以制度建设深化中国政治体制改革

[摘 要]十八届三中全会决定以“全面深化改革”为主题，为中国经济社会下一步发展勾画出了一幅实实在在的改革蓝图。这种实在体现在它“制度建设”的总目标上，而作为全面改革重要组成部分的政治体制改革更以“制度建设”为题，以各种“制度建设”为主要内容，用制度建设深化中国政治体制改革。以制度建设为视角，学习探讨《决定》在政治改革部分的有关论述，以此来把握三中全会的精神实质。

[关键词]十八届三中全会；制度建设；政治体制改革

[中图分类号] D616

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）05-0063-05

[收稿日期]2014-01-10

[作者简介]范会勋（1974-），男，河南汝州人，中共中央党校科社部博士生，研究方向为政治体制改革。

2013年11月9至12日，中国共产党十八届三中全会在十一届三中全会原会址——京西宾馆胜利召开。会址选择在京西宾馆，显然具有其特殊而深刻的象征意义。它表明党的十八届三中全会要继续高扬改革的伟大旗帜，更预示着党的十八届三中全会将会对未来中国经济社会的发展产生重大而深远的影响。会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），以前所未有的改革广度、力度和深度证明了这一点，十八届三中全会也因此而引起国内外的广泛关注。通读《决定》，笔者有两个最深刻的的印象：一是这次改革以“制度建设”为核心内容；二是这次改革尤其要通过“制度建设”来深化中国政治体制改革。

一、制度建设是这次改革的核心内容

制度建设是这次改革的核心内容，主要体现在两个方面：

一是从本次改革的内涵看，这次改革的基本特征体现在“全面深化”的主题思想上。说它是“全面”的改革，是因为它不是单个领域的改革，而是以经济建设为中心，以经济体制改革牵引政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度的全方位、全领域的改革[1]（P2）；说它是“深化”的改革，是因为它不是浅层的、低难度的改革，而是要“啃硬骨头”、“涉险滩”，要“冲破思想观念的束缚”，“突破利益固化的藩篱”的改革，最关键的是要“推动中国特色社会主义制度自我完善和发展”[1]（P7）的改革，改革的目标直指“制度建设”。邓小平曾多次指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。[2]（P333）他还说，“制度是决定因素”。[2]（P308）十八届三中全会把改革重点放在了经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各个领域的“制度建设”上，紧紧抓住“深化”二字，把“制度建设”作为改革的基本内容，用“制度建设”巩固改革的各项成果，是本次改革的一大特色。

二是从《决定》的文本来看，“制度”建设是关键词。《决定》总共16部分，三大板块。第一部分构成第一板块，是总论，主要阐述全面深化改革的重大意义、指导思想、总体思路。第二至十五部分是分论，从6个方面具体部署全面深化改革的主要任务和重大举措。第十六部分构成第三板块，讲了对改革的组织领导。[3]（P68）中间共14个题目，其中使用“制度”、“体制”、“体系”的就有十个，第九部分讲推进法治中国建设，谈的是“制度建设”，没有以“制度”等词命名的部分，其内容中也大量出现“制度”、“体制”、“机制”等用词。《决定》第一部分鲜明指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[1]（P30）

二、制度建设是深化政治体制改革的关键环节

在全面改革中，政治体制改革具有非常重要的地位，老一辈革命家对这一问题早就有深刻的认识。万里曾指出：“随着我国经济体制改革向广度和深度发展，越来越显示出政治体制改革的重要性和迫切性”。[4]（P519）邓小平则更为直接地做出判断：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革”。[5]（P164）看来，政治体制改革一直是全面深化改革的关键环节，尤其是今天我们的改革已进入到深水区、攻坚期，政治体制改革的关键作用会更加凸显。政治体制改革解决权力分配、领导体制等关键问题。这些问题自始至终贯穿于、包含于经济体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革的全过程，没有相关领域政治体制改革的推进，其他领域的改革将无法顺利进行。为此，《决定》的第八到十部分，用较大的篇幅对政治体制改革进行了重点论述。

第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”、第九部分“推进法治中国建设”和第十部分“强化权力运行制约和监督体系”主题都很非常鲜明，突出“制度建设”，是要把政治体制改革做真做实，充分体现了“健全民主制度是根本”[6]（P490）的思想。十一届三中全会以来，我国政治体制改革配合经济体制改革，虽然几经波折，但从没有间断过，也可以说取得了不小的进步。领导干部终身制的废除、公务员制度的建立、政府职能的转变、依法治国方略的实施、基层民主制度的加强、“尊重和保障人权”的入宪、“阳光政府”、“服务性政府”理念的提出、中国特色社会主义法律体系的形成、城乡人口同比例选举人大代表的实现等等，每一个事件和历史结点都能证明这一点。但与此同时，多年来的政治体制改革也确实存在“雷声大、雨点小”的问题，存在政治体制改革相对滞后于经济体制改革，以至于拖了整个改革步伐的情况。三中全会在论述政治改革中，以“制度建设”为题，“制度”、“机制”等词在第八部分出现多达26次，第九部分29次，第十部分27次，成为使用频率最高的词汇。每项措施都落实到制度建设，坚持用制度管权管事管人。这充分表明这次改革要触及到我国政治体制中“根本性、全局性”的制度建设问题，表明这一次改革要以制度建设深化政治体制改革，以政治体制改革来深化全面改革。

