主体、客体、手段：绿色发展监管体制的构建要素
厉磊
[摘 要]理顺监管体制是落实绿色发展的重要保障。绿色发展的监管体制不等同于环境监管体制，其内涵和外延都大于后者。绿色发展监管体制的构成要素包括主体、客体和手段。绿色发展的监管体制是指政府、企业和公众为实现绿色发展方式和生活方式综合运用各种手段从源头、过程和结果对国土空间、能源资源和生态环境进行监督和管理而形成的规范体系。完整准确理解绿色发展的监管体制，有助于实现绿色发展。
[关键词]绿色发展；监管体制；要素
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
[文章编号]1007-8487（2017）01-0058-10
党的十八届五中全会明确提出，要牢固树立并切实贯彻绿色发展的理念。绿色发展是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，绿色发展是正确处理人与自然关系必须坚持的重要原则，而保障绿色发展落到实处的关键是实现有效监管。实现有效监管，才能发现、防止和纠正经济发展过程中破坏人与自然和谐的偏差和失误，才能真正推动形成绿色发展方式和生活方式，实现人民富裕、国家富强、中国美丽。
实现有效监管，应当从根本入手，理顺监管体制。绿色发展的监管体制是指政府、企业和公众为实现绿色发展方式和生活方式综合运用各种手段从源头、过程和结果对国土空间、能源资源和生态环境进行监督和管理而形成的规范体系，其中包括监管主体、监管客体和监管手段。
一、绿色发展的监管主体分析
监管是对事物运行过程进行监督和管理，离开公共权力就谈不上监督和管理。因此，绿色发展中的监管主体首先是公共权力的拥有者和行使者——公众和政府。其中，监管的直接主体是政府，这里所指的政府是其广义概念，即国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和，它是最关键的主体，而公众则是间接主体，但也是重要的主体。此外，企业在绿色发展中为履行生态环境保护的法律义务，执行相关制度的规定，也参与到生产经营环节的监督和管理中，是监管的参与主体。
（一）监管的关键主体——政府
政府是绿色发展中监管的直接主体也是关键主体，这是由两方面原因决定的。一方面，在绿色发展的过程中，由于市场经济自身具有的自发性和盲目性，导致自然资源、生态环境等公共物品被过度开发利用，很少有人自愿掏钱去保护公共物品，因而常常出现“公地悲剧”的现象。要避免这类现象的出现，就必须运用公共权力加以防范与制约，而公共权力的直接行使者便是政府。政府通过对经济运行过程中生产、流通、交换、消费等各个环节的监督和管理，大大减少资源浪费、环境污染和生态破坏等有违绿色发展的行为和现象，从而最大程度地纠正市场调节机制无法补偿的生态环境领域的经济负外部效应。
另一方面，政府是公共权力的行使者和代表者，它具有任何组织和个人都无法比拟的代表性，在绿色发展中能够总揽全局、统筹谋划、协调各方，并以国家强制力为保障实现有效监督和管理。在绿色发展过程中，很多经济行为都具有跨地区、跨行业以及跨领域的特点，如果政府整体性的监督和管理缺位，任何环节和阶段都有可能出现破坏生态及环境的现象。可以说，政府在绿色发展中的监管地位是无法取代无可替代的。
政府的有效监管离不开合理的机构设置和权限分工。合理的机构设置和权限分工使政府的组织更加严密高效，立法机关、行政机关和司法机关各司其职又相互联系，为绿色发展提供有效保障。
立法机关为绿色发展提供立法和执法监督的保障。截至目前，全国人大及其常务委员会已出台环境保护综合法——《中华人民共和国环境保护法》1部，《大气污染保护法》《水污染防治法》等污染防治法6部，《水法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《土地管理法》《矿产资源法》等自然资源保护法12部，环境影响评价法——《中华人民共和国环境影响评价法》1部，《可再生能源法》《节约能源法》等能源利用法4部，《清洁生产法》《防洪法》等其他相关法律20多部。全国人民代表大会及其常务委员会在完善立法体系、加强执法监督方面的作用日益强化，为推动我国的绿色发展发挥了重要作用。
