清代前期广东内外洋划分与水师职能
清初，朝廷将沿海水域划归各省管辖。盛京管辖的海域包括辽东半岛三面，北以鸭绿江口与朝鲜比邻，西以山海关老龙头与直隶为界;直隶管辖的海面，分别以老龙头和大河口与盛京、山东为界;山东所辖海面西自大河口，东达成山外洋，南以赣榆县车牛山与江南为界，北以北隍城岛和铁山之间的中线与盛京为界;江南管辖崇明至尽山一带海域，北以赣榆县车牛山、南以大衢山与山东、浙江为界;浙江所辖海面分别以大衢山、沙角山与江南、福建为界;福建管辖的海域包括福建沿海、台湾、澎湖岛屿周围海域，南以巴士海峡与菲律宾为邻，北以沙角山为标志与浙江分界，西南以南澳岛中线与广东为界;广东管辖的海域包括本省大陆海岸和环琼州岛岸的所有海面，东以南澳岛为标志与福建分界，西以亚婆山、亚公山西南洋面为标志与越南分界。
清代前期，官府将接近大陆海岸和岛岸的海域划分成三个部分：一是内洋，这部分海域由于靠近大陆海岸或岛岸，以一些小岛为标志，由沿岸州县和水师官兵共同管辖;二是大洋、深水洋或黑水洋，这部分海域无边无际，“非中土所辖”，类似于现代的公海;三是介于二者之间的一条洋面，清人称其为外洋，这部分海域通常以距离中国海岸、岛岸最远的岛礁为标志，由于超出了文官的管辖能力，主要委派水师官兵来巡阅会哨。本文对照古今地图，依据清代档案和地方文献资料，着重探讨广东划分内外洋准则，并分析其水师职能。
一、广东内外洋划分
道光年间，广东地方文献留下了两套非常珍贵的“海防图”：一套是1822年两广总督阮元主修的《广东通志》第124卷中绘制的由40幅相互衔接而组成的《广东内洋外洋海防图》（阮元主修《广东通志》卷一百二十四，道光二年刊刻本，见《续修四库全书》第671冊，上海古籍出版社2013年版，第731—770页）。这套军事地图不仅明确标记了广东内洋与外洋岛屿划分情况，而且详细绘出了沿海炮台的位置和水师官兵分防范围。另一套是1836年两广总督卢坤和邓廷桢主纂的《广东海防汇览》第1卷中绘制的由90幅相互衔接而组成的《广东海防要塞图》（卢坤、邓廷桢主编，王宏斌等校点《广东海防汇览》，河北人民出版社2009年版，第3—28页）。两套地图性质同为海防，但前者更注重水防，对于内外洋标注得比较详细;后者偏于陆路要塞，对于海岸炮台位置以及海口水道绘制得比较明确。不过，由于当时缺乏精细的测量数据，这两套地图不仅绘制比例大小失当，而且内外洋岛屿所在的四至方位、距离远近、岛礁大小，均缺乏精度。加之古今地名的变化，阅读起来比较费力。
广东的这两套地图主要是满足军事需要，所标记的岛礁比较详细。我们在比对时，发现现代地图比例尺较大，标注的岛屿太少，加之古今地名变化较大，在现代地图中很难一一找到其内洋与外洋岛屿的对应位置。为了观察的便利，我们暂以古今地图名称完全一致的岛礁为代表，计算其与海岸或岛岸的垂直距离，形成清代广东省内外洋部分岛澳与海岸或岛岸垂直距离一览表（见第23页）。此处需要说明的是，东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛和南沙群岛在中古时期就被中国人发现、命名和经营。由于处在中国帆船传统航线上，清代的航海家称其为大东沙、南澳气、长沙、石塘、千里长沙、万里长沙、万里石塘等。南海诸岛距离大陆海岸和琼州岛岸遥远，清代前期水师力量有限，尚未将其纳入水师经常巡逻的范围。因此，在这两套军事地图中没有将南海诸岛绘入其中。从1907年开始，广东水师开始对南海诸岛进行定期巡视，正式纳入军事管辖范围。