三、宏观层面的政治制度建设

党和国家关于我国社会主义宏观政治制度的认识，是随着民主政治建设的发展而不断深化的，从党的十一届三中全会到党的十七大，逐步形成了目前中国特色社会社会主义宏观政治制度的基本框架。十八大报告在论述中国特色社会主义制度时，又进一步进行了明确，中国特色社会主义政治制度包括了“人民代表大会制度的根本政治制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等的基本政治制度”。[7]（P12）报告在政治部分的论述中又专门用一个部分提出并论述了“社会主义协商民主制度”，这是中国共产党对马克思主义民主政治理论的重要发展和创新。显然，社会主义协商民主制度也成为我国社会主义宏观政治制度的一部分，它是包含中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、社会协商对话制度和基层协商民主制度等在内的一个宏观制度体系。党的十八届三中全会《决定》的政治改革部分，在提出要坚持和完善根本政治制度和基本政治制度的同时，重点对人民代表大会制度、协商民主制度和基层民主制度等三个宏观制度建设做出了具体部署。endprint

1. 人民代表大会制度建设。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民主体地位的集中体现，是实现人民当家作主的根本制度保证，是宪法“一切权力属于人民” 基本原则得以实现的制度载体。那么，为什么说人民代表大会制度是我国的根本制度呢？董必武曾这样回答这个问题：“一、我们国家有很多制度，如婚姻制度，税收制度，司法制度，军制，学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉，因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本制度。”[8]（P298）简单地说，人民代表大会制解决的是“权力的来源”问题。人民通过选举产生人大代表，人大代表再选举产生“一府两院”，“一府两院”代表人民行使各项权力，人民代表大会制度通过这一系列的权力授受关系来实现人民主权。所以，人民代表大会制度的贯彻实施情况直接影响着社会主义民主实质性的实现程度，人民代表大会制度的改革也始终是我国政治体制改革的首要任务。三中全会《决定》就人民代表大会制度建设提出如下改革意见：一是健全立法起草、论证、协调、审议机制；二是健全人大对“一府两院”的监督制度；三是健全政府重大政策出台前向人大报告制度；四是加强人大的财务经济监督职能；五是完善人大代表联系群众制度；最后是完善人大工作中的协商制度。

2. 协商民主制度建设。

自十八大提出“社会主义协商民主”概念以来，协商民主与选举民主一道，已经被人们公认为我国社会主义民主的两种重要形式。协商民主以“治道”民主的特性和其独特的社会治理功能，适应了当前中国政治民主发展的需要，备受社会各界关注，被视为中国政治体制改革的一个重要突破口。三中全会《决定》在政治改革部分用了最大的篇幅布署协商民主制度建设，可见中央对这一问题的重视程度。

先谈谈对“推进协商民主广泛多层制度化发展”的理解。首先，推进“广泛”发展，一是指不仅仅把协商民主局限于人民政协，局限于中国共产党和各民主党派、无党派人士的政协外党派协商，而是要拓宽到“国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织”等各种协商渠道，要把协商民主作为一种发扬人民民主的政治理念，渗透到整个社会主义政治运作过程。二是指要不仅仅在政治领域开展协商，而且要把协商推广到社会领域、经济领域，要“在全社会开展广泛协商”。其次，推进“多层”发展，是指协商民主不但要在国家层面实现，而且要在国家和社会互动层面实现，还要在基层自治层面实现。对应这三个层面，分别有政治协商制度、社会协商对话制度和基层自治制度等三个制度。目前，国家层面的政治协商已经发展的比较充分和制度化，基层自治层面的协商实践发展迅速，但存在规范性不够的问题，国家与社会互动层面的协商相对滞后，有待大幅度加强和推进。最后，推进“制度化”发展，是协商民主发展的关键。从协商的发展历史来看，“协商的概念及实践与民主本身一样古老”。协商作为一种交往方式、一种政治手段一直普遍存在。但作为交往方式和政治手段的协商并不等于协商民主，协商民主是要把协商从方法、手段上升为一种民主制度。所以，没有制度化建设，就克服不了想协商就协商、不想协商就不协商，无关紧要问题就协商，重要问题回避协商等随意性，那样的协商就不能称之为协商民主。