行政机关对促进绿色发展的行为实施监督管理，使绿色发展从政策变为现实。在我国，各级政府是实施绿色发展政策的主体，政府通过三类行政机关来实现这一职能：一是国务院及各级地方人民政府等综合行政机关；二是国家发改委及地方发改委等综合经济管理部门；三是环保、国土、林业、水利等行业主管部门。这三类行政机关共同实施管理，使我国的绿色发展行政管理体系具有条块结合的特征，一方面是各机关自上而下业务指导的条条管理，另一方面是国务院和各级地方人民政府对所辖区域各部门人、财、物实施的块块管理。
司法机关在绿色发展中的监管作用主要体现在其行使审判权和监督权上，具体而言表现在四个方面：一是审理民事案件，解决环境纠纷，保障当事人的合法权益；二是审理行政案件，保障行政机关为绿色发展的行政行为符合法律规范；三是审理刑事案件，保障全社会绿色生产和绿色生活安全；四是强制实施行政处罚决定，保障绿色法规的正常实施。随着绿色发展过程中法制建设进程的加快，司法机关的作用将日益加强。
（二）监管的重要主体——公众
虽然政府是绿色发展过程中监管的关键主体，但这并不意味着政府监管尽善尽美。首先，政府监管并不是面面俱到的，其监管主要是从宏观和整体角度入手，对细节和部分领域的监管难免会有所疏漏。其次，政府监管不作为的现象很难保证不出现。有些地方政府的领导干部在错误政绩观的引导下，为追求地方经济高速发展和财政收入增加，放松甚至放弃对污染企业的监管，导致生态环境遭到严重破坏。在这种背景下将公众纳入绿色发展的监管体制，能够有效地弥补单纯政府监管的不足。最后，将公众纳入监管主体是建设和谐社会的必然要求。党的十八大报告明确提出，要加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。近年来，由生态环境问题引发的群体性事件呈上升态势，土地征迁、环境污染等问题日益成为影响社会稳定的重要因素。将公众纳入绿色发展的监管主体，引导公众有序合理地参与环境保护，保障其知情权、决策权和监督权，是预防群体性事件发生，维护社会和谐的重要途径。
公众是绿色发展监管体制的重要力量，它既包括非政府的社会组织也包括个人。公众参与绿色发展的监管具有深刻的法理基础。《环境保护法》第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”[1]绿色发展过程中产生的生态环境问题关乎公众的切身利益，因此公众对参与监管过程有饱满的热情及积极性。公众可以通过直接制止、媒体投诉、行政申诉、司法诉讼等方式对有违绿色发展的行为进行监督，还可以通过人大、政协和各级基层政权组织表达与绿色发展有关的意见和建议。将公众纳入监管主体既可以发挥其积极性，体现过程民主，也能够提高监管的科学性、公正性和权威性。公众参与监管可以有效弥补政府监管存在的人力、物力、财力的不足，实现时时监督、处处监督。
（三）监管的参与主体——企业
企业是能够对资源、环境和生态产生重要影响的主体之一，其在绿色发展过程中的作用具有两面性。一方面，企业为自身经济利益进行不合理的生产经营活动，造成严重的环境污染和生态破坏；另一方面，企业出于可持续发展的需要，越来越重视承担包括生态责任在内的社会责任，在绿色发展过程中发挥着越来越大的积极作用。因此，绿色发展的监管体制不能将企业排除在外，企业对生产经营环节的自觉监管是绿色发展监管实践的微观展开。
首先，承担生态责任是企业成为监管参与主体的前提和基础。关于企业应承担的生态责任，各界对此有广泛的研究。1979年，卡罗尔（Carroll）首次提出层次责任理论，指出：“企业社会责任包含了在特定时期内，社会对经济组织经济上的、法律上的、伦理上的和自行裁量的期望。”[2]按照卡罗尔的观点，企业社会责任的四个方面构成一个“金字塔”，经济责任是最底层和最基本的社会责任，往上依次是法律责任、伦理责任和自行裁量的责任。经济责任和法律责任属于必尽责任，伦理责任属于应尽责任，自行裁量的责任属于愿尽责任。依据卡罗尔对社会责任的划分，企业的生态责任随着绿色发展的推进而逐渐“下移”，从愿尽责任向应尽责任和必尽责任转化。这种转化将倒逼企业对自身产品的原料采购、加工制造、包装销售以及产品使用后处理等整个产品生命周期的全过程加强监管。这要求企业一方面要按照有关法律的规定尽可能合理地利用资源，减少对环境的污染程度，另一方面要承担治理由自身造成的资源浪费和环境污染的相关费用。