从表中可以看出，除了南澳、三澎之外，内洋岛礁与海岸或设立府厅治岛岸的垂直距离一般不超过5公里，外洋与海岸或设立府厅治岛岸的距离一般在5公里以上。因此，我们得到的结论是：凡是靠近海岸或府厅治岛岸的岛澳均划入内洋，凡是远离海岸或府厅治岛岸的岛屿和洋面均划入外洋。这里的“靠近”是指5公里以内，这里的“远离”是指5公里以外。外洋的外缘是海道，距离海岸或岛岸的距离是不规则的，有的距离不过数十里，有的距离250里以外（例如，白龙尾岛距离126公里）。
清代关于外洋的划分与西方国家关于领海的概念既有相同的地方又有相异的区别。二者的不同点在于：其一，领海是国家主权扩展于其陆地领土及其内水以外邻接其海岸的一带海域;外洋尽管也是以距离中国海岸或岛岸最远的岛礁为标志，却不仅仅向外划分，而是以此为中心向四周划分海域，并将这些海域相互连接在一起，形成一条广阔的带状海域，也就是说，外洋既包含了现今的领海部分又与中国的一部分内海相重叠。其二，在没有岛屿和内海的情况下，领海的划分直接以海岸为基线向外划分;而外洋的划分则与此稍有不同，通常将靠近海岸附近的海域首先划分为内洋，然后在内洋之外再划分外洋，并且以远离中国海岸的帆船航线作为外洋的界限。其三，领海的划分强调的是沿海国家配置在海岸或岛岸的武器装备对于海域的有效控制宽度，而外洋的划分强调的是水师官兵对于海道的控制。尽管存在上述三点区别，但这三点并非本质区别，只是划分的方式有所差异。
就领海与外洋划分的共同点来说，二者都是介于内海与公海之间的一条沿海岸或岛岸延伸的海域地带，二者都是以海岸或岛岸为标志向其他国家宣示本国海域的主权范围。正是由于这两个共同点，决定了二者本质的相近。由此可见，清代的外洋与领海共性大于差异，名虽异而实相近。
我们可以把清代内外洋的划分看成是当时中国人向世界各国宣示类似于西方领海的主权。这种宣示领海主权的方法之所以到今天尚未引起中外学者的关注，是因为它是用汉语表达的，是按照典型的中国思维方式处理的。因此，可以说，清代中国虽无领海之名却有领海之实，应是当时世界各国领海划分方式之一，只不过是一种典型的中国方式而已。
二、广东水师职能
清代前期，军队既担负着保卫国家的军事职责，又担负着维护社会治安的警察职责。广东水师作为国家武装力量的重要组成部分，也同样如此。综合研究水师的任务，我们看到其具有以下几种职能。
1.保卫内洋外洋，抗击外敌入侵。
嘉庆时期，海盗在东海和南海活动猖獗，外国兵船借口保护商船，开始频繁到达中国所辖内外洋面。由于处在特殊时期，广东曾经制订章程，暂时允许外国兵船停泊外洋，但严禁进入内洋。该章程第一条规定：“外夷兵船应停泊外洋，以肃边防也。外夷来广贸易，先将货船停泊伶仃等处外洋，报明引进黄埔河面，以便查验开舱，从不许护货之兵船驶入内港，近年以来渐不恪守旧章。嗣后各国货船到时，无论所带护货兵船大小，概不许擅入十字门以及虎门各海口，如敢违例擅进，经守口员弁报明，即行驱逐，一面停止贸易。庶边防严肃，该夷人等不敢萌轻视之心。”
但是，英国兵船继续在虎门附近海口往来游弋，“屡经驱逐，倏去倏来，情形诡谲”。英国兵船的猖獗活动，使清朝官员越来越不安。例如，1814年夏间，一只美国货船正在进口时，被一艘英国兵船衔尾追赶。美国独立之后，英国和美国长期处于对峙状态，双方在各地猎获对方商船。但是，英国兵船胆敢在中国内外洋面追赶正在进口的美国商船，显然是对中国主权的藐视和侵犯。中国守口员弁“登时将该船逐出外洋”。两广总督蒋攸铦委派佛冈同知福荫长偕同香山县知县马德滋亲赴澳门，对于该大班嗌花臣面加诘责。“据通事译，该大班禀称，实因米利坚曾在外洋抢过该国货船，挟有仇隙，希图乘间报复等语。”蒋攸铦明确指出，外国商船、兵船在中国洋面必须遵守中国法律和制度，必须服从中国水师管辖。“该二国在海外有无蛮触，一面之词，不足深究，兹既驶至内地洋面，即应凛遵天朝禁令，何得妄思报复？应速饬该国兵船远泊外洋，等候货船护送回国。如敢不遵，不但将该兵船立时击沉，定当奏明大皇帝停止该国贸易。若米利坚国兵船有违功令，亦应一体照办……并不稍存偏护，亦不能稍为姑息等”。
