学、社会学等多学科研究者的重视，成为分析和解释公共事务的重要学理框架。社会资本理论的出现，为走出传统扶贫机制困境提供了有益的思路启示。美国社会哲学家普特南（R.Putnan）认为，社会资本是一种与物质资本和人力资本相区别的、存在于社会结构中的个人资本，它为结构内的行动者提供便利资源，包括关系网络、信任和规范[2]（P45）。最早将社会资本应用到反贫困领域的是世界银行。世界银行以社会资本理论为指导，发现社会资本在亚洲、拉美以及非洲等发展中国家（地区）的很多发展项目中都发挥了重要作用。事实证明，只要将反贫困中社会资本这条“缺失的链条”续接上，反贫困项目就会取得事半功倍的效果。世界银行报告甚至认为，以各种社会经济准则和网络为核心要素的社会资本是人们用以摆脱贫困的主要资本形式[3]（P45）。作为一种新型分析工具和理论框架，社会资本与扶贫事业的发展具有内在逻辑关联性，可以为创新扶贫机制开辟路径，提供理论资源和智慧源泉。
首先，社会资本有助于聚集扶贫资源。林南从结构与行动整合的维度把社会资本定义为：“行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源。”[4]（P28）亚历山德罗·波茨也认为：“社会资本是处在网络或更广泛的社会结构中的个人获取短缺资源的能力……获取（社会资本）的能力，是个人固有的，是个人与他人关系中包含着的一种资产。社会资本是嵌入的结果。”[5]（P119）弗洛雷斯等人也把社会资本定义为在社会关系网络中获取利益的能力，他们的研究更是强调了社会资本对反贫困的作用。他们基于对墨西哥和中美洲地区农村组织获取资源的差异的实证研究，发现社会资本在反贫困项目中发挥着关键的作用。按照社会资本的关系强度命题理论，贫困者的社会关系网络覆盖面越广，其身上镶嵌的社会资本的质与量的存量就越大，汲取并支配社会资源的能力就越强，就越有助于其脱离贫困状态。
其次，社会资本有助于提升扶贫效率。科尔曼认为，在集体内部，命令式规范是极其重要的社会资本，这类规范要求人们放弃自我利益，依集体利益行动。即社会规范通过把个体从缺乏社会责任感的自利者变为具有共同利益感的社会成员，从而构成了预防社会矛盾和冲突产生的制约力量[6]。普特南认为，由于各种原因，在一个拥有大量社会资本存量的共同体中生活是比较顺心的。公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境[7]（P167）。可见，作为政府与市场之外的第三种资源配置方式，社会资本通过网络来规范人际关系，可以提高信任度，克服不完全合约和监督难题，避免“道德风险”，有效抑制搭便车行为，从而扩大交易范围、降低交易成本、促进群体合作、提升资源配置效率，实现个人收益与经济绩效的共同增进。
最后，社会资本有助于扶贫的可持续发展。在科尔曼看来，社会资本不同于私人财产，而更多地属于公共物品的范畴。社会资本对增加物质资本和人力资本具有很强的功用。人们的社会资本越多，社会收益能力就越强，贫困的改善程度就越高。贫困者在密切的社会关系网络里，通过互相学习、彼此交流实现资源共享，知识的溢出效率得到提高。藉此，贫困者可以获得多方面的知识、信息与技能，从而提高获得收益的机会与能力，增强自我发展能力。同时，社会资本通过各种正式或非正式网络，也为贫困者提供精神和情感的关怀。社会资本存量高的地区往往蕴含着更多的信任、更强的互助水平和更亲密的邻里关系，更易形成充满关爱与温暖的共同体。贫困者不仅可以获得更多的经济支持、就业支持，也在社会交往中获得各种情感支持，满足自身的身心需要，这为培育具有公共精神的现代公民提供了良好的环境。而培育贫困者的公共精神并提高其自我发展能力，是扶贫可持续发展的基石。
三、现实关照：农村社会资本现状及其对扶贫开发的制约
随着农村社会进入社会转型期，原有的社会系统逐渐被解构，现代性因素不断替代传统性因素，传统积极性的农村社会资本不断被解构，但是新的社会体系又没有完全建立起来，农村社会资本的理性不足在一定程度上制约着扶贫开发的可持续发展。
（一）令人堪忧的信任状况降低了扶贫开发的精神支持