再谈谈三中全会《决定》对协商民主的论述。有两个亮点：一是把协商民主与党的“群众路线”结合了起来，首次提出协商民主是“党的群众路线在政治领域的重要体现”[1]（P29）。这样就把推进协商民主发展与当前党的群众路线教育实践活动很好地结合起来，两者之所以能结合起来，是由于都可以通过改善党群关系、化解社会矛盾，起到改善社会治理的作用。第二个亮点是具体谈到了发挥两个重要作用。首先是发挥统一战线在协商民主中的重要作用。统一战线是我党革命、建设和改革开放的重要法宝，直接关系着党派团结、民族团结、事业成败的重大问题。那么，如何发挥这个重要作用呢？要靠一系列的制度建设，如这里强调了要“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”。搞好这个制度建设，目的是要改变民主党派在与中国共产党政治协商中的消极被动局面，提高民主党派政治协商的主动性，平衡参与各方的协商地位，把政治协商做实。其次是要发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。经过六十多年的发展和完善，人民政协已经成为社会主义协商民主发展最完备、制度化最充分的实现形式，为协商民主其他实现形式的发展积累了丰富的经验，但同时它自身也存在着一些问题。如何发挥这个重要作用？还要体现在制度建设上，要重点推进政治协商、民主监督、参政议政“三化”建设，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式。最后，要完善一个具体的制度“委员联络制度”。两个“发挥重要作用”把协商民主建设具体化了，这里实际上是在谈中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的两种具体实现形式：一是政协外的统一战线协商；二是政协内的协商。另外，在第三部分谈“发展基层民主”中也提到了要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。

3. 基层民主自治制度建设。

基层民主是社会主义民主最广泛、最深刻的实践，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”[9]（P554）改革开放以来，党和国家一直重视基层民主建设。党的十七大首次把基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度相并列，并在报告中单列一个部分做了较为详细的论述。党的十八大在总结中国特色社会主义制度时，第一次把“基层群众自治制度”上升为与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民主区域自治制度并列的基本政治制度。这种表达上的演变，说明党和国家越来越重视基层民主制度的建设和发展。三中全会《决定》在基层民主方面的制度建设主要体现在：一是健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制；二是建立健全居民、村民监督机制；三是健全企事业单位民主管理制度；四是加强社会组织民主机制建设。endprint

四、微观层面的政治制度建设

宏观政治制度更多关注民主的概念、范围、原则等，微观政治制度则更关注民主运作的程序、方法、措施等，宏观政治制度是微观政治制度的基础，但它要靠微观政治制度的实施才有能够来实现。《决定》在“加强社会主义民主政治制度建设”的论述中，涉及到许多微观制度。在这里我们仅选取几个典型，认识一下它们的作用。

1. 健全人大讨论、决定重大事项制度。

重大事项讨论和决定权是宪法赋予全国人大和地方各级人大的一项重要职权。全国人大有国家重大事项最高决定权。《中华人民共和国宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第4项也规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。人大讨论、决定重大事项制度是实现民主执政、依法执政、科学执政的重要保证，是避免国家和地方重大决策失误的有效途径。但是，宪法和组织法对人大讨论、决定重大事项的规定还比较原则，没有具体对重大事项的范围和内容作进一步明确、具体的限定，导致这一制度在实施中的操作性降低。另一个重要问题是人大在行使决定权时，也普遍存在怕与党委、政府争权、怕越权和怕担责，因而萎缩不前；一些党委、政府也存在怕麻烦、怕贻误决策时机，而绕开人大直接决策，事后通报等严重问题。这些问题的根本原因还在于人大实质地位上不去，而要提升人大实质地位，就要完善和健全各项制度，在决定权方面，就要“健全人大讨论、决定重大事项制度”。