从上述事件，我们看到水师担任了监视、示威、驱逐和抗击外国兵船的重要角色，因此，抗击外敌入侵毫无疑问是水师的重要职能之一。
2.消弭贼匪，卫安商旅。
1779年11月19日，广东商人李万利的商船行驶至电白县属内洋，被盗匪抢劫。为了进一步完善巡洋制度，督促水师官兵尽职尽责，兵部与广东省官员围绕这一案件进行了长达一年之久的讨论。在这场讨论中，兵部特别强调了水师官兵巡洋会哨“消弭贼匪，卫安商旅”的重要职能。
1784年10月24日，顺德县一艘商船在新宁县属黄茅洲外洋被劫;11月7日，又有一艘商船在电白县莲头山外洋被劫。由于商船连续在外洋被劫，引起肇庆府、广州府高度重视，很快侦破案件，先后拿获李亚广等盗犯，“究出同夥三十四人在洋行劫二次”，分别治罪在案。（《广东巡抚孙士毅奏报拿获外洋行劫盗犯谈秀拱等审明定拟并请议叙获盗之员事》乾隆五十年五月十七日，中国第一历史档案馆藏录副奏折，档号：03—1272—020）“消弭贼匪，卫安商旅”，始终是水师的主要职责之一。
3.查禁违禁品，贯彻国家政策和法令。
1684年，开海贸易政策实施后，清廷对于违禁品的种类随着时间的推移不断有所调整。总的来说，规定越来越多，限制越来越严，诸如火炮火药等军器、金银铜铁等金属、米粮丝斤等生活日用品、鸦片等都属违禁品。（《两广总督卢坤奏为拿获在洋贩卖鸦片犯梁显业等审明定拟事》道光十五年正月二十八日，录副奏折，档号：03-4006-038）需要指出的是，除了守口文武官弁之外，负责巡洋的水师官兵亦负有查验违禁品，贯彻国家政策和法令的职责。
4.防范偷越国境，消弭安全隐患。
清代前期，朝廷对于偷越边境和国境的人员，始终采取严禁政策。1725年，规定无照民人，夹带船内偷渡者，发觉之日，将该管督提一并议处。澳门夷船往南洋贸易，及内地商船往安南贸易，准其行走，不在禁例。如出口夹带违禁货物，并将中国之人偷渡出洋者，守口官弁徇情疏纵者，革职。至入口之时，亦将船号、人数、姓名逐一验明，申报督抚存案。“不许夹带入口及容留居住。若稽查不到，将守口及地方该管各官照失察例议处。”（托津等编《钦定大清会典事例》“嘉庆朝”卷五百八十，绿营处分例，海禁二，第6页）1741年，又议准，拿获偷渡之人，讯明从何处开船，该守口官弁照疏纵偷渡外洋例，按人数分别议处。拿获者，照拿获偷渡外洋例，按人数分别议叙。（同上，第3页）
5.搜救遇难船只，抚恤海难人员。
“外国商民船，有被风飘至内洋者，所在有司拯救之。疏报难夷名数，动公帑给衣食，治舟楫，候风遣归。若内地商民船被风飘至外洋者，其国能拯救资赡、治舟送归，或附载贡舟以还，皆降饬褒奖。”（允祹等撰《钦定大清会典》卷五十六，文津阁四库全书，史部，第619册，商务印书馆2006年版，第10页）这是清朝早期救助外国商船的条例规定。
1729年初，澳门番人前往越南贸易，在琼州府会同县外洋遭遇暴风袭击，商船损坏。该汛把总文秀等人驾舟搬取船上货物。登岸之后，止还事主缎疋、银器数件，其余藏匿不还。这一事件传到京师，雍正皇帝非常震怒。他认为，此等贪残不法之事，其他沿海地区在所难免，“此皆地方督抚、提镇等不能化导于平时，又不能稽查、追究于事后，以致不肖弁兵等但有图财贪利之心，而无济困扶危之念也”。为此，雍正皇帝于1729年8月15日（雍正七年七月二十一日）谕令内阁道：“各省商民及外洋番估携资置货、往来贸易者甚多，而海风飘发不常，货船或有覆溺，全赖营汛弁兵极力抢救，使被溺之人得全躯命，落水之物不致飘零。此国家设立汛防之本意，不专在缉捕盗贼也。”（李绶等编《世宗宪皇帝上谕内阁》雍正七年七月二十一日，第83卷，《文津阁四库全书》第414册，商务印书馆2006年版，第21—22页）要求沿海督抚、提镇就此事各抒己见，提出从重治罪方案。议奏到后，九卿会议制订惩罚专条。“抚难夷。外洋夷民航海贸易，猝遇飘风，舟楫失利，幸及内洋、海岸者，命督抚饬所属官加意抚绥，赏给储粮，修完舟楫。禁海滨之人利其资财，所携货物，商为持平市易，遣归本国，以广柔远之恩。”（允祹编《钦定大清会典》第19卷，《文津阁四库全书本》第619册，第4—5页）