信任是社会资本的核心要素，是支撑诸如互惠、规范、交往网络等其它要素的基石。信任可以激活社会关系，从而为扶贫开发注入强大的精神支撑。在当前社会转型期，农村社会的信任体系面临着严峻的考验。2013年，中国社科院公开发布的《社会心态蓝皮书》指出，当前我国社会的总体信任度进一步下降，人际之间与群体之间的不信任逐步扩大，呈恶化甚至固化的态势。《小康》杂志的调查则显示，绝大多数受访者表示信任中央政府，但超过70%的受访者对地方政府的信任度不高。当前我国农民政治信任存在着极为明显的“层级差”：按照自上而下层级排列，农民信任度逐层递减且递减幅度依次增大[8]。这意味着，越是基层的政府，农民的信任度越低。社会信任度不高侵蚀着基层政府施政的权威性和合法性，使政府越发在扶贫开发中独自打保龄球，难以激发社会公众的参与热情，使扶贫政策执行的效率大打折扣。同时，随着市场经济的快速发展，农村传统基于血缘、亲缘、地缘建立起来的人际信任关系受到极大的挑战，物质主义原则逐渐替代人情原则，人际交往存在“功利化”“资本化”“利益化”的倾向，人们的戒备心理明显增强，传统人际互信水平下降。这种人际信任的流失，使扶贫开发失去有力的精神支持，是影响扶贫绩效的重要致因。
（二）弱化的互助互惠网络降低了扶贫开发的资源支持
互助互惠就是社会成员之间相互照顾、相互帮助、惠及彼此、彼此守望的良好关系。普遍的互助互惠是一种具有高度生产性的社会资本，可以有效疏解政府能力不足的困境，帮助贫困者脱离贫困、提升致富能力。传统中国社会是乡土性的，也是一个“熟人社会”，大家聚集而居，形成了稳固而亲密的邻里关系，互助互惠是乡村的内生性力量。然而，随着工业化、城镇化的迅速发展，农村劳动力从农村向城市迁移，形成了很多“空心村”，农村社会关系网络节点脱落、联系中断的现象值得高度重视。有研究表明，“劳动力外出务工能够在一定程度上增加农民家庭收入，缓解家庭贫困，但与此同时，却增加了社区（村落）的贫困脆弱性”[9]。很多农村居民常年在外地，基本脱离了原有的乡村社会关系网络，他们与乡村的联系越来越少，对乡村的记忆也逐渐淡漠，原有的乡村精神已经难以对其产生约束和影响作用。加之现代通讯工具的发展，在方便人们跨越地理距离交往的同时，也削弱了人们之间的直接社会交往，乡村里人们之间的相互依赖性逐渐减少，传统“互惠规范”正遭受侵蚀，邻里守望相助的功能也已大大降低。这让贫困者陷入传统和现代社会资本之间的“缝隙”地带，获取社会资源的途径受到了较大制约。
（三）断裂的规范结构降低了扶贫开发的价值支持
农村社会约定俗成的道德、惯例、风俗及习惯等社会规范在乡村治理中发挥着重要作用。耶鲁大学教授Euickson通过社区调查得出如下结论：紧密联系的群体成员其日常行为更多地是求助于非正式规范，而非法律。这些社会规范既是农村社会的重要稳定器，也是促进农村地区发展的重要社会资本。但是，随着现代社会的急剧变迁，农村传统社会规范逐渐被解构，农村社会网络出现断裂，一些内部规范失去认同，传统社会所尊崇的亲族、邻里等观念日益淡化，群体舆论压力也大为弱化，但是新的社会规范又没有完全建立起来，形成了规范结构断裂的格局。以道德规范为例，目前各种道德观念相互交织，彼此激荡，新旧交替，先进与陈腐并存、主流与非主流共生，形成了多元化发展趋势。这种多元化一方面给了大家更多的个性选择和行为自由，但也在一定程度上遮蔽和消解了价值共识和基本价值判断，混淆了基本的是非、善恶、美丑的界限，致使人们在价值取向上出现混乱。特别是在农村地区，一些非法宗亲活动和封建迷信抬头，一些村民公共意识淡化。这些落后的道德规范在信息闭塞的贫困地区极易自我循环、不断强化，阻隔先进道德规范的影响，混淆人们的思想，误导人们的行为，使社会规范不能对扶贫开发产生积极效用，进一步固化了贫困地区的贫困，形成贫困的恶性循环。
（四）孱弱的组织社会资本降低了扶贫开发的组织支持
作为现代公共治理的重要主体，民间组织是社会资本增量的重要来源。民间组织通过制度化运作，其社会资本可以实现三个方面的转变：从“封闭内倾型”走向“开放外向型”， 从情感取向的“差序式”走向理性支撑的“契约式”， 从“单质同一性”走向“异质多元性”。但在我国农村地区，尽管民间组织在数量上已初具规模，也发挥了一定的作用，但发育不良，总体力量还很孱弱，还存在着很多发展困境：首先，制度规范缺乏。民间组织在资金管理、经营范围、税收政策等方面没有权威性的制度规范，使其日常运转常常无据可依、无所适从。其次，组织能力不强。民间组织普遍存在资金匮乏、人才短缺、专业能力有限等问题，一些民间组织甚至在过度追求经济利益中淡化了其公益属性，从而使得组织的合法性遭到社会质疑。再次，独立性不够。相当部分的民间组织在资金、人才、物质等方面依赖于政府，甚至成为政府的衍生附属机构，这不利于民间组织作为“第三方”发挥其科学理性的贡献。组织社会资本存量不足，直接影响着村民参与扶贫进程和扶贫资源网络的构建，进而降低了扶贫的效率。
