PPP项目绩效评价体系研究

张晓艳+戚悦

[摘要] 目前尚缺乏针对PPP项目的统一管理机构和全流程绩效评价机制，传统的项目绩效管理在制度设计、评价方法、评价机构等方面无法满足PPP项目的绩效管理需求。本文以PPP项目全生命周期管理为思路，从组织机构、指标体系及评价制度等方面，提出PPP项目绩效评价不仅仅要作为政府付费对价的依据，更应发挥绩效评价结果对项目的示范引导作用，以绩效评价机制保障PPP项目建设质量、规范运营，激励政府与社会资本集约高效合作，提高公共服务供给水平。

[关键词] PPP 绩效评价 指标体系 绩效审计

[中图分类号] F832 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）01-0044-04

[作者简介] 张晓艳（1983 — ），女，云南禄劝人，审计署计算机技术中心，副研究员，博士后，研究方向：财政审计、财税理论与政策；戚悦（1981 — ），河北唐山人，北京市国通资产管理有限责任公司，高级业务经理，副研究员，博士后，研究方向：资产管理、投融资。

PPP模式作为一种融资模式，自2014年9月开始在国内大规模推广以来，越来越多的地方政府在市政、交通、能源等领域利用PPP项目合作模式，更高效地为人民群众提供更优质的公共产品与公共服务。在PPP模式由野蛮生长到规范发展的过程中，很多地方政府仍需要转变思路，充分发挥PPP各参与方的优势，降低各方的试错和纠错成本，实现各方激励相容，系统地对PPP项目的绩效评价管理进行顶层设计，保证PPP项目真正实现利益共享、风险可控。

一、PPP项目绩效评价现状与问题

近几年，地方政府为贯彻落实国家及相关部委出台的PPP实施意见，细化了PPP项目绩效评价管理办法。从各地区出台的“PPP指导意见”文件来看，对PPP项目绩效评价提出的工作要求比较泛化，没有形成完整的章节和系统性的绩效评价机制。很多项目做法还沿用传统绩效评价体系与思路，绩效管理制度顶层设计亟需完善。

（一）“两类论证”难以支撑PPP绩效评价管理

1. 物有所值评价的问题。物有所值评价（VFM评价）是国际公认的一种评估体系。我国缺乏PPP项目基础财务数据的积累，在这种情况下，开展物有所值评估只能依靠假设和敏感性分析，粗略预判项目的经济可行性，这使得物有所值客观评估在一定程度上沦为主观调控的工具。

2. 财政可承受能力评价的问题。按照财政部要求，本级财政安排的PPP项目财政支出总额不得超过年度一般公共预算支出的10%，尽管制度如此安排是出于财政中长期可持续发展的考虑，随着某些地方政府的当年10%限额已经用尽，为上马新增PPP项目，往往以打“擦边球”的交易结构调整财政支出口径，以通过财政可承受能力论证测算。

（二）传统的项目绩效评价框架不适用于PPP项目

1. 传统的项目绩效评价框架不能满足PPP模式需要。PPP模式是全生命周期的评价过程，尤其是对于项目的运营维护部分，传统的项目绩效评价框架基本不涉及。二是PPP项目从引进、参与主体到实施机制，其风险系数和复杂程度都大大高于传统的公共投资项目。三是在PPP项目全生命周期内缺少任何一个环节的绩效指标设计及评价，都会导致PPP项目的绩效管理偏离既定目标，甚至导致项目的最终失败。

2. 传统项目绩效评价没有考虑各方利益诉求。社会资本急于获得短期中间收益，快速离场；地方政府偏好于使用转移支付补贴资金或者使用者付费，盘活本级国有资产或者政府性存量债务，减轻本级财政支付压力；银行等融资主体追求资金高周转率，仍然以规模化利差收益为主，项目融资的动力不足。

（三）尚未建立体现行业特点的绩效评价指标体系

各行各业都有自身的发展规律，存在着历史沿革形成的行业发展特点，影响着PPP项目合作方式与效果。因此，评价PPP项目绩效时，要设定符合行业发展规律的评价指标，体现行业发展特定目标，忽略行业特点的任何指标体系，将影响整个项目的绩效评价结果，不能完全反映PPP项目的绩效。