从以上这些条例、事例可以看出，尽管没有国际海事条约的约束，清朝官府已经自觉承担了对在内洋和外洋航行的外国“商民船”的安全保护责任和救死扶伤义务。
6.渔政执法管理，保护渔民生产。
大清条例规定：“各省海岛除例应封禁者，不许民人、渔户扎搭寮棚居住、采捕外，其居住多年，不便驱逐之海岛村墟及渔户出洋采捕，暂在海岛搭寮栖止者，责令沿海巡洋各员弁实力稽查，毋致窝藏为匪。倘不严加稽查，致海岛居民及搭寮采捕之渔户有引洋盗潜匿者，将沿海巡洋各员均降三级调用，水师总兵及提督降一级留任。如沿海巡洋各员知情贿纵者，革职提问，水师总兵及提督降一级调用。”（严如煜：《洋防经制上》，《洋防辑要》卷二，第19页）由此可见，巡洋官兵负有维持海上生产秩序，保护渔民生产安全等渔政管理职责。
1748年8月，两广总督策楞、广东巡抚岳濬、提督黄有才会同发出牌示，限制广东沿海各县渔船出海采集和捕捞，不得越境，不得站洋过久。牌示称：沿海各县渔船出海采捕，“止许在其本境洋面朝出暮归，越境站洋，即干严例。”（卢坤、邓廷桢主编，王宏斌等校点《广东海防汇览》，第869—870页）1811年，署总督韩崶上奏道：现在严饬沿海州县，确查大小渔船，逐一编号印烙，造册通报。其拖风等项大号渔船仍照向例，由县给发牌照，饬令注明渔户、梢水、姓名、年貌、籍贯，限定归港日期，验照出入;小渔船每只由县给予腰牌，只许朝出暮归，不得在洋漂泊，均责成守口台汛营弁查验放行，由该管将备按旬列折禀报督抚衙门查考。如有渔船久出不归，守口汛弁即报明营县查拿严究。仍示禁弁兵人等，毋许藉端掯索扰累，一经拿获盗匪，究明何处出口，即将守口弁兵，提省确审。如仅止失察，即予斥革示惩，倘知情故纵，即当从重治罪。
从上述水师担负的职责来看，与各国海岸警卫队十分相似。各国海岸警卫队大多师法于美国。美国海岸警卫队，是负责沿海水域、航道的执法、水上安全、遇难船只及飞机的救助、污染控制等任务的武装部队。它隶属于国土安全部，由灯塔局、缉私巡逻艇局、航海与轮船检查局、救生局组合而成。灯塔局成立于1789年，缉私巡逻艇局成立于1790年，救生局成立于1831年，航海与轮船检查局成立于1852年。1915年1月20日，美国国会通过《组建海岸警卫队》法令，规定救生局和缉私巡逻艇局合并为海岸警卫队。1939年，灯塔局隶属于海岸警卫队;1942年，航海与轮船检查局也并入海岸警卫队。从美国海岸警卫队历史发展来看，显然有一个从分立到整合的过程。“分立”意味着相互牵制、削弱和混乱;“整合”则标志着管理的统一、加强和有序。
比较清代水师与美国海岸警卫队，二者的组织模式和职责十分相近，均是军警不分的近海武装力量，都担负着保卫国家主权、巡逻海洋、缉拿海盗、维护海上治安、查禁走私越境、救助海难和渔业管理等职能。二者的主要区别在于，从发展历程来看，清代水师自始至终都是一个统一的军事组织，承担着各种海防任务。而美国海岸警卫队最初是各个分立的执法部门，最终合并为一个庞大的海上执法机构，既有明确分工又有合作和协调。
综上可知，中国对其所属海洋主权的认识从来就是清醒和明晰的，对其管理也从未缺位。
（作者：河北师范大学历史文化学院教授）
责任编辑：马建辉