四、路径选择：农村扶贫开发中的社会资本重构
作为一种新型分析框架和研究途径，社会资本对创新农村扶贫开发机制具有重要的意义。要提升扶贫开发绩效，就要重构农村社会资本，为扶贫开发注入新思维与新活力。
（一）培育村民公共精神，为扶贫开发提供新依托
公共精神是社会成员在理性引导下形成的一种尊重其他个体的存在、并愿致力于公共生活改善和公共秩序建设的价值取向；这种精神是通过交往过程实现的，其结果是所有参与者都能够理解和认可自己并且相互理解与承认，并以此形成归属感和团结一致的意愿[10]。可见，村民公共精神的充分发展和普遍提升是增加社会资本的根本依托。扶贫开发效用的最终发挥或最大化，最终还是要归结到农民身上，特别是村民公共精神的培育。没有村民公共精神的支持，扶贫开发难以获得村民的真正参与，也难以取得可持续的发展。培育并激发村民公共精神是扶贫开发的新治理逻辑，它试图通过培育村民的公民意识和公共性理念，将村民的社会公德意识、独立人格精神、自制自律品质与善待生命结合起来，从而激发村民的主体品格和参与热情，自觉将个人福祉与公共福祉有机联系起来，能够做到超越个人利益之外更多地关注社会利益和共同利益。这样，村民就不再是扶贫开发的看客，而是更加积极地关注扶贫活动、认同扶贫规则、参与扶贫事务，实现从扶贫开发被动接受者向主动参与者的转变。因此，要通过加强公民美德教育、增强村民主体意识、鼓励村民积极参与等方式培育村民公共精神，为扶贫开发提供坚实的依托。
（二）完善乡村规范供给，为扶贫开发提供新维系
“社会规范是人们有意创造的，如果规范为人们所遵守，他们将获益；如果人们违背规范，他们将受到伤害。”[11]（P284）社会规范能否得到遵守，关键还在于社会规范本身是否科学。在扶贫开发工作中，乡村社会规范是维系反贫困事业的重要力量，有助于扶贫行为规范有序地开展。法律规范和道德规范是现代社会规范的主要形式，都能对社会行为起到调节作用。因此，一方面，要制定和完善农村扶贫开发的法律，明确扶贫开发的主体、对象以及责任，赋予扶贫开发主体以权利和义务，规范扶贫开发的政策制定、资金拨付、项目确立、人员配置等重大事项，严惩贪污、以权谋私等违纪违法行为，确保扶贫资源合理使用。另一方面，要加强农村道德规范建设。要以社会主义核心价值观为引领，不断提高村民的精神文化水平，引导村民发扬自力更生、艰苦奋斗精神，大力弘扬诚信意识、自主意识、民主意识、平等意识、竞争意识、创新意识、生态意识等现代意识，树立正确的义利观和价值观，正确处理国家、集体与个人的关系，使三者相互促进、协调共赢，从而在村民中形成团结互助、友爱和谐、遵纪守法的良好风气。特别要重视村规民约的建设，发挥村规民约的作用，要对村规民约的制定给予必要的规范和指导，要根据新农村建设的新要求，继承和发扬先进文明的乡俗民风，祛除不合时宜的陈规陋习，使村规民约既不违背法律精神，又符合当地实际，具有可操作性，确保优良习俗得到遵守，以充分发挥村规民约在扶贫开发中的作用和功能。
（三）扩大社会信任半径，为扶贫开发提供新基础
德国的社会学家西美尔也曾说过，信任“是社会中最主要的凝聚力之一”，“没有互相之间普通的信任，社会本身将瓦解”[12]（P105）。为了区分不同性质的社会资本，弗朗西斯·福山提出了“信任半径”的概念，即非正式的规范等社会资本所能共享的范围是不一样的，就像不同的圆有不同的半径一样[13]。要改变目前农村社会信任的现实，需要从多方面扩大社会信任半径。首先，要强化政府公职人员的美德教育。优良的政风凝聚民心、带动民风。政府公职人员的道德品质和工作作风是政府公信力的基础性来源。麦金太认为，规则只有在和美德联系时才有意义，因为规则作为自然法的消极戒律，仅仅起着对某种类型的生活划定边界的作用，而这么做，只能部分地定义所追求的善的种类[14]（P140）。