（四）亟需扩建独立的、专业的PPP绩效评价机构

从PPP项目实际评价来看，绩效评价机构主要以财政、发改委部门下设的PPP中心或评审委员会为主，第三方非标准化、非流程化的服务供给不能满足市场需要。缺少独立性强、专业素质高的评级机构和服务，必将阻碍PPP项目绩效评价工作合规、高效推进。

二、建立PPP项目

绩效评价体系的思路与关键点

顺利开展PPP项目绩效评价，需要充分理解PPP平等合作的内涵，重构PPP项目绩效评价体系，明确PPP项目绩效评价的原则与关键点，建立PPP项目绩效评价体系。

（一）建立全生命周期的项目评价绩效机制

PPP项目绩效评价周期机制设计应设定为项目全生命周期，重点考察项目在全生命周期内价值最大化的实现程度。PPP绩效评价重心应从项目建设安装、交付使用等传统阶段的绩效评价，转向项目决策审批（项目遴选的合规性）和项目运营绩效监督（包括项目质量、运营价格、服务水平），从项目投资成本、建设管理水平、全生命周期成本、效益指标等几个维度重点评价PPP项目实施效果。

（二）绩效评价指标设定要考虑“横向分层、纵向切块”

横向分层就是要区分整体评价和单体项目评价。针对连片开发的PPP项目，亟需建立政府、公众共同参与的综合性绩效评价体系，以全生命周期绩效观统领，对项目整体和子项目在评价指标设定上“求同存异”：一方面是都要建立事前目标绩效评价、事中执行监督绩效跟踪、事后综合结果绩效评价指标体系；另一方面指标体系要适度区分整体评价的完整性、综合性与单体项目评价的个体差异性、績效性。

纵向切块就是要对不同行业进行区分。要充分利用行业产品（服务）质量自评素材，在绩效评价指标选取时，为每个PPP项目预留出行业特性权重，委托有资质、影响力的行业科研院所，辅助建立行业特性评价指标体系，并配合完成相应的绩效评价工作。由此保障PPP项目绩效评价指标体系是多层次的、可执行的，强化PPP项目绩效评价体系的专业适应性。endprint

（三）绩效评价结果是政府对价、付费调整的重要依据

绩效评价结果可作为政府对价的基础。注重将政府采购、建设补助、运营补贴等政府付费总额与绩效评价结果挂钩，纳入公共预算绩效管理，建立全面的按效付费制度，确保社会资本最大化地提供公共产品和服务。此外，还应充分披露绩效评价结果。

绩效评价结果可作为付费调整的依据。应采用“工程可用性服务费+绩效考核服务费”，即项目的建设、运营成本对应“可用性服务费”，项目运营预期利润对应“绩效考核服务费”。这就需要创新传统项目绩效评价方法，采用“可用性绩效评价+服务绩效评价”的PPP项目服务费绩效评价方式。如果项目公司在集成优化配置资源的基础上获得超额利润，还应设置突破性指标（加分项），依据绩效考核结果与政府分成超额利润，激励社会资本集约化经营、提高生产效率。

（四）PPP績效评价要落脚于合作方式的引导性、示范性

在指标体系设计时，应注重流程环节的反馈调整，重点考察绩效评价结果应用情况，通过设置一定的指标权重，规范项目朝着有利于长期可持续合作的方向发展，促进PPP模式合规、高效发展。

另一方面，通过制衡指标体系评价的PPP项目，往往具有较好的示范效应。在整个PPP项目合同体系下，绩效评价机制是建立在充分考虑各方利益诉求基础上的（因为设定了激励相容的指标），只要绩效评价结果较好的项目，必定是各方都秉承契约精神，具备良好合作效果，这类项目应该成为PPP模式科学发展范本，进一步发挥对其他PPP项目合作示范引导作用，确保后续新建PPP项目顺利落地。