其次，谋求可持续发展是企业成为监管参与主体的内在动力。20世纪70年代以来，可持续发展理念在全社会得到广泛认可。1987年2月，世界环境与发展委员会出版的报告《我们共同的未来》正式提出“可持续发展”的概念——既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。可持续发展是全人类面对的课题，企业也不能置身事外。英国商业战略智库的总裁艾尔金顿（John Elkington）提出企业可持续发展的“三重底线”理论，即企业在对其盈利能力的合理关注之外，同时也要关心另外两项对企业生存的影响与日俱增的因素——环境质量（environmental quality）和社会公正（social justice）[3]。换句话说，企业要实现可持续发展，必须恪守经济底线、环境底线和社会底线，追求经济、环境和社会价值的平衡。企业在安排生产时要兼顾环境效益，在各个环节考虑环境安全、环境保护，这就成为企业加强监管的内在动力。
最后，利益相关方的要求是企业成为监管参与主体的外在压力。企业作为一个社会组织不可能孤立存在，企业行为并不是只影响自身，也会影响其利益相关者。弗里曼（Freeman）认为，利益相关者是能够影响一个组织目标实现或者能够被组织实现目标过程影响的群体或个人[4]。企业是利益相关方相互关系的联接，任何企业的发展都离不开各种利益相关方的投入和参与，企业追求的是利益相关方的整体利益。公众、政府、媒体等既受到企业活动直接或间接的影响，也对企业活动造成或大或小的影响，是企业的利益相关方。如今，无论是公众还是政府、媒体等对绿色发展的要求日益强烈，这迫使企业不得不重视加强对运行过程的监管，减少对资源能源的浪费和对生态环境的破坏，实现企业的绿色化。
二、绿色发展的监管客体分析
监管客体是指监督和管理直接作用和影响的对象。绿色发展中的监管不同于环境监管，其内涵与范围都更为广泛，因而监管客体也不仅限于生态环境。绿色发展中的监管客体，从横向上看，主要包括国土空间、能源资源和生态环境三个方面；从纵向上看，主要包括源头、过程和结果。
（一）横向维度：国土空间、能源资源和生态环境
在党的十八届五中全会提出的“十三五”规划建议中，涉及绿色发展的部分共有六个方面，分别是促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障。这六个方面既为我国的绿色发展之路指明了方向，同时也为绿色发展中的监管客体划定了范围。
1.监管绿色发展的主要载体——国土空间
国土空间是绿色发展的主要载体，因而也是绿色发展的主要监管内容。我国虽然幅员辽阔，但适宜人类居住和生产的国土空间却不到三分之二。即便如此，大量盲目开发、无序开发和过度开发的行为使宝贵的国土空间非但没有得到很好的利用和保护，反而遭到严重的破坏和浪费。“十三五”规划建议中“促进人与自然和谐共生”“加快建设主体功能区”两部分均涉及到国土空间建设问题，同时也为国土空间监管指明了方向。
首先，国土空间监管的双重维度，一是管“量”，二是管“质”。在管“量”方面，一是调节城市的规模，使之同资源环境的承载力相适应，监管国土开发活动，使之不突破农业空间和生态空间保护的红线；二是构建科学合理的国土空间格局，在城市化地区、农业发展地区、生态安全地区实行不同的管理政策。在管“质”方面，一是调整优化空间结构，依托各地区的山水地貌，优化城市形态和功能，防止“千城一面”，实行绿色规划、设计、施工；二是鼓励空间内的产业提升，建立绿色低碳循环发展产业体系，提升绿色发展的质量。
其次，加强国土空间的监管只有以主体功能区为依托方能切实可行。“十三五”规划建议对主体功能区建设的规划、配套政策和治理方式都做出了明确指示，对促进主体功能区健康发展具有重要的指导意义。国家层面的主体功能区分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类，这四类功能区监管的主要目标和任务也各不相同。优化开发区监管的主要目标和任务集中于“优化”，包括转变发展方式、调整经济结构、控制城市蔓延扩张、扩大绿色生态空间；重点开发区监管的主要目标和任务集中于“保护性开发”，在优化结构、降低消耗的基础上进行工业化和城镇化建设，处理好经济开发与环境保护的关系；限制开发区监管的主要目标和任务集中于“限制”，避免高强度的工业化和城镇化活动，以提供农产品为主，同时提供生态产品；禁止开发区监管的主要目标和任务集中于“禁止”，禁止工业化和人类的破坏活动，实现污染物“零排放”，保留生态环境的原真性。
最后，加强国土空间监管的关键是建立差异化的空间监管体系。在区分四类不同主体功能区的基础上，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，实现对国土空间的差异化监管，从而高效地开发利用国土空间。