只有政府公职人员真正把美德内化为价值追求和行为习惯，他们的责任意识和诚信意识才会大大增强，社会对政府的信任感才会提升。这就要通过建立行政伦理管理机构、制定行政伦理准则、完善行政伦理机制等方式，加强对公职人员的美德教育。其次，加强贫困者与政府的互动合作。社会互动论认为，互动是增进信任和感情的重要方式。在扶贫开发中，要尽量增加贫困者与基层政府的互动机会，让政府倾听民意、了解民情、关注民生，最大限度地协调民众与政府以及民众之间的利益诉求，也让贫困者嵌入到政府决策行为中，让扶贫公共事务得到民众最大限度的理解、认同与支持，从而塑造一个上下互动、协商合作、共同参与的扶贫网络。再次，要增强村民之间的交流互信。既可按照自愿参与、健康有益的要求，利用节假日开展文艺演出、灯会花展、体育健身等形式多样、内容丰富的群众集体活动，增加群众直接接触交流的机会；也可充分利用现代信息技术，建立村民网络论坛、村民议事QQ群、村民交流群等网络交流平台，让大家扩展视野、共享信息，使大家在接触中增进情感、在交流中分享经验、在对话中产生共识，从而切实提升互信度，为扶贫开发奠定良好的信任基础。
（四）延伸支持网络范围，为扶贫开发提供新资源
贫困者所处的经济地位与收入状况，决定了他们的社会关系网络在相当程度上是狭窄的，这种关系网络增加了他们溢出社会安全网的概率，形成一种社会锁定，直接影响着贫困者改变自身状态的能力，以至形成了贫穷恶性循环的状态。著名社会学家西美尔认为，贫困群体要改善贫困状态，就不应束缚在自身的小圈子里，而要积极向外拓展社会关系，延展群体的空间、经济和思想界限。因此，要跳出这种循环状态，就要为贫困者建立“内部高度整合、外部高度链接”的社会支持网络，充分动员并优化社会资源力量，弥合贫困者在物质与精神层面与社会的隔阂。在内部整合上，要以贫困者为主体，缔结稳定的沟通关系，增强社群凝聚力，做到决策民主、行为规范、工作透明、管理高效、监督有力，实现贫困者的自我管理、自我服务，不断提高贫困者自组织网络的运行效率，有效构建互助共济的关系网络。在外部链接上，政府要综合运用经济、法律、行政等手段，着重强化政策扶持与制度供给，搭建沟通平台，加强信息共享，有效链接企业、非政府组织等社会力量，扩展贫困者与外界的交往面，增加社会网络的异质性，不断争取新资源，建立适应于现代经济社会发展的开放式社会关系网络结构。只有从内部和外部两个维度建构起多方参与、互动协作的社会支持网络，才能为扶贫开发寻找到改变贫困地区社会锁定的新资源。
（五）加快民间组织发展，为扶贫开发提供新载体
国外经验表明，组织化增权是增加贫困者社会资本、改变贫困者贫穷状态的重要方式。所谓组织化增权，是指“具有同类特质，但处于原子化状态的个体加入自己的组织，并将其嵌入到社会体系之中的过程”[15]（P88）。通过加入民间组织，贫困者不仅能享受组织给予的资源便利，也可以藉组织的整体名义行动并获取更多的社会资源。民间组织在扶贫中更加了解贫困者的需求、运作成本更低、资源利用率更高，其独有的效率优势、资源优势、灵活优势、机制优势可以对政府主导的扶贫工作起到很好的补充作用。因此，政府要转变观念，积极引导、支持和鼓励农村民间组织的发展。首先，要加强农村民间组织的法制建设。要从法律上对民间组织的功能定位、组织设置、人才保障、经费配置、权利义务等作出明确的规定，界定民间组织与政府的关系，确保民间组织合法规范运转。其次，要完善对农村民间组织的管理。要优化目前的双重管理体制，可以借鉴国外经验，成立专门的民间组织管理机构，将登记管理机关与业务主管机关合二为一，进一步放宽民间组织的转入条件，简化民间组织的登记程序，割断民间组织与政府千丝万缕的利益联系和隶属关系，确保民间组织的相对独立性。再次，要加大对民间组织的培育力度。要进一步加大对民间组织的资金、项目扶持力度，特别要根据农村实际，既从战略上制定民间组织发展的长远规划，实施整体扶持，又根据扶贫开发需要，重点培育和发展村民自治组织（村民会议、村民代表会议）、农民合作经济组织以及群众性组织（乡村红白理事会、老人协会、娱乐协会等）等民间组织，为扶贫开发提供坚实的组织载体。
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责任编辑 刘绛华