三、建立PPP模式绩效评价的

政策建议与制度保障

（一）以法规条例形式，明确固化PPP项目绩效评价顶层设计

在PPP立法进程中，应健全完善PPP项目绩效评价的法律或条例，优化PPP项目绩效评价管理。通过法律法规以及国务院条例等形式，规定绩效评价应遵循的基本原则、重要流程以及工作方法，进一步明确各参与主体的责任、权利、义务，法定授权专业独立机构承担PPP项目的绩效评价，完善绩效评价机构的管理制度建设。

1. 明确PPP绩效评价目的。PPP模式下基础设施建设项目不仅反映经济效益水平或效益提升，更是社会效益的整体改进，因此绩效评价目的是保障效益在社会成员之间的分配尽可能兼顾效率与公平，防范项目风险，实现可用性部分在全生命周期的考核，激励项目公司（SPV）在运营期内高质量地对项目进行运营维护，保障PPP项目顺利实施。

2. 完善PPP项目的绩效评价主体。由于目前使用者付费完全能够覆盖成本的PPP项目较少，政府出于经济性或者示范性考虑，都有财政资金注入项目公司，并且为项目提供的建设、运营服务支付财政资金，所以在PPP项目绩效评价时，应以政府财政部门为主导，组织相关部门和第三方力量分工协作，客观、有效、有代表性地开展绩效评价工作。

3. 确立PPP项目绩效评价关键时间节点。首先，明确PPP项目绩效评价起止点。按照PPP项目流程与全生命周期绩效观，项目绩效评价应该覆盖财政资金的使用过程，建议在PPP项目绩效评价实际操作中，评价应从政府拨付财政资金入股项目公司算起，直到完成PPP项目移交社会资本锁定期结束，只要有财政资金参与的，全流程都应纳入到PPP项目绩效评价框架下。

其次，建立“年度+中期+终期”为周期的PPP项目绩效评价机制。在项目建设期、运营期和项目移交环节，开展重要节点“年度+终期”的PPP项目绩效评价，为规避PPP项目风险提供依据。

最后，在运营期内还需要细分时点，在项目正式运营后，需要每隔固定一段时间（建议2-3年）开展中期PPP项目绩效评价，多次中期评价结果将充实PPP项目的调价依据。

4. 完善激励相容机制。针对工程建设提前完工、项目公司在经营期获得超额利润等情况要形成奖励制度。完善奖励制度不仅要明确奖励具体金额，更重要的是建立奖励范围、奖励频次、奖励挂钩以及启动奖励的触发机制，在保证项目质量和服务水平的前提下，鼓励政府、社会资本与公众形成激励相容的“共赢”局面。

（二）基于PPP项目流程，构建适合的绩效评价指标体系

以PPP项目流程为基础建立全生命周期绩效评价体系，完善绩效指标设计和相关流程。在PPP项目绩效评价设计阶段，需要首先将PPP项目的特性进行梳理，并对风险进行合理预估与分类，设计与风险类型相匹配的绩效评价流程，初步设立关键评价指标；在评价实施阶段，评价工作重点应转向收集关键性的评价依据，在评价过程中充分考察PPP项目执行情况，密切关注项目主体对于风险的认知程度与敏感程度，以及针对风险点采取的防范措施，完善关键评价指标；在评价反馈阶段，依据关键评价指标进行绩效评价工作，反馈评价结果。

此外，对于评价长周期项目，还应建立动态的监控和调节机制，使评价结果能够及时有效地反馈到项目，进一步防范和降低风险，引导项目顺利持续开展。一般情况下，可参照表1的指标体系开展PPP绩效评价工作。

（三）完善配套工作机制，促进PPP项目绩效评价体系建立

针对PPP项目的专业评估和绩效评价工作，除了财政部、发改委等相关政府部门的主导之外，还应形成第三方专业机构协同配合的工作机制。首先要建立第三方绩效评价专业机构库，具体组织实施PPP项目绩效评价工作；其次是利用已有的财务、法律等专业人员和行业技术专家库，针对各领域的PPP项目进行打分评价；再次是优先在PPP项目示范项目库中进行绩效评价工作，最终全覆盖PPP项目库，以此加强对PPP项目绩效评价大数据的分析和整理，为实现PPP项目量化绩效评价奠定基础。只有形成这种多层次、全方位的PPP项目绩效评价工作机制，才能逐步建立并完善PPP项目绩效评价体系。

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