2.监管绿色发展的动力支撑——能源资源
能源资源是促进绿色发展的动力支撑，加强对能源资源的监管，对推进能源革命和低碳循环发展具有重要意义，同时对促进全面节约和高效利用资源具有深远影响。能源资源监管的范围主要包含以下四个方向。
首先，能源资源结构监管。我国能源资源结构比重问题突出，不可再生能源资源的利用比重大，可再生能源资源的利用比重小。结构监管的主要任务是通过规划引导、确定准入标准和加大执法检查等手段，实现清洁能源和可再生利用资源比重的提升。
其次，能源资源效率监管。我国能源资源在使用上存在低效问题，消耗量大、利用率低以及浪费现象严重。效率监管的主要任务是实现对能源资源使用总量和强度的双控，排除不当的能源资源利用和消费方式，避免浪费现象，提高能源资源的利用效率。
再次，能源资源环境监管。能源资源环境监管主要是指防止或减少能源资源在利用的过程中出现损害环境的现象。“十三五”规划建议特别强调，在能源领域加强高能耗行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放；在资源领域，加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，减少对环境的损害。
最后，能源资源市场监管。能源资源市场监管主要包括市场准入监管、价格监管、能源基础设施投入监管等内容，尤其是加强对新培育的用能权、用水权、排污权、碳排放权等交易市场的监管，防止出现妨害市场秩序的行为。
3.监管绿色发展的重要基础——生态环境
生态环境是绿色发展的重要基础，保护生态环境既是生态文明建设的重要内容，也是绿色发展的内在要求。目前学界对环境监管的研究较为充分，但与环境监管只把环境纳入监管对象不同，生态环境监管的内涵和外延要更广泛。生态环境的监管任务可以归纳为三个方面。
首先，加强对“家底”的监测。监测是监管的基础，是执法和管理的事实依据和数据基础。生态环境监测包括环境质量监测、国土地理信息监测、污染源变化监测、环境突发事件监测等一系列监测活动和行为。加强生态环境监测，有利于我们了解我国生态环境问题的现状，而科学、准确、客观的监测结果，能为正确的决策和政策制定提供数据支撑。
其次，促进偿还“历史旧账”。所谓“历史旧账”是指已经造成的环境污染和已经破坏的生态环境。生态环境监管的目的是促进实现多还“旧账”，少欠“新账”，加强污染治理和生态修复，同时防止出现新的生态环境问题。完善监管联动机制，形成监管合力，齐抓共管治理环境污染、修复生态环境，偿还“旧账”。同时，加强新建项目审批，提高准入标准，严格落实“三同时”制度，严肃处理违法项目，力求不欠“新账”。
最后，保护“存量”和扩大“增量”。生态环境监管的目的就是在保护目前未受污染和破坏的生态环境基础上，尽量扩大绿色生态环境的空间。这就要求在监管过程中实行严格的用途管制，对耕地、天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间实行用途管制，严格控制转为建设用地，确保全国生态空间面积不减少；同时，将退耕还林、退耕还草、退耕还湿、退养还滩等措施落到实处，推进荒漠化、石漠化、水土流失等综合治理，扩大绿色“增量”。
（二）纵向维度：源头、过程和结果
绿色发展的过程包括源头、过程和结果，那么，监管的客体从纵向上来看也应当包括源头、过程和结果。在不同的阶段，监管的目的和任务有着明显的区别，源头监管侧重于防患未然，过程监管侧重于严格控制，结果监管侧重于严格惩处。
1.源头监管——严防
源头监管是从根本上保障绿色发展的重要举措，在绿色发展监管体制中具有基础性地位。源头监管能够有效防范破坏绿色发展的行为出现，从根本上减少资源浪费、环境损害和生态破坏的现象。当前我国在源头监管上存在着诸多亟待解决的问题，归结起来主要包括以下几个方面。
首先，自然资源产权归属不明晰。我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有。但是，由谁来具体行使所有权又由谁来具体行使监管权，法律没有明确规定。于是，全民所有自然资源的所有权人不到位，所有权权益不落实；监管体制上没有区分作为部分自然资源资产所有者的权利与作为所有自然资源管理者的权力[5]。这就造成在源头监管上的实施主体不明确。加强源头监管，就应明确自然资源产权归属，对所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，实现权利、义务、责任的统一。