2. 建立健全决策咨询制度。

三中全会《决定》在论述协商民主时，提出要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”[1]（P30）。智库， 又称思想库或智囊团，意指“由不同学科背景的专家学者组成，为政党、政府、企业等组织及其决策者处理政治、经济、科技、军事、外交等各方面问题出谋划策、提供最佳思想、理论、策略和方法等的公共研究机构”[10]。自改革开放、尤其是提出科学执政的理念以来，党和国家非常重视智库建设，党的十七大报告指出“鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”[11]（P462）。十八大再次指出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”。中国特色新型智库中的“中国特色”是指坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，以维护国家和民族利益为出发点， 以服务党和国家民主执政、依法执政、科学执政为目的。“新型”指以理论创新为基础，以前瞻性研究为重点，以成果与实践对接效益为标准。决策咨询制度是指为增强决策的合理性和可行性，人大、党委和政府就重大事项或关系人民切身利益的事项做出决策之前，要通过媒体、网络、公告各种渠道让人民群众知道，征求人民意见和建议，就有关全局性、长期性和专业性的决策，要向有关专家咨询的制度。它依据不同咨询对象，可分为决策社会咨询制度和决策专家咨询制度；依据咨询形式不同，可分为决策听证咨询制度、决策法律咨询制度、决策专家咨询论证制度等。中国特色新型智库建设是决策专家咨询制度建设的基础性工程，决策咨询制度是协商民主的一种实现形式，是确保党和国家实现民主决策、科学决策，避免重大决策事务的一种重要保证。当前，我国决策咨询实践存在着决策者咨询的随意性、决策内容不明确、决策方式不规范和咨询结果与决策脱节等种种问题，所有的问题都在于决策咨询制度没有形成硬性的法规，我们实际上还没有建立起真正意义上的决策咨询制度，所以，《决定》指出要“建立健全决策咨询制度”。

3. 健全企事业单位民主管理制度。

企事业单位民主管理制度是基层群众自治制度的一项重要内容。它是以职工代表大会为基本形式的企事业单位职工维护民主权利，参与民主管理、民主监督，实现当家作主的重要制度保障。企事业单位民主管理制度具有较为明确的法规、法律依据。1986 年 9 月，我国颁布的《职工代表大会条例》，使职工代表大会制度有了明确的法规依据。1988 年4 月，《企业法》颁布实施， 国家第一次以法律的形式对企业职工代表大会的地位和职权作了明确界定。紧接着颁布的《劳动法》、《公司法》和《工会法》都对企业或事业单位职工代表大会制度做出了相关的规定。2012年2月，中央纪委、中央组织部、国务院国资委、监察部、全国总工会、全国工商联等部门联合下发了《企业民主管理规定》，该规定对职工代表大会的组织制度、工作制度、代表产生办法及权力和厂务公开制度、职工董事和监事制度做出了明确、具体的规定。企事业职工的基本知情权、参与权和监督权，通过职工代表大会整合而得以行使。依据以上法律法规的规定，职工代表大会享有“对企业经营方面重大决策的审议建议权； 对涉及职工工资、劳动安全卫生保护、社会保险、集体合同草案以及重要的规章制度等问题的审查同意或否决权； 对涉及职工福利重大事项的审议决定权； 对企业管理人员的评议监督权； 选举职工董事、职工监事和经授权选举企业管理人员的权利”[12]。从实际运行来看，目前职工代表大会制度落实工作总体不错， 但也存在着一些问题：一是不少企事业单位领导不重视，走形式、走过场问题严重， 关键问题不拿到职工代表大会上审议， 审议后的决议得不到履行， 严重影响了职工参与民主管理的积极性。二是职工代表大会在单位地位低下，领导层无视其存在，绕开职工代表大会进行决策的情况大量存在。三是以上规定还缺乏具体的实施细则，导致实际操作中的各种困境。这些问题的存在严重影响了企事业单位职工民主管理、民主监督的实现。解决这些问题的最有效途径还是要健全民主管理制度，完善各种细则和程序，提高职工代表大会的实际地位，真正维护和实现广大企、事业职工的各项民主权益。

上面提到的几项具体制度，仅是《决定》第八部分中的几个典型。政治改革部分提到的具体制度创新不胜枚举，如法治建设中的与行政区划适当分离的司法管辖制度、录制并保留全程庭审资料制度和权力监督体系中的改进作风常态化制度、官邸制等等，都给人耳目一新的感觉。完善老制度、创造新制度，制度建设成为整个政治改革部分的核心内容。

全面深化改革，必须从制度建设入手，制度的根本性、全局性、稳定性和长期性决定了制度建设的重要性。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以完善和发展中国特色社会主义制度为总目标，以布置各项制度建设为核心内容，抓住了让改革深化的关键。政治体制改革以“加强社会主义民主政治制度建设”为主题，更体现了全面深化改革的精神实质。邓小平曾说过，中国改革的深度，取决于政治体制改革。而政治体制改革能否深化，关键又在于民主制度建设。三中全会《决定》正是以这样的思路布署政治体制改革的，我们也期待着中国政治体制改革会在三中全会精神的贯彻和执行中，获得长足的发展和进步，从而为整个改革目标的顺利实施起到积极的推动作用。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（单行本）[M]. 北京：人民出版社，2013.

[2]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[3]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[C]//.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本.北京：人民出版社，2013.

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[11]十七大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2009.

[12]胡汉萍.对新形势下完善职工代表大会制度的若干思考[J].武钢政工，2008，（8）：37.

责任编辑 查昆岩endprint