其次，“多规合一”亟待实现。规划是管理的基础，建立全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系，是实现有效监管的重要保障。当前，我国很多地区的城乡规划、国土规划、生态环境规划交叉重叠，甚至相互冲突，给监管工作带来了极大的困难。实现“多规合一”，划定出清晰统一的生产空间、生活空间、生态空间的开发管制界限，明确居住区、工业区、城市建成区、农村居民点、基本农田以及林地、水面、湿地等生态空间的边界，为源头监管提供明确的界限。
最后，用途管制执行不严格。我国已建立了严格的耕地用途管制，但对国土范围内的一些水域、林地、海域、滩涂等生态空间还没有完全建立用途管制，致使一些地方用光占地指标后，就转向开发山地、林地、湿地湖泊等[5]。加强源头监管，就要加强对天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间的监管，严格防止其被转化为建设用地，挤占生态空间。
2.过程监管——严控
过程监管是保障绿色发展的关键举措。国家曾颁布诸多法律条文和制度机制加强过程监管，如要求项目建设与环境保护措施同时设计、同时施工、同时运行的“三同时”制度，谁污染谁付费的排污收费制度等。类似这样的条文规定非常多，它们在过程监管中发挥着重要作用。党的十八届三中全会对生态文明制度建设提出了新的要求，对过程监管也做出了新的部署。
首先，严格坚持有偿使用制度。有偿使用制度是加强自然资源使用监管的有效手段。建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的资源价格体系，使用自然资源应当付费，污染环境、破坏生态就应当承担治理费用。有偿使用自然资源，能够更加强化对自然资源使用的监管，优化资源配置、减少资源浪费，从而最大程度上利用自然资源。
其次，严格执行排污许可制。排污许可制是现代管理制度在绿色发展中的具体运用，其核心是排污单位持证排污、按证排污。排污许可制有利于监管部门依法监管，使监管更具系统性和可操作性，从而将总量减排的监管责任落到实处。排污许可制已经在美国、德国、瑞典等西方发达国家及我国的台湾、香港等地区实行，在大陆实行排污许可制也是使监管机制与世界接轨的重要举措，体现出承担污染治理的大国责任。
最后，严格落实污染物总量控制。污染物总量控制顾名思义就是对各污染源排放的污染物总量进行控制，这是实现总量减排的一种监管机制。总量控制可以将污染物排放量指标化，具体分解分配到每一个排污单位，降低监管成本，同时使监管更具操作性。总量控制能够督促排污单位加强污染治理，升级生产技术，由纯粹末端治理转向全过程监管，实现污染减量，改善生态环境。
3.结果监管——严惩
监管的目的是促进人与自然的和谐，实现绿色发展，因而正向结果是监管所预期的。但是，资源浪费、环境污染、生态破坏等结果依然可能出现，因此，结果监管便是监管体制最后的防线。加强后果严惩，是惩戒破坏绿色发展行为、保障监管权威性的重要举措。结果监管包括三个方面。
首先，严守生态保护红线。生态保护红线包括四种形式：一是特定地理区域红线；二是自然资源使用上限；三是环境质量控制底线；四是污染物排放总量上限[6]。结果监管应当将生产行为、建设行为和生活行为严格控制在生态保护红线范围内，对突破红线的行为严格依法惩处。
其次，终生追究生态环境损害责任。针对领导干部盲目决策造成生态环境严重损害的现象，加强对生态环境损害责任的终身追究。结果监管的重点是加强对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行动态跟踪，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，如果出现严重的生态环境损害就应追究其责任。
最后，严格落实损害赔偿。在发展过程中，如果出现违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的破坏行为，要严惩重罚，赔偿由此给全社会带来的损失。实行损害赔偿，提高排污单位的违法成本，使之不敢违法，是结果监管的重要任务。
三、绿色发展的监管手段分析
手段是主体之于客体的中介，在现代汉语词典中，“手段”一词的含义是指为达到某种目的而采取的方法和措施。根据这一解释，绿色发展的监管手段是指为实现人与自然和谐，落实绿色发展而采取的监管方法和措施的综合。绿色发展的监管手段主要包括经济手段、行政手段、法律手段、舆论手段和科技手段五种。
（一）监管的经济手段
监管的经济手段是指从物质利益上来处理资源、环境、生态与国家、企业、个人之间的各种经济关系，限制污染环境和破坏生态的行为，调动各方的积极性以实现绿色发展。监管的经济手段主要包括收费、财政、税收、交易市场、绿色金融等。相较于强制命令的行政手段而言，经济手段更加适应市场经济的特点。落实绿色发展应当充分利用监管的经济手段。
首先，充分利用财政政策进行监管。财政支出能够在很大程度上引导社会的生产行为和生活行为，从而起到监管的作用。政府通过加大对生态建设的财政投入力度、对生态保护区的财政转移支付力度等行为推进生态文明建设，对全社会的产业发展、行业发展和区域发展形成监管。
其次，充分利用税收政策进行监管。加快推进绿色税制改革，适时开征生态新税种，设立独立的环境税；扩大资源税的征收范围，将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间；充分利用税收优惠政策，促进科技发展和创新。
最后，充分利用绿色金融政策进行监管。在金融信贷领域，设立环境准入门槛，对限制和淘汰类项目不提供信贷支持，而对绿色产业则提供信贷激励。同时，不断完善“绿色证券”“绿色保险”等金融政策，在金融经营活动中注重对社会经济资源的引导，推进绿色发展。
（二）监管的行政手段
监管的行政手段是指行政组织运用行政措施按照行政方式来进行监管。行政手段具有针对性强、集中性强、快速有效等特点，在监管中具有不可替代的重要作用。行政手段既作用于企业的生产行为，也作用于行政组织内部。运用行政手段实行监管，主要体现在以下两个方面。
首先，依法行政，加大监管力度。一是监督生态环境保护长远规划和年度计划的执行情况，杜绝各部门、各地区自行其是，影响绿色发展的长远利益。二是监督开发、建设项目的环境污染状况，对污染严重的建设项目实行限期治理，逾期仍达不到国家标准的，则采取限制其生产规模或强制关停手段。三是加大对行政组织内部人员的监督考核，建立一套全面科学的政绩考核体系，杜绝腐败行为和各种不正之风。
其次，有规可依，加大制度建设。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点。与行政监管相适应的制度涵盖三个方面：一是监管各级决策者的制度；二是监管各类社会当事主体的制度；三是监管全体社会成员的制度。加大制度建设的力度，对于避免监管过程中的官僚主义，提高行政监管的科学性和公正性具有重要作用。
（三）监管的法律手段
法治是现代社会的重要特征，绿色发展离不开法律的保障。习近平总书记将全面依法治国纳入治国理政的重要方针战略，提出推进法治中国建设。法律监管包括三个重要环节，即立法、执法和司法。立法为监管行为提供法律依据，执法是监管的具体操作和执行，司法则是监管公正的重要保障。运用法律手段实施监管，就是从完善立法、严格执法、公正司法三个环节入手进行绿色监管。
首先，完善立法。我国现有的资源环境类法律在我国生态环境和自然资源保护中发挥着重要作用，为绿色监管提供了重要的依据和保障。但是，现行的法律法规还不能完全适应绿色发展的需要，如立法理念陈旧，生态犯罪的理念没有在法律中体现出来；现行法律仍存在诸多空白，环境监管缺乏法律依据；部分规定已经不能适应社会发展的需要，处罚过轻过松；部分法律过于笼统，操作性差，使监管无从下手。完善立法就是要尽快建立门类齐全、功能完备、措施有力的法律体系，把监管纳入法制化轨道。
其次，严格执法。执法是监管工作的重要组成部分，是保障资源、环境和生态安全的重要手段。总体来看，目前我国生态文明建设中有法不依、执法不严、违法不究的问题还没有得到有效解决。一些地方对环境保护监管不力，违法处罚力度不够，甚至存在地方保护主义，对污染严重的项目睁一只眼闭一只眼。执法过程是监管的具体展开，应当坚持“严”字当头：一是严格执行国家和地方相关的法律、法规和环境标准；二是坚决查处破坏绿色发展的各类违法行为，绝不包庇纵容；三是坚决追究生态破坏的法律责任，并将监管不力的行为也纳入到追责中来。
最后，公正司法。司法是生态公正的最后一道防线，也是监管的最后一道闸门。司法监管主要是通过处理环境类诉讼案件来实现。公民、企业和社会团体为维护生态环境公共利益不受损害，可以向法院提起诉讼，法院通过审理审判诉讼案件，解决纠纷，维护生态正义。司法监管在实践中依然面临着诸多问题，如生态环境类案件取证困难，法律适用难，裁决执行难；生态环境类案件的鉴定机构、鉴定资质、鉴定程序不规范；司法监管和行政监管的衔接不顺畅，大量破坏资源环境的案件没有进入司法程序等。完善司法监管，克服其在实践中存在的问题仍然任重道远。
（四）监管的舆论手段
舆论监督已经成为当今社会民众维护正义与合法权益的重要手段，其在处理社会违法事件中所扮演的角色越来越重要。在绿色发展过程中，监管主体可以根据舆论监督中所曝光的生态环境问题进行调查取证、惩罚处理。因此，舆论监督是重要的监管手段。舆论监督有两种主要途径，一是传统主流媒体，二是网络新媒体。
首先，传统主流媒体是舆论监督的主阵地。传统主流媒体一直掌握着社会舆论的主导权，尤其是党媒，在长期发展中形成了权威性、影响力、公信度，拥有得天独厚的舆论监督效力。长期以来，传统主流媒体报道了大量的环境污染、生态破坏的案例，如首都雾霾问题、松花江水污染问题等。这些报道直接推动了这些环境问题的解决，督促环境机关完善管理，充分发挥了监督作用。
其次，网络新媒体是舆论监督的新渠道。网络新媒体已成为热点环境事件曝光的主要平台和舆论源头，微博、论坛、移动互联使热点事件的发酵传播变得方便且迅速。网络公共领域“交流互动方式异于现实公共领域面对面沟通，能打破时间与空间的承载实体局限，隐姓匿名地参与公共事务的讨论”[7]。
尤其在突发的环境事件中，任何一个当事人都可通过互联网发送文字、图片、视频，将诸如企业排污行为、环境执法冲突、环境群体性事件现场发布，并分享意见。2007年厦门PX事件就是公众利用新媒体维护环境权益的一个重要例证。网络新媒体在突发环境事件中的传播作用是传统媒体无法企及的，它为监管主体的监督提供了更加便利的新渠道。
（五）监管的科技手段
绿色发展离不开科学技术的推动，绿色发展的监管体制同样离不开科学技术的保障。科学技术是进行科学监管的有力工具，万里曾经指出：“对大自然的保护，对各类资源的开发和利用，对各种环境污染的防治，都要实行科学管理，既要有科学的态度，又要有科学的方法，要做到这一步，首先必须具备这方面的科学知识。搞现代化建设，搞环境保护，没有科学知识是不行的。”[8]（P41）监管的科技手段主要包括三大类，一是政府管理部门进行监管所需要的科技手段；二是企业在生产过程中治理和解决环境污染所使用的科技手段；三是公众参与监管所需的科技手段。
对于提高监管的有效性，科技手段在两个方面的运用成效显著，一是监测领域，二是执法领域。在监测领域，科技可以提高环境的监测水平，使管理部门更全面更真实地了解环境状况。例如，卫星遥感等新型装备的发明，使掌握国土空间布局和明晰生态边界更加便捷；空气污染监测预警系统使管理部门能够更精确地掌握空气质量状况等。在执法领域，科学技术能够有效提高执法效能、降低监管成本、提高环境违法识别率等。例如，无人机在环境保护中的应用，实现了“全方位执法”“全天候执法”，极大地提高了监管效率，扩大了监管范围。
参考文献：
[1]中华人民共和国环境保护法[EB/OL].中华人民共和国环境保护部网站：http：//zfs.mep.gov.cn，2015.
[2]Carroll， A.B.， A three-dimensional conceptual model of corporate social performance， in Academy of Management Review（4）， pp. 497-505， 1979.
[3]John Elkington，Partnerships from cannibals with forks：The Triple Bottom Line of 21st-century business，Environmental Quality Management，Vol.1，pp.37-51，1998.
[4]Freeman，R.E.，Strategic Management： A Stakeholder Approach，Pitman Publishing Inc，，p.46，1984.
[5]杨伟民.建立系统完整的生态文明制度体系[N].光明日报，2013-11-23（002）.
[6]夏光.加快建设生态文明制度体系[J].政策，2014，（1）.
[7]顾爱华，吴子靖.论网络公共领域治理的共识基础[J].地方治理研究，2016，（4）.
[8]新时期环境保护重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，中国环境科学出版社，2001.
责任编辑 